制度型开放：中国新一轮高水平开放的理论逻辑与实现路径

戴 翔

习近平总书记在许多重要国际场合和国际会议上多次强调和重申，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，中国推动更高水平开放的脚步不会停滞。这就提出了一个很有理论意义和实践价值的课题：中国如何实现新一轮高水平开放？2018年年底中央经济工作会议指出：“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”应该说，这一科学判断和战略部署，为中国新一轮高水平开放指明了努力方向和实现路径。过去40年中国推动的商品和要素流动型开放，是在经济全球化发展的特定阶段和背景下展开的，由于顺应了经济全球化发展大势，抓住了经济全球化发展带来的战略机遇，取得了巨大发展成就并积累了宝贵的成功经验。当前，经济全球化发展出现了一些新形势、新特点，继续走商品和要素流动型开放发展模式面临显著的局限性和挑战，难以适应新一轮高水平开放的基本要求，亟待向制度型开放转变。那么，制度型开放能否成为中国新一轮高水平开放的有效路径？如果答案是肯定的，其中的理论逻辑是什么，以及如何通过制度型开放引领新一轮高水平开放？本文试对上述基本理论问题做一探讨。

一、商品和要素流动型开放：历史演变及中国经验

自第一次工业革命后，市场经济开始向全球扩张从而形成了真正的世界经济，即真正意义的经济全球化拉开了序幕。总体来看，第二次世界大战爆发之前的经济全球化，具有强权占领和殖民掠夺的特征，中国在这一轮世界经济发展进程中不但没有抓住机遇获得发展，反而国运衰落(金碚，2016)。第二次世界大战后，尤其是冷战结束后，美国等主导建立起来的三大国际经济组织，即世界银行、国际货币基金组织以及关贸总协定(世界贸易组织的前身)，对国际经济关系起到了重要协调作用。其构建起的国际经贸规则和全球经济治理体系，为经济全球化发展提供了必要的制度保障。尤其是世界贸易组织(WTO)推动下的各国关税和非关税壁垒大幅度削减甚至消除，实现了贸易和投资自由化的大发展，极大地促进了商品和生产要素的跨国流动。因此，与第二次世界大战之前的“巧取豪夺和强权占领”推动的经济全球化不同，战后尤其是冷战结束后经济全球化的发展，主要是以自由贸易理论为指导的。中国改革开放的伟大事业，正是在此背景下开展的。尤其是加入WTO后，中国以开放的姿态接受了现有全球经济治理体系和国际经贸规则，顺应了经济全球化发展大势，逐步构建起了商品和要素流动型的开放发展模式，抓住了经济全球化发展为中国谋求复兴带来的重要战略机遇，实现了开放型经济的快速发展并取得了令世界“瞩目”的巨大发展成就。因此，概括而言，改革开放以来尤其是加入WTO以来，中国推进的商品和要素流动型开放，本质上是因为契合了经济全球化发展的基本演进趋势，从而抓住了融入经济全球化发展开放型经济的机遇。因此，中国在前一轮开放中形成的商品和要素流动型开放模式，及其取得的发展成就乃至当前面临的局限性，不仅与中国开放发展模式的自我选择有关，更与此间的经济全球化发展特征趋势有关。

(一)商品和要素流动是第三阶段经济全球化的主要特点

2016年习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中，将经济全球化划分为三个阶段，其中第三个阶段就是指“随着冷战结束，两大阵营对立局面不复存在，两个平行的市场随之不复存在，各国相互依存大幅加强，经济全球化快速发展演化”。从世界经济发展的演进历史看，第三阶段的经济全球化是在“和平与发展”成为时代主题的大背景下，由商品和要素逐步实现自由流动所推进的。在经济全球化发展的第一阶段，虽然从形式上看其主要内容和表现也是商品和要素跨国流动，但是由于其本质上是“巧取豪夺”“强权占领”“殖民扩张”，显然不是真正意义上的商品和要素的自由流动，这种发展模式注定也是不可持续的，并最终导致了第一次世界大战的爆发。而1929年发生的资本主义经济大萧条，更是将当时各主要资本主义国家经济推向了崩溃的边缘。在此情形下，国际贸易保护主义的抬头，各国纷纷采取的“以邻为壑”的对外贸易措施，国际经贸规则的极度混乱，致使商品和要素的跨国流动极度萎缩，使得世界经济发展更是“雪上加霜”。经济崩溃加之极端的民族主义再次导致了第二次世界大战的爆发。事实上，在战争还处于白热化阶段时，国际社会就决定设计一个有助于战后经济恢复、繁荣与和平发展的新国际经济体系，于是就诞生了前文指出的美国主导构建的、以协调国际经济关系的三大国际组织，避免再度出现20世纪30年代的“世界商战”。由此在第二次世界大战结束后，经济全球化便进入到第二个发展阶段。只不过在这一发展阶段，处于“冷战”状态下的社会主义和资本主义形成两大阵营，发展了两个平行的世界市场，社会主义国家并没参加这些国际性的经济组织，从而使得这些国际性经济组织的作用范围有限。

在冷战结束之前的一段时期内，一方面，广大发展中国家汲取了20世纪60～70年代进口替代战略失败的经验教训，认识到进口替代等封闭型经济发展战略对经济发展具有很多弊端。为加快经济发展，各国纷纷开放市场，实行外向型发展战略，为此，在减少国际贸易中的种种壁垒方面做出了巨大努力。另一方面，20世纪70年代中期以后，发达资本主义国家由于受到经济周期及“石油危机”等因素的影响，经济增长进入一个相对缓慢的时期，加上新贸易保护主义的盛行，发达国家经济总体上形势低迷。因此，为摆脱经济衰退和经济危机的困扰，80年代中期发达国家纷纷主张放松国家间的经济管制，打破各种保护主义壁垒。正是在这样一种背景和现实需求下，伴随冷战的结束，两个平行的世界市场随之消失。世界范围内的关税和非关税壁垒大幅降低，贸易和投资自由化成为经济全球化的主流趋势，由此推动了商品和要素跨国流动的迅猛发展。联合国贸易与发展会议(UNCTAD)的统计数据表明，1990年全球货物贸易出口总额为3.49万亿美元，到2008年国际金融危机爆发，全球货物贸易出口总额已经上升为16.15万亿美元，18年间增长了约3.63倍，年均增长率高达8.89%；全球对外直接投资方面，1990年全球对外直接投资存量为2.19万亿美元，到2008年国际金融危机爆发，全球对外直接投资存量已累计高达15.41万亿美元，18年间增长了约6.04倍，年均增长率高达11.45%。可见，商品和要素流动正是第三阶段经济全球化的主要特点。换言之，商品和要素流动型开放，是第三阶段经济全球化发展的本质特征和主要模式。

(二)商品和要素流动是第三阶段全球化经贸规则的主要议题

第三阶段经济全球化下实现的商品和要素流动的迅猛增长，不仅仅得益于无论是发达国家还是发展国家中都有融入经济全球化、发展开放型经济的主观需求，同时还得益于以降低关税和投资壁垒等为主要表现和内容的贸易和投资自由化发展，或者说，得益于贸易和投资自由化的国际经贸规则所提供的保障制度。从微观角度看，要素和商品的跨国流动显然主要是由跨国公司推动和主导的。而商品和要素之所以能够顺利实现跨国流动并持续扩大，显然需要有一定的经贸规则作为基本保障，其中不仅具有促进商品和要素流动的基本政策措施，还要有处理由于商品和要素流动可能产生矛盾的争端解决机制。如果在1919年至1939年期间那种国际规则处于极度混乱状态下，实现商品和要素的自由流动是根本无法想象，也是根本不可能实现的。应该说，稳定的国际规则和国际经济秩序，是保障世界各个国家共同利益的基本制度需求，是保障商品和要素能够自由流动的前提条件。基于发展以贸易和投资为主要内容的经济全球化的现实需要，围绕促进商品和要素流动问题而构建相应的国际经贸规则和全球经济治理体系，自然也就成为第三阶段经济全球化的主要经贸议题。关于这一方面，突出表现为关贸总协定(GATT)下长达7年的乌拉圭回合谈判，以及后来化身为世界贸易组织(WTO)后推动的多轮谈判。

第二次世界大战结束后成立的GATT，其宗旨之一就是要降低关税和非关税壁垒，促进自由贸易发展。1947年至1993年年底，GATT共主持了八轮多边贸易谈判，其中以第八轮乌拉圭回合多边贸易谈判涉及范围最广，对世界经济和贸易影响最大。通过前七轮谈判，特别是第六、第七回合的谈判，20世纪30年代大萧条时期构筑的关税壁垒大为削减，有力地促进了第二次世界大战后国际贸易的自由化和世界经济的增长与繁荣。然而，20世纪70年代中期以后，世界经济从高速增长转入停滞，加上两次“石油危机”的雪上加霜，世界经济更是长期低迷。在此情况下，国际贸易领域出现了“新贸易保护主义”浪潮，兴起了“非关税”贸易壁垒。面对这种形势，GATT各缔约国认识到为了维护宗旨、扩大世界贸易，有必要努力打破形形色色的贸易壁垒，净化国际贸易环境，并决定正式发起第八轮多边贸易谈判，由此拉开了长达七年的乌拉圭回合多边贸易谈判的帷幕，以期通过降低和取消关税、数量限制及其他非关税措施与壁垒，促进世界贸易的扩大和进一步自由化。总体来看，GATT从成立到被WTO取代，期间发达国家的平均关税率从1948年的36%降至20世纪90年代中期的3.8%，发展中国家和地区同期降至12.7%，关税壁垒的作用大为降低，非关税壁垒也在很大程度上得到消除。WTO成立后，确立了全球多边体制下的货物贸易、服务贸易和与贸易有关的投资等一系列新规则。尽管议题和谈判的领域有所扩大，但旨在促进商品和要素流动的大幅削减关税和其他贸易壁垒，仍然是其主要内容和宗旨。据此可见，为适应第三阶段经济全球化发展形势及其现实需要，此间的全球经贸规则也主要聚焦商品和要素流动问题，GATT及之后的WTO在推动降低关税和非关税壁垒的边境开放方面，做出了历史性贡献。

(三)中国发展商品和要素流动型开放经济的成就及经验

自改革开放以来，尤其是浦东开发开放和加入WTO以来，中国实现了开放型经济的快速发展，并取得巨大惊人的发展成就，令世界瞩目。目前，中国在对外贸易总额、利用外资总额、对外直接投资总额、外汇储备总额等方面，均稳居世界前列；并且在开放型经济的带动下，实现了持续多年的经济高速增长奇迹，成为全球第二大经济体；在世界500多种主要工业产品当中，中国大约有220多种产品的产量居世界第一，并形成了较为完备的工业生产体系，等等。应该说，这些成就的取得，正是因为中国顺应并抓住了第三阶段经济全球化带来的战略机遇，大力发展商品和要素流动型开放经济的结果。关于这一方面，我们可以从如下两个方面的特征事实加以认识。

第一，接受现行国际经贸规则体系，大幅度削减和降低关税和非关税壁垒。中国自改革开放以来，尤其是加入WTO之后，作为WTO的正式成员国，必须在其现行的规则体系和制度框架内开展对外贸易，必须遵守WTO在国际贸易方面所制定的各成员方普遍接受的规则体系，比如非歧视性原则，实现关税和非关税壁垒的逐步消减，推动货物贸易和投资领域的逐步自由化。为此，中国不仅在加入WTO前期做出了巨大努力，而且在加入WTO之后也严格履行了入世承诺。2018年6月28日国务院新闻办公室发表的《中国与世界贸易组织》白皮书显示，截至2010年，中国在降低货物贸易关税方面的入世承诺已经全部履行到位，总体的关税总水平已经由2001年的15.3%下降到9.8%。其中，农产品的平均税率已经由原来的23.2%降至15.2%，这一水平约为世界农产品平均关税的四分之一，不仅远远低于WTO中其他发展中成员56%的平均关税税率，同时还低于发达成员方约39%的平均水平；而工业品的平均关税水平已经由原来的14.8%下降到8.9%。中国不仅在关税壁垒方面实现了大幅度削减，在非关税壁垒方面也实现了显著削减。比如白皮书显示，截至2005年1月，中国就已经按照加入WTO时候的承诺全部取消了进口许可证制度、进口配额以及特定招标等非关税政策。与此同时，根据WTO框架下的与贸易有关的投资措施协定，中国不仅不断向外资扩大制造业乃至服务业领域，还采取了诸多优惠政策，降低要素流动的门槛。总之，中国过去40年的开放发展，是在接受了旨在保障商品和要素流动的现行国际经贸规则和体系下进行的。

第二，大量利用外资和大力发展加工贸易，是过去40年中国融入经济全球化的主要方式和发展路径。中国改革开放的伟大事业是在经济基础十分薄弱的条件下开展的，由于在起步发展阶段，面临着供给和需求的双约束，即一方面由于极度缺乏资本和技术，从而产业发展面临着较强的生产约束；另一方面由于经济发展水平较低，收入水平还难以托起强劲的市场需求。在此背景下，中国一方面通过大量利用外资，并依托外资流入而带动的一揽子生产要素诸如技术和管理等，与中国丰富而廉价的劳动力要素禀赋优势相结合，破解了产业发展面临的资本和要素等生产层面的约束。另一方面，依托经济全球化繁荣发展期间国际市场的强劲需求，破解了需求不足对产业发展的抑制作用。尤其是利用外资和加工贸易的结合，中国逐步成为新一轮产业和产品生产环节转移过程中跨国公司的重要制造业生产基地和世界出口平台。这正是中国开放型经济发展形成“两头在外”、“大出大进”格局的深刻背景和内在理论逻辑。联合国贸易与发展会议的统计数据表明，1980年中国累积利用外商直接投资仅为10.74亿美元，2017年已经达到了1.49万亿美元；1980年中国货物进出口总额约为380亿美元，其中出口贸易额为181亿美元，进口贸易额为199亿美元，2017年货物进出口总额已经上升至4.11万亿美元，其中出口贸易额为2.26万亿美元，进口贸易额为1.85万亿美元。并且在货物贸易中，尤其是2008年国际金融危机爆发之前的很长一段时间内，加工贸易一直占有半壁江山(桑百川，2009)。利用外资、大进大出、两头在外等突出特征，充分展示了改革开放40年来中国在本质上发展的是商品和要素流动型开放经济。

综上可见，商品和要素流动型开放是第三阶段经济全球化的重要特征和主要内容，而在这一背景下，中国开展的改革开放伟大事业，正是顺应了经济全球化的这一发展大势，在充分尊重和利用现行国际经贸规则中，不断降低和削减关税和非关税壁垒，不断推进贸易和投资自由化，商品和要素流动型开放型经济得到了快速发展，突出表现为外资大量的利用和进出口贸易规模的急剧增长。然而，伴随国际分工的演进，当前经济全球化出现了一些新形势、新特点；与此同时，中国开放型经济发展也进入到了新阶段，亟待推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

二、制度型开放：新一轮高水平开放的必然要求

2008年全球金融危机冲击之后，世界经济进入到深度调整期。此间，由于前一轮科技革命和产业革命形成的推进动能基本衰竭，而新一轮科技革命和产业革命又尚在孕育之中，还未集中爆发并形成新的生产力，从而世界经济增长动力不足仍然是突出问题。正因如此，第三轮经济全球化发展中积累的一些问题，也是在经济相对繁荣时期容易“隐藏”的问题，如发展失衡、公平赤字、治理赤字、数字鸿沟等，在世界经济周期性因素作用下得到放大，进而引发了当前“逆全球化”思潮的兴起和贸易保护主义的抬头。尽管经济全球化进程遭遇挑战，但由于经济全球化是技术进步和生产力发展的必然规律和结果，因此，经济全球化发展是不可能中断和停止的，只能说明经济全球化原有的模式、路径及其主导的规则和理念需要做出变革和调整。已有研究认为“期待新型经济全球化的到来会愈来愈成为共识，成为世界各国各地区人民的共同意志和呼声”，并且指出，“未来要实现的新型经济全球化就是第四阶段经济全球化”(滕文生，2019)。本文认为，与第三阶段主要以商品和要素流动型开放为特征的经济全球化不同，第四阶段的新型经济全球化可预期的主要特征之一必将是制度型开放。过去40年中国开放型经济成功发展的宝贵经验之一，就在于顺应了经济全球化发展形势，因此，在经济全球化从以往商品和要素流动型开放向制度型开放转变的大背景下，中国发展新一轮高水平开放型经济，依然需要在继续适应、顺应乃至引领经济全球化发展大势下实现。具体而言，进一步理解制度型开放作为中国新一轮高水平开放的必然要求，既要明晰经济全球化发展转向制度型开放的必然性和趋势性，也要清楚中国以此为契机发展更高水平、更高层次开放型经济面临的机遇及其内在逻辑。

(一)制度型开放是经济全球化发展新形势下的必然要求

如前所述，第三阶段的经济全球化发展的主要特征和内容就是商品和要素流动型开放。由于关税和非关税壁垒的降低和消除，即贸易自由化的深度演进，以及以全球对外直接投资为主要表现的生产要素跨国流动性日益增强，导致国际分工发生了本质变化，即传统以最终产品为界限和主导形态的国际分工，逐步发展为以产品生产环节和阶段为界限和主导形态的国际分工。后者就是20世纪80年代以来一直被学术界和实践部门所津津乐道的全球价值链。实际上，全球价值链分工不仅意味着产品生产环节和阶段被分布在不同国家和地区，由于伴随有生产要素的跨国流动，因而即便某一生产环节和阶段，都可能是多国要素共同参与生产的结果，因而更本质地看，当前的国际分工属于“要素分工”(方勇等，2012)。在要素分工条件下，由于生产具有全球性，换言之，由于不同生产环节和阶段被配置到不同国家和地区，由于生产过程需要多国生产要素的共同参与，因此，无论是从最终产品生产完成角度看，还是从某一特定生产环节和阶段的顺利进行角度看，都需要实现无缝对接，如此才能确保生产的顺利进行、成本的最小化以及生产的高效运转。可以想象，如果来自不同国家的生产要素在共同参与生产过程中不能更好地磨合和协作，必然会对特定生产环节和阶段的产出质量和效率等带来不良影响，而不同生产环节和阶段若不能实现无缝对接，包括交货时间、流转成果、质量参数匹配等，最终产品生产的实现必然会透过价值链而“深受其害”。而无论是来自不同国家的生产要素实现“无缝对接”，还是来自不同国家的不同生产环节和阶段实现“无缝对接”，其中最重要也是最为关键的因素就是要实现规则和制度相容和一致。第三阶段的经济全球化已经基本实现了贸易自由化和投资自由化，而两个“自由化”引起的国际分工质变，必然要求各国进一步在国内规则和制度上实现兼容和一致。从这一意义上说，制度型开放已经成为经济全球化发展新形势下的当务之急。

(二)制度型开放是新一轮全球高标准经贸规则的必然趋势

第三阶段经济全球化发展，从国际经贸规则提供的制度保障角度看，主要是GATT及之后转身为WTO主导下的边境开放。如前所述，边境开放在推动贸易和投资自由化，进而促进商品和要素流动型开放方面做出了巨大的历史性贡献。但是，商品和要素流动性不断增强及其由此带来的国际分工质变，对与之相适应的国际经贸规则提出了更高的要求。如同生产力的发展要求生产关系不断变革以与之相适应一样，科技进步和生产力发展推动的分工演进，必然推动全球经贸规则朝着更高标准方向发展。目前，由于WTO主导下的经贸规则调整仍然主要局限在边境开放措施，而尚未深层次涉及前文所述的制度型开放问题，因而面临着被边缘化和破产的风险(理查德·巴德温、杨盼盼，2013)。这也正是为什么区域性贸易谈判发展得如火如荼的根本原因。比如，2009年开始由美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)就是朝着高标准化方向发展并代表未来国际经贸规则演进主要方向的区域协定。在新一轮的国际经贸规则议题中，诸如传统的关税、配额、许可证等为特征的边境开放措施已不再是焦点问题，取而代之的是以贸易和投资便利化、知识产权保护、政府采购、竞争中立、营商环境等新议题为特征的“境内开放”措施和规则问题。TPP谈判虽然在特朗普当选美国总统后遭遇挫折，但美国的退出并没导致TPP完全夭折，由TPP演变而来的CPTPP(全面进步的跨太平洋伙伴关系协定)于2018年3月8日得以签署，并于2018年12月30日开始正式生效。其所涉及的国际经贸规则仍然预示着新一代贸易规则的最高标准，而且并不排除美国重返其中进而不断扩大规模和影响力的可能。应该说，高标准化的国际经贸规则演变是适应经济全球化深度演进的必然要求，或者说，新一轮以制度型开放为表征的高标准国际经贸规则，是跨国公司进一步统筹全球价值链、整合和利用全球生产要素的根本性制度保障需求。

(三)制度型开放是中国适应经济全球化新形势的必然选择

当前，经济全球化新形势具有两个方面的重要表现：一方面，从经济全球化的历史演进趋势看，科技进步和生产力发展必然推动全球价值链或者说全球要素分工进一步向纵深维度发展；另一方面，由于国际经贸规则和全球经济治理体系未能“与时俱进”，出现了与国际经贸格局调整的短期不适应，从而导致逆全球化思潮兴起和主要经济体之间贸易摩擦加剧，经济全球化的总体环境趋于严峻和复杂，国际经贸规则面临大调整和大重塑。其中，就经济全球化发展内容的主要演变趋势，即上述第一个新形势的表现而言，为中国新一轮高水平开放无疑带来了重要战略机遇。第三阶段的经济全球化发展虽然基本实现了商品和要素的自由流动，但是就后者而言，要素跨国流动主要表现为一般性生产要素的流动，创新要素的跨国流动仍然不足。这突出表现为跨国公司通过FDI形式推进的产业和产品生产环节和阶段的国际梯度转移，具有典型的边际转移特征，即通常所谓的“保留核心的，外包其余的”。因此，以资本为纽带的一揽子生产要素跨国流动，主要是边缘生产技术或成熟技术的国际扩张和转移。实际上，与一般性的生产要素相比，创新生产要素之所以跨国流动仍然不足，主要原因就在于其对生产经营过程中的制度环境要求相对较高。如果说贸易和投资壁垒的降低，能够极大地促进一般性生产性要素的跨国流动的话，那么对于创新要素的跨国流动，则还需要更高标准的国内制度环境。从全球价值链分工进一步深度演进趋势看，以往的制造业价值链分工格局基本已经定型，新一轮的发展正在向全球创新链和现代服务业领域拓展。可以说，在新一轮的开放发展中，哪一个国家的制度环境更为优越，对创新要素的吸引和集聚能力就会越强，从而更能支撑起高水平开放型经济的发展。因此，为了抓住这一发展契机，充分利用全球创新要素发展更高层次、更高水平的开放型经济，中国必须从商品和要素流动型开放转向规则等制度型开放。

(四)制度型开放是中国引领新一轮经济全球化的使命担当

客观而言，中国过去40年商品和要素流动型的开放发展，虽然是在顺应经济全球化发展趋势下主动选择开放的行为和结果，但本质上看属于被动和跟随式发展。所谓被动和跟随式发展，主要是指作为现行国际经贸规则的接受者和遵守者，而不是规则的制定者和参与者，以“被整合者”的身份融入发达国家跨国公司主导的全球价值链分工体系中。众所周知，现行国际经济规则虽然在推动第三阶段经济全球化发展方面做出了积极贡献，但毕竟是发达国家主导的“游戏规则”，从而更多代表发达国家的利益诉求，对发展中国家的利益诉求考虑不足；而以“被整合者”的身份融入全球价值链分工体系，虽然有助于在中低端层面实现规模快速扩张和一定程度的升级，但在迈向中高端进程中则会面临显著的制约因素，包括来自发达国家跨国公司的封锁和堵截。显然，新一轮高水平开放过程中，中国在分工地位上不能继续停留在中低端水平和层次，在规则上也不能再继续成为被动接受者。经过40年的开放发展，中国已经成为一个“巨型”开放经济体，经济总量上仅次于美国而位居全球第二，正日益走向世界舞台的中央。在经济全球化走到十字路口的关键阶段，在全球经贸规则亟待大调整、大重塑的背景下，中国有责任也有能力在引领新一轮经济全球化发展中做出应有贡献。因此，无论是顺应和引领全球经贸规则高标准化方向发展，还是推动新一轮经济全球化发展，中国都需要率先在制度型开放上走在全球前列，充分展现中国的使命和担当。换言之，也只有率先实施制度型开放才能在顺应新型经济全球化发展的历史大势中，提升开放型经济发展水平和层次，进而进一步起到引领作用；唯有率先实施制度型开放，才能在新一轮高标准全球经贸规则调整和重塑中提升话语权，为发展中国家融入经济全球化争取更优的发展环境。

三、变革和优化：实现制度型开放的路径选择

综上分析可见，适应经济全球化新形势、把握新特点，中国发展新一轮高水平开放型经济，必须由商品和要素流动型开放转向规则等制度型开放。与商品和要素流动型开放相比，制度型开放的本质特征是一种由“边境开放”逐步向“境内开放”的拓展和延伸。因此，中国转向制度型开放的具体路径，就是要在继续维护和倡导贸易和投资自由化的基础之上，通过促进规则变革和优化制度供给安排，来满足国际分工进一步深度演进趋势下，跨国公司对统筹全球价值链的“无缝对接”需求，来迎合创新生产要素跨国流动对制度环境的新型需求，来对接国际经贸规则高标准化的发展趋势。具体而言，中国开放发展战略的调整，亟待从以下几个方面取得突破性进展。

(一)加快建立与国际经贸规则相衔接的国内改革机制

密切跟踪国际经贸规则的高标准演进新趋势，并以此为目标导向倒逼国内改革，建立和系统推进与国际经贸规则相衔接的国内改革机制。犹如习近平总书记指出：“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。”在以制度型开放为主要特征的新型经济全球化或者说第四轮经济全球化背景下，习近平总书记的上述重要论述，意味着我们要认真跟踪研究能够代表未来发展方向的国际经贸规则演变趋势和主要内容，明晰其可能的运行环境和需要的基础条件，在保证风险可控的条件下，主动对标找差，注重对照国际高标准国际经贸规则，或即将形成的高标准国际经贸规则，以此为目标导向倒逼国内改革。通过规则变革和制度优化，在内部推动现行的规则安排和制度设计，逐步向高标准国际经贸规则趋近，最终形成能够与新型经济全球化所要求的新规则、新制度相衔接的基本制度体系和监管模式。在此过程中，要充分把握和利用好各种开放平台在规则变革和制度优化中的先试先行作用，比如可在自由贸易试验区、自由贸易港甚至设立自由经济区，进行大胆试、大胆闯、自主改，逐步形成一些“可复制”与“可推广”的规则体系，不仅能够与国际经贸规则相衔接，甚至可以引领国际经贸规则高标准化发展。

(二)加快并以更大力度实施“负面清单”制度

应该说，实施市场准入负面清单制度和外商投资负面清单制度，既是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，也是加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系的必由之路。2015年9月15日召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，意味着我国市场准入将逐步开启“负面清单时代”。近年来，为了向世界投资者扩大开放，中国在制定和实施负面清单制度方面做出了积极努力和探索，比如率先在自由贸易试验区实施的负面清单制度，包括2013年上海自由贸易试验区出台了全国第一张负面清单，之后负面清单涵盖范围不断缩小并复制到其他如广东、天津、福建等自由贸易试验区。2018年6月28日，国家发展改革委员会、商务部又发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》，将限制措施进一步减少到48条，在22个领域进一步放宽市场准入。应该说，负面清单制度的实施彰显了中国主动扩大开放，尤其是主动对接国际通行规则和做法的坚定决心。但与此同时，我们必须清醒地认识到，尽管在“负面清单”制度上我们取得了很大进步，但是与发达国家相比，中国的外资壁垒仍然较高，甚至与某些发展中国家如越南相比，中国的外资限制指数也相对偏高。因此，若要实现促进全球要素尤其是创新要素的有序自由流动，实现在国内国际市场深度融合中整合和利用全球要素，我们需要给各类企业创造公平竞争的市场环境，需要在投资便利化等方面做出更大努力，进行更大开放。

(三)进一步优化营商环境

作为“境内开放”的关键影响因素之一，国内营商环境在第四轮经济全球化中扮演着十分重要的角色。如前所述，在第三阶段的经济全球化发展进程中，一般性生产要素的跨国自由流动已经基本实现，且由此推动的产业和产品生产环节国际梯度转移，具有边际转移特征。因此，从这一意义上说，东道国对国外生产要素的吸引力主要来自本土优势要素的价格差，以及优惠政策所形成的成本洼地。这也是过去几十年中国开放发展的主要经验模式。然而，在第四轮经济全球化发展中，尽管生产要素的价格差异仍然存在，但政策性开放的洼地效应已经基本消失。更为重要的是，跨国流动的生产要素中，高端和创新生产要素的比重会明显提升，由此所推动的生产经营活动的区域布局，对要素价格差所带来的生产成本差异将不再像以往那样敏感，取而代之的将是营商环境等制度性成本重要性日益凸显。何况，伴随着智能制造和工业机器人等技术进步，生产性要素的范畴将日益扩大，生产性要素的成本在全球范围内也会日益趋同。因此，此时的全球生产网络如何布局，或者说生产经营活动尤其是创新要素的生产经营活动究竟在何处集聚并发挥作用，可以说基本取决于哪一国家和地区能提供更具有吸引力的营商环境。因此，中国在顺应和引领第四轮新型经济全球化发展中，发展新一轮高水平开放型经济，必须着力于打造国际化、法治化、市场化、便利化的一流营商环境。世界银行所发布的《2019年营商环境报告：强化培训，促进改革》中显示，2018年中国的营商环境在全球161个主要经济体中位居第46位，说明中国在这一方面已经取得了巨大进步和发展。但是从顺应和引领第四轮新型经济全球化角度看，从中国发展新一轮高水平开放型经济角度看，这一成绩还是远远不够的。未来仍需对标世界银行全球营商环境评价指标体系等国际标准，在开办企业、办理施工许可、获得信贷、电力、纳税、贸易、执行合同等方面进一步进行规制变化和制度优化，加快实现由商品、要素流动型开放转变为规则、制度型开放。

(四)积极为国际经贸规则调整和完善做出中国贡献

目前，全球经贸规则正面临着调整和完善，而制度型开放的本质就是要构建与高标准全球经贸规则相衔接的国内规则和制度体系。因此，在全球经贸规则的调整和完善过程中，发出中国声音，做出中国贡献，不仅是新时代经济全球化发展的中国使命和担当，也是中国从商品和要素流动型开放转向制度型开放的题中应有之义。全球经贸规则的调整和完善，并不是说要彻底抛弃现行国际经贸规则体系而另起炉灶，而是在继续维护现有规则体系中合理部分的同时，对不合理和不能适应经济全球化新形势的地方加以变革、调整、补充和完善。从这一意义上说，积极为国际经贸规则调整和完善做出中国贡献，主要体现在两个方面。一方面要坚决倡导和维护投资和贸易自由化，坚决反对贸易保护主义和霸凌主义，因为两个“自由化”仍然是发展开放型世界的基石所在。另一方面，在新一轮国际经贸规则的调整和完善中，无论是WTO的改革，还是区域性的贸易协定，中国都应该积极参与。即积极参与区域范围以及世界范围内的相关贸易和投资规则的制定、修改和完善，提高新一轮规则变革和制度优化设计中的中国话语权。努力打造公平、公正、透明、非歧视性的全球贸易和投资便利化体制机制和制度环境，从而在引领世界经济朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展方面作出中国应有的贡献。这也是新阶段中国发展新一轮高水平开放的重要表征和体现。