浅谈农村基层民主的地区差异及优化措施——以浙江温岭“民主恳谈”和安徽地区为例

张圣欣

(安徽大学管理学院 合肥 230601)

党的十七大明确指出，我国基层民主管理制度是中国特色社会主义民主政治建设制度的重要组成部分，提出要通过切实可行的政治体制改革，建立相关农村基层民主的配套制度以及相应的管理制度，来保障农民的基层民主权利，建立具有中国特色的社会主义民主政治体制。提到践行农村基层民主，就不得不介绍浙江温岭“民主恳谈”，其在上世纪90年代就针对当地公共收益问题，开始密切联系群众，积极听取农民的意见，并在将近20年的时间里不断发展、不断创新，促进了我国民主政治的发展。对比浙江温岭“民主恳谈”，安徽省的农村基层民主发展较迟，且由于资金匮乏，农民文化素质较低，在实践基层民主的时候遇到了许多难题，需要进一步探索与突破。

1 农村基层民主的内涵

基层群众性自治组织是指城市或者农村通过划分居民居住地区从而设立的居民委员会或者村民委员会。而农村基层民主，即是指在民主集中的原则下，农村组织村民成立村民委员会，给予村民充分的自主管理权，在解决直接关系到村民利益的相关村务事宜上，充分调动基层农民参与的自主性与积极性。

简单来说，就是在如今加快的城市化进程中，村民针对本地事务，如拆迁搬移事项、基础设施建设事项、经济发展事项等有异议，都可以向成立的村民委员会提出，村民委员会针对相关问题组织座谈会，村民都可以提出疑惑，共同商讨，最终找到可以让大多数村民满意的方案，减少农村发展中产生的矛盾，充分保障基层村民的民主权利。

2 浙江温岭“民主恳谈”及其特征

20世纪末，为了响应国家民主政治建设的要求，同时促进基层民主的发展，浙江省温岭市松门镇在1999年6月25日举办了首期“民主恳谈”活动。与以往村干部强制要求村民行动不同，这次“民主恳谈”开始采取一种平等的沟通方式，即村民可以与村干部面对面进行交流与沟通，村民一一提出自己的问题，村干部当场进行答疑与解决，一时解决不了的问题也对村民进行充分的解释，使村民得到满意的回复。值得注意的是，“民主恳谈”第一次举办就有100多位群众自发参与，用平等对话的方式促进了村民的参与欲望，取得了较为满意的结果，当年连续举办了4期论坛，有超过600位群众参与其中，共提出了110个问题，解决了84个问题，承诺解决26个问题。

20多年来，温岭市“民主恳谈”经历了许多阶段，温岭市及时总结“民主恳谈”的成功经验，在“恳谈”的基础上进行创新，将其运用到温岭市的城镇社区、基层单位、社会团体乃至政府各机关部门，对其不断进行总结与发展，逐步形成一种成熟的基层民主模式。总结来说，“民主恳谈”具有以下特征：1.温岭市“民主恳谈”是一种理性的参与式民主，村干部与村民采用一种“恳谈”的方式，村民理性表达自己利益诉求，提出自己的疑惑，而村干部也理性回答，耐心答疑解惑，充分为村民着想，整个过程中并没有产生不理性的矛盾冲突，双方共同理性协商得出满意结果；2.“民主恳谈”的主体具有多元化特征，浙江省是我国经济较为发达的地区，因此，这次“民主恳谈”主要主体是村民与村政府，但是还有许多社会团体、行业协会、企事业单位的参与，主体多元；3.“民主恳谈”是一种体制内与体制外民主充分结合的形式，其一方面是响应了各方民主政治建设的要求，在党和政府的领导下进行的体制内的民主变革；另一方面，浙江省优越的地理位置促进了其经济的高速发展，民营经济的发展、公共收益的增加开始倒逼政府进行改革，且当地村民及企业的素质普遍较高，大多自发参与基层协商活动中，所以“民主恳谈”又是一种体制外的民主。

3 安徽省有关农村基层民主的实践及问题

2013年，结合安徽省实际情况，我省开始实施《中华人民共和国村民委员会组织法》。近年来，我省农村基层民主的相关法律和制度已经逐步完善起来，相关的民主进程也都在逐步实施，2014年安徽省委组织部、省民政厅、省农委联合下发了《关于进一步深化村务公开民主管理工作的意见》，进一步明确了我省基层民主管理的目标。2017年，开始试行《安徽省农村基层党组织建设标准》，建立和完善了基层民主的相关组织。

总的来说，安徽省在贯彻落实基层民主政治建设上还是取得了一定的成果：芜湖市南陵县在当地修塘修坝问题上成立了专门的议事、理事、监视小组，将权利赋予村民，在村委的热心协调下充分调动了村民的参与热情，村民通过民主选举票选信任的项目会长带领村民修塘修坝，从立项到施工所有项目均由村民民主决策，相关的财务也一律透明清晰，接受相关监督。六安市苏埠镇苏南村有5000多名村民，然而村委成员不到10人，许多相关事务都无法得到及时有效的解决。后来，村委开始下放自治权，成立了村民理事会，这种做法一方面减少了村委的工作强度提高了工作效率，另一方面也保障了当地村民的民主管理权利；还有阜阳市毛桥村为了解决流转土地建设的问题，成立了群众代表会议，通过表决制定了关于村规民约等一系列的基层民主事项。

然而，由于农村基层民主起步较晚，许多事项还在总结经验与摸索中还存在着一些问题：1.社会资本不足。浙江省泽国镇2005年公共参与式民主实验预算花费了8万元，同时还有相关企业单位的资助，而安徽省基层民主建设几乎只能依赖于政府的财政拨款，资金紧张，社会资本太少，难以推动民主改革；2.政府干预过多。也就是在进行民主管理的过程中，许多事项还是受到政府的干涉，民众的意愿不能充分的表达与实施；3.村干部管理能力欠缺。早期的农村建设中，许多干部都是通过拉票贿赂、宗族势力当上领导，其管理能力存在欠缺，虽然现在国家已经开始为村干部体系注入年轻力量，培养“大学生村官”，但年轻村官刚上任或者实施民主过程中，还是会存在一些保守势力的阻碍。4.村民素质不高，利益心较重。在我省农村人口中，大部分的中年青年劳动力都选择外出务工，留守在农村的基本为一些老幼病残者，其文化水平普遍都不高，并且眼界狭隘，利益心较重，使得民主政治建设中产生了较多的冲突。

4 两省农村基层民主的对比

4.1 农村经济条件不同

众所周知，浙江省位于我国东岸沿海，独特的地理优势让其在改革开放以来成为我国经济较为发达的地区。因此，在上世纪七、八十年代浙江省就出现了大量的民营企业，其农村经济较之全国也发展较早，使得政府拥有更多的财政拨款，如何分配这些公共投入、公共收益就成为首要问题，间接促进了基层民主的发展。而对比浙江省，安徽省早期的农村基层民主发展就存在着一些弱势条件：安徽省位于我国华东地区，全省人口6323.6万人（2018年末统计），其中乡村人口约2865.2万人，是一个正在发展的农业大省，早期的农村经济还是相当落后，且几乎只依靠财政拨款，近年来的农村基层民主实验也在不断加重政府的负担，缺少第三方参与和投资也是亟需解决的问题。

4.2 改革的推动力不同

正如前文所说，我认为浙江省的农村基层民主是体制内与体制外民主的结合。其之所以能够在农村基层民主建设上取得如此大的成就，一方面是因为中央政府和上级政府相关法律制度的外力推动；另一方面，浙江省自身经济的发展让当地的企业、群众自发的参与到基层民主中，形成了强大的内推力。而在安徽省，近几年的农村基层民主建设大多只是为了迎合中央与上级政府的相关文件，只是为了应付中央下达的命令，缺乏积极主动的内推力，因此发展缓慢且容易产生冲突问题。

4.3 发展模式不同

可以发现，浙江省的农村基层民主一直在创新发展，从最早期的温岭“民主恳谈”开始，浙江省就及时总结“民主恳谈”的成功经验，并根据当地实际情况，将其制度化、规范化，之后还扩展了相关的“警民恳谈”、“党内民主恳谈”、“企业民主恳谈”，其后更是将基层民主与参与式预算结合起来形成了独特的“新河模式”与“泽国模式”，不断地根据时代和经济的发展进行创新。而安徽省农村基层民主发展较迟，2000年以后才开始初步探索基层民主之道，虽然如今已经在农村信息公开取得了一定的成绩，建立了“阳光村务信息系统”管理制度，还开发了独特的基层民主选举之道，但是对于民主的普及和创新还是有所欠缺，如何解决日益加快的城镇化问题以及大量的农村人员外出务工，还可以有进一步的思考。

4.4 人口素质不同

浙江省由于其独特的地理位置，上世纪七、八十年代就开始发展经济，这使当地村民可能普遍较为富有，村民的素质普遍较高。并且其自身的经济发展决定了当地外出务工人员可能较少，农村中仍有相当数量的青壮年劳动力，其文化素质、思想素质都普遍较高，对于新事物、新制度的接受度也较高。而在安徽省农村外出务工人员则较多，尤其是在农村中几乎很少能够见到中青年劳动力，留守的大多为老弱病残者，而近几年还出现了许多举家外出务工的现象，留守者的文化素质与思想素质都不高，对民主的理解也存在欠缺，这也是基层民主发展需要考虑的重要影响因素。

5 安徽省农村基层民主的优化措施

5.1 脱贫的同时大力发展当地特色经济，吸收更多社会资本

从浙江省的农村基层民主发展中，我们可以发现：经济的发展会倒逼政治的变革。因此，安徽省要想大力发展农村基层民主，首先在脱贫的同时也应该积极结合各个村的特点来发展经济，也可借助互联网发展电商，开阔村民视野，摆脱贫困的同时让有能力的村民能够自己致富，调动农民的民主自觉性，从而形成民主建设的内推力，同时也要培养当地的特色民营企业，让企业也能够参与到民主建设中，缓解政府的财政压力，吸收更多的社会资本。

5.2 拓宽民主沟通的渠道，减少政府行政干预

要成功建设农村基层民主，最重要的就是要听取村民的声音，村民能够及时的说出自己的心声，一定程度上也促进了村民的参与积极性。因此，要充分扩宽民主沟通的渠道，让村民有问题就能及时、准确的反馈给村干部，村干部也能够及时解决，加强干群互动缓解不必要的矛盾。这也要求在村民反映问题的过程中，政府要减少不必要的行政干预，村民反映的问题要真实，政府不能强加干预，影响村民的真实诉求。

5.3 加强农村基层村干队伍建设，提高民主管理素质

前文说到目前安徽省的村干系统中还存在着一些问题，年长的村干可能思想老旧却还未淘汰，新注入的年轻村干可能思维新颖却说不上话。因此，要想发展农村基层民主，就要及时整改基层干部队伍，保留有经验有能力的村干，淘汰那些能力不足的干部，同时要充分发挥年轻干部的作用，让基层干部做到忠诚与有担当，加强其民主管理理念，提高基层干部队伍在实践中不断发现问题、解决问题的能力。

5.4 推进民主政治信息化建设，村干村民信息对称

近年来，安徽省着重建设“阳光村务信息系统”，伴随着电子政务的发展，基层民主政务的公开透明度得到了极大的提升。然而，由于我省村民文化素质的限制，对于村务信息系统所公开的政务，并不是所有村民都能够及时了解，许多村民对于村务信息系统、电子政务还是一知半解，这也对信息对称提出了要求：村务不仅要在信息系统中公布，还要及时对村民进行普及，对文化水平不高的村民，也要耐心解释，这样才能缓解不必要的矛盾，促进基层民主的建设。