安阳市土地利用规划“十三五”时期实施评估

樊林京，李丽娟*，冀 楠

(1.河南省鑫地土地科技有限责任公司，河南郑州 450016；2.河南省煤田地质局物探测量队，河南郑州 450016)

1 安阳市概况

安阳市位于河南省最北部的晋、冀、豫3省交界处，西依太行山与山西省相接，东与濮阳市、南与新乡市相连，北濒漳河与河北省邯郸相望[1]。全市南北长128 km，东西宽122 km，土地总面积7 351.54 km2，是我国八大古都之一，是甲骨文的故乡、周易的发源地、世界文化遗产殷墟所在地以及红旗渠精神的发祥地，是早期华夏文明的中心之一，国家级历史文化名城[1]。安阳市行政管辖4个区(分别是北关、文峰、殷都及龙安)、4个县(分别是安阳、汤阴、内黄及滑县)和1个县级市(林州市)。

安阳市地理位置优越，交通便利，京广铁路、京港澳高速、107国道、大广高速以及京广铁路客运专线纵穿南北，林南高速、濮鹤高速横贯东西，农村公路与国家、省级干线形成了干支相连、四通八达、布局合理的公路网络[1]。安阳市2017年户籍总人口589.35万人，常住人口512.85万人，城镇化率50.2%[2]，略高于全省平均水平。

2 安阳市现行土地规划概况

安阳市现行的土地利用总体规划，是于2010年8月经国务院(国办函〔2010〕130号)正式批复实施的，规划期为2006—2020年，规划基期年为2005年、目标年为2020年。现行规划成果调整完善阶段，安阳市土地规划调整基准年为2014年，目标年仍为2020年，相关的规划指标调整后，形成《安阳市土地利用总体规划(2006—2020年)调整完善》成果，经国务院授权由国土资源部(国土资函〔2017〕359号)批准实施。规划期内安阳市努力实现以下规划目标：

2.1耕地和基本农田得到有效保护落实最严格的耕地保护制度，确保全市耕地保有量到2020年保持在403 580 hm2以上，永久基本农田保护面积稳定在347 413.34 hm2以上。

2.2保障重点区域、重点建设项目的合理用地需求确保安阳市级及县级中心城区、省级产业集聚区、安阳城乡一体化示范区、省级以上开发区等重点区域用地需求，保障重大基础设施、百城提质工程项目、战略性新兴产业项目、新农村建设、扶贫项目等合理用地需求。

2.3节约集约用地水平逐步提高充分整治、利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的经济产出率。到2020年，全市建设用地规模控制在127 560.62 hm2以内，人均城镇工矿用地不高于125 m2，同期亿元固定资产投资新增建设用地面积下降30%左右。

2.4城乡统筹的土地利用格局基本形成按照安阳市“一心一区两轴多点”的城镇空间发展结构及“1+4+1”城市空间发展布局规划，不断优化城乡用地空间布局，推进城乡一体化进程。规划期内统筹城镇建设、产业集聚、基础设施、新农村、现代农业和生态涵养功能区建设等，形成功能合理、有机结合的土地利用空间格局。

2.5土地整治目标得到落实积极推进农用地和农村居民点整治，完成土地整治补充耕地任务。

3 经济社会发展

规划实施期间特别是“十三五”以来，安阳市深入对接“一带一路”、京津冀协同发展战略，深度融入河南省五大国家战略和新时期国家促进中部地区崛起规划。按照中原城市群省际区域性中心城市定位，突出装备制造、钢铁深加工、食品制造、文化旅游等重点领域发展；充分发挥新型城镇化引领作用，落实“百城建设提质工程”，完善基础设施，提升县城承载能力和发展水平；加强重点镇和特色镇建设，加快城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸[2]。强力推动脱贫攻坚，持续打好“转、扶、搬、保、救”组合拳，扩大光伏、旅游、特色种养等产业扶贫覆盖面；实施贫困村整体提升工程，统筹做好非贫困村贫困人口脱贫工作。作为全省5个文化体制改革试点市之一，以文化为引领，继续实施“三阳开泰”旅游发展战略，突出独特文化优势，用文化提升综合实力。全市经济社会发展取得较大成就，详见表1。

表1 安阳市经济社会发展情况[4]

2017年，安阳市地区生产总值2 268.09亿元，总量居全省第8位，三次产业结构为8.9∶48.6∶42.5，人均生产总值44 201元；规模以上工业企业增加值844.86亿元；全社会固定资产投资2 281.29亿元，总量居全省第7位；全社会消费品零售总额839.5亿元，总量居全省第12位；居民人均可支配收入21 096元，总量居全省第7位[3]。

土地利用结构进一步优化，全市耕地由2005年的408 778 hm2减少至407 119 hm2；建设用地总规模由2005年的100 579 hm2增加至2017年126 719 hm2；节约集约利用水平逐步提高，人均城镇工矿用地面积由2005年的129 m2降低到119 m2左右，并一直稳定在国家120 m2人均城镇用地标准之下。

4 规划执行情况

安阳市土地利用总体规划自批准实施以来，在坚守耕地保护红线、保障科学发展用地、促进土地节约集约利用、保护改善生态环境中发挥了重要作用，促进了全市经济持续健康发展和社会和谐稳定。

4.1规划指标执行情况规划批准实施以来，安阳市各级从严实施、落实土地利用总体规划确定各项指标。规划确定到2020年全市耕地保有量403 580 hm2，至2017年全市实有耕地面积407 119 hm2，较好地落实了耕地保有量任务；到2020年全市基本农田保护面积347 413 hm2，实际划定永久基本农田面积347 606 hm2，全面完成了基本农田划定任务。规划至2020年，全市建设用地规模控制目标127 561 hm2，2017年底全市实际建设用地面积126 719 hm2；规划确定2006—2020年全市规划新增建设用地29 776 hm2，至2017年，实际新增建设用地19 546 hm2，较好地落实了建设用地控制目标。见表2。

表2 安阳市规划指标执行情况[5]

4.2城乡统筹情况规划确定到2020年安阳市城乡建设用地规模为113 023 hm2，其中城镇工矿用地规模38 300 hm2，农村居民点(村庄)用地规模74 723 hm2，城镇工矿用地占城乡用地比重达到34%；全市城镇化率达到60%左右。截至2017年底，安阳市城镇化率为50.2%，城镇工矿用地占城乡建设用地比重约30%。全市人口城乡结构与城乡用地结构发展趋势基本协调。此外，安阳市自2009年实施城乡建设用地增减挂钩以来，全市共报批实施83个城乡增减挂钩批次，保障了2 127.82 hm2建新区的发展用地，拆除复垦了2 181.10 hm2农村居民点用地，拓展了城镇用地空间，提高了全市土地利用水平及效益。

4.3城镇用地情况根据安阳市城建部门建成区普查结果，2017年安阳市级中心城区建设用地约110 km2，其中：住宅用地35.6 km2、商服用地7 km2、工矿仓储用地14.9 km2、公共管理与公共服务用地9.3 km2、绿地面积2.5 km2。根据安阳市城市总体规划实施情况，中心城区建设用地结构全面趋于优化。安阳市安排开发区(园区)、产业集聚区等各类园区19个，总面积约208 km2，为全市产业发展提供了发展空间和科学载体。

4.4中心城区土地利用情况根据安阳市土地利用总体规划调整完善成果，安阳市中心城区规划建设用地总面积130 km2，总体布局为“一区两片”，与安阳市城市总体规划确定的市级中心城区规划用地布局基本一致。据统计，2006—2017年期间安阳市中心城区供应土地总计6 298 hm2；批而未征土地815 hm2、征而未用土地31.7 hm2，到2017年全市中心城区建设用地规模约110 km2，总体发展布局与城市总体规划确定布局相匹配，均为“一区两片”。

4.5重大建设项目实施情况规划实施以来，全市完成高标准基本农田建设54 520 hm2。通过有效组织规划实施，完成了安阳至南乐高速公路、濮阳至鹤壁高速公路工程、省道301大林线、阿深高速公路、安阳西北绕城高速、安阳广源能源生物热能项目、大唐林州2×300 mW热电机组项目、安阳水冶西220 kV、安阳北郊220 kV输变电站、安阳市羑河生态综合治理工程、南水北调中线一期工程等一批交通、能源、水利工程，保障科学发展用地872.88 hm2。

4.6生态保护和建设力度情况规划实施以来，安阳加大了生态保护和建设力度，特别是2008—2013年安阳市累计营造林地94 700 hm2，新增城市绿地317万m2，森林覆盖率由14.8%提高到21.3%。成功创建了全国绿化模范城市、全国节水型社会建设示范区，汤河湿地公园被批准为国家湿地公园。水土流失面积逐步得到治理，土地退化趋势得到一定程度的遏制。农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强，农村生态环境质量基本保持稳定。

4.7规划调整情况规划实施以来，安阳市各级政府认真、从严实施土地利用总体规划，各项规划控制指标得到了有效落实。同时，受市场经济条件下经济社会发展中存在的不确定因素影响，为进一步保障全市经济社会发展各业各类用地，在确保符合总体规划控制指标要求的前提下，对安阳市市本级及部分县级、乡(镇)级土地利用总体规划进行了规划布局上的局部修改(调整)。据统计，全市报请国家修改安阳市本级土地利用总体规划1次，属建设用地规模边界与扩展边界的变形调整；修改县、乡(镇)级土地利用总体规划39次。一定程度上，通过依法按程序修改各级土地利用总体规划，增强了规划的灵活性，提高了规划控制与经济社会发展要求的相适应性。

4.8规划实施措施执行情况规划实施以来，安阳规划拟定的各项保障措施得到积极落实。通过各级规划控制指标层层分解和落实、加强相关规划间协调衔接、严格按照规划批地用地，发挥了规划龙头作用，落实了规划确定的宏观控制措施；通过积极摸索建立耕地保护的市场调节机制，缓解了安阳市域内补充耕地压力，落实了规划确定的经济调节措施；通过加强土地调查统计和监测评价、从严实施各行业各类用地节约集约利用标准、提高土地规划信息服务水平等落实了规划确定的基础保障措施，有效保障了规划实施效果；并通过电视、网络、报纸、板报等不同形式，不断加大对土地规划的公示力度和舆论宣传力度，提高了全社会对规划的社会认知度和广大群众的国土资源法制意识；此外，不断加大执法监察力度；认真落实了动态巡查、重大案件督办等制度，有效防范和坚决制止各类土地违法行为。

5 存在问题

5.1落实占补平衡、占优补优压力越来越大由于安阳市土地垦殖率较高，各类建设项目占用的耕地多为地势比较平坦、交通较为便利、灌溉条件较好、土壤质地较为肥沃的高等别耕地，尽管安阳市域内部建立了耕地保护的市场调节机制，统筹考虑耕地占补平衡，暂时缓解了安阳市域内补充耕地压力，但是安阳宜耕土地后备资源匮乏且分布不均，落实法定占补平衡义务和占优补优存在很大困难。

5.2存量土地盘活利用难度大存量土地盘活利用是真正形成土地资源有效供给的重要抓手，对缓解土地供需矛盾，推进节约集约用地意义重大。尽管安阳市已按照全省部署开展了土地利用管理突出问题集中整治行动，已经取得初步效果，但仍有一些批而未征、征而未用、闲置低效土地的盘活利用问题尚未解决。

5.3农村居民点拆旧难度大规划确定安阳市农村居民点规模减量指标为7 500 hm2，但是2010—2017年安阳市农村居民点用地净增加了2 500 hm2。农村居民点规模不减反增，一方面是由于河南省大力推进社会主义新农村建设，安阳市各地新农村民生项目、扶贫项目、公共服务项目等大量建设，导致用地规模增加。另一方面受资金、政策、农民意愿等多种因素制约，农村居民点的迁并和整理进度缓慢，拆旧复垦不到位，导致居民点指标返回缓慢。

6 评估总体结论

总结安阳市规划实施以来效果和有关情况，安阳市土地利用总体规划确定各项控制目标得到有效落实，土地利用总体规划的管控作用与经济社会发展的协调性进一步增强。截止2017年底，安阳市实有耕地面积及永久基本农田保护面积均高于2020年规划目标，耕地资源得以有效保护；建设用地总量得到有效控制，实现了土地利用总体规划确定的控制要求。同时，通过总结、评估，安阳市土地利用总体形势也存在一定的问题和压力。一是补充耕地的形势不容乐观，占补平衡的压力日趋严峻。二是建设用地结构仍有优化空间。主要表现在城镇工矿及交通水利等各类新增建设用地需求居高不下，相应农村居民点的拆旧复垦的进度却严重滞后于规划要求，但结合近年实际情况，拆旧的压力、困难比预计的情况要复杂的多。

7 建议

7.1改进耕地占补平衡模式建议依据土地利用总体规划或今后的空间规划，改变当前以项目对项目进行落实耕地占补平衡的模式，按照空间规划确定的功能分区，以国土空间适宜性评价为基础，统筹评价一定区域在一定时间内的耕地数量、质量、产能等因素，落实耕地占补平衡。

7.2建立增量与存量挂钩机制随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，土地利用政策导向发生变化，整体新增建设用地形势趋紧，将倒逼着土地利用的方式发生转变。建议在分配新增建设用地指标或是分解下达年度土地利用计划指标时，增量与存量相挂钩，即按照一定比例，向各地下达盘活存量建设用地任务，并将存量土地盘活的完成情况，作为下个规划期分解新增建设用地规模指标或是下一个年度分配新增建设用地年度计划指标的重要依据。

7.3优化城乡建设用地结构在空间规划架构下编制土地利用专项规划的过程中，应以国土空间适宜性评价和资源环境承载力评价为基础，结合主体功能区规划确定市县主体功能定位，合理确定城镇规模等级结构和用地规模，做好农村居民点整治这篇大文章，通过农村居民点整治腾挪出更多城镇发展的空间。