黄藏寺水利枢纽移民安置监督评估实践与思考

周 鹏

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,陕西 西安 710065)

1 工程概况

黄藏寺水利枢纽工程是国务院批复的《黑河流域近期治理规划》(国函农经[2011]86号)和水利部审查通过的《黑河水资源开发利用保护规划》中安排的黑河干流骨干调蓄工程，也是国务院加快推进的172项节水供水重大水利工程之一。

工程坝址位于黑河上游东、西两岔交汇处以下11km的黑河干流上，上距青海省祁连县城约19km，下距莺落峡80km。坝址左岸为甘肃省肃南县，右岸为青海省祁连县。属Ⅱ等大(二)型工程，坝址控制流域面积7648km2，最大坝高122m，水库正常蓄水位2628m，总库容4.03亿m3，装机容量4.9万kW，多年平均发电量2.03亿kW·h。工程建设任务为合理调配黑河中下游生态和经济社会用水，提高黑河水资源综合管理能力，兼顾发电等综合利用。

2 移民安置规划设计概况

水库淹没影响及枢纽工程建设区征地共需征收征用土地18413.5亩(永久征收18041.3亩、临时征用372.2亩)，其中青海省12483.77亩、甘肃省5929.73亩。

工程建设征地区涉及947人，房屋面积34041.56m2，工程建设征地影响道路22.70km，其中S204省道(二尕路)2.2km，10kV电力线16.44km，通信19.82km。水库淹没影响国有林(牧)场和2个水电站。

工程施工总工期58个月。工程总投资28.52亿元，其中建设征地移民安置11.55亿元。

3 移民安置监督评估制度的建立

2006年7月，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》(中华人民共和国国务院令第471号)(简称《移民条例》)，并与2009年9月1日起实施，《移民条例》第五十一条，国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告，标志着我国正式建立了水利水电工程移民安置监督评估机制。

2010年11月，水利部印发了《水利部关于印发<大中型水利水电工程移民安置监督评估管理暂行办法>的通知》(水移[2010]492号)；2015年5月，水利部发布了《水利水电工程移民安置监督评估规程》(SL 716—2015)，进一步明确了开展水利水电工程移民安置监督评估相关工作。国家、部委有关部门从法律的高度明确定位了移民监督评估在水利水电工程建设中的地位和作用，赋予了水利水电工程移民安置监督评估工作者重大的责任，标志着水利水电行业在依法治库、依法开展移民工作上翻开了崭新的一页。

4 移民安置监督评估实践

4.1 移民安置进度控制

2016年6月，黄藏寺水利枢纽工程移民监督评估进驻现场开展工作。在监督评估项目部的组织下，征地移民工作中，祁连县人民政府成立了黄藏寺水利枢纽工程协调领导小组，在工作中由县国土局、水利局、草监站、林业局和项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理局、设计单位、移民监督评估单位、八宝镇人民政府等单位以联合工作组形式开展工作。甘肃省宝瓶河牧场在甘肃省农垦集团有限责任公司的领导下成立了专职的移民安置管理工作办公室，抽调相关人员专职开展宝瓶河牧场迁建和移民安置工作。

至目前，黄藏寺水利枢纽工程青海部分已完成库区及对外道路征地工作的21%，满足了主体工程建设的需要。完成了库区淹没搬迁户68户247人的搬迁工作。由于祁连山国家自然保护区环境保护问题，对祁连山保护区范围内的项目工程，暂停办理用地手续和其他手续，致使黄藏寺水利枢纽工程甘肃部分宝瓶河牧场移民搬迁安置工作受阻，进展缓慢。

在开展黄藏寺水利枢纽工程青海部分移民搬迁的过程中，监督评估将各项工作周期、各工序间的关系通过网络图(见图1)分析，发现移民搬迁工序实施进度、关键线路为思想动员—签订搬迁协议—房屋及配套设施建设—验收—搬迁—成立基层组织并移交地方镇管理，对此加以重点控制，使得移民搬迁顺利实施，取得了良好的效果，促进了移民安置实施进度。

图1 移民搬迁进度控制(网络图)

4.2 移民安置质量控制

移民安置的质量控制目标是使移民生产生活安置项目的规划设计和实施的质量满足国家规程规范和工程设计文件规定的各项要求，确保移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”。在做好移民搬迁安置工作的同时，应做好移民生产安置工作，做到搬迁安置和生产安置同步实施，同步完成。坚持新时期“以人为本、和谐移民，适度超前，共谋发展”的移民安置理念，正确处理好业主与地方政府的关系，维护各方合法利益。在移民安置实施过程中，为避免业主、地方政府出现“重过程轻移民，重搬迁轻安置”的倾向。

在具体实施过程中，监督评估师依据审定的移民安置规划，对移民安置的生活、生产设施等项目规划质量标准逐级逐项进行分解，作为质量控制的依据，将移民安置工作的质量控制深入到工程项目，对项目质量经常进行事前、事中、事后检查；其次对移民安置实施过程中出现的问题，及时向业主、地方政府反馈，提出监督评议意见；三是考虑到黄藏寺水利枢纽工程位于祁连山自然保护区用地范围，移民安置实施阶段库区资源有限，移民安置方式有一定局限性，应库区移民群众要求，建议业主、设计部分、地方政府对移民安置方式通过论证进行了局部调整(祁连县移民生产安置由规划的调整耕地调整为实施阶段自谋职业安置)。从目前的实施效果来看，监督评估找准了其平衡点，既保证了业主利益不受损失，又维护了移民的合法利益，地方政府减少了矛盾，库区发展留有余地，达到了“三赢”目的。

4.3 移民安置资金监督

移民安置实施阶段，项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心分别与青海省移民安置局、甘肃省水利水电工程移民管理局、祁连县人民政府、宝瓶河牧场移民安置管理办公室签订了《黄藏寺水利枢纽工程建设征地移民安置协议》(简称《移民安置协议》)，《移民安置协议中》对移民安置资金拨付规定为“甲方和乙方共同根据移民安置规划确定的移民安置年度计划及实施进度，确定拨款计划。乙方的拨款申请，经移民监督评估单位签署意见和见证方、甲方审核后，由甲方拨付乙方”，《移民安置协议》中青海省移民安置局、甘肃省水利水电工程移民管理局作为见证方，祁连县人民政府、宝瓶河牧场移民安置管理办公室作为移民安置实施主体单位。

监督评估依据《移民安置协议》和移民安置实施主体单位移民安置实施，本着即满足进度资金要求，又不造成大量资金沉淀的原则，依据移民安置实施进度按照季度签署投资拨付意见，对移民补偿资金的发放情况进行抽查，定期不定期对移民安置实施主体单位移民资金拨付使用情况进行监督检查，就存在的问题向有关方面提出改进意见。

5 监督评估过程中目前存在的主要问题

黑河黄藏寺水利枢纽工程甘肃省建设征地涉及肃南县境内的国营宝瓶河牧场、张掖市寺大隆林场宝瓶河管护站和肃南县宝瓶河学校等单位。

国营宝瓶河牧场原隶属甘肃省农垦集团有限责任公司，是以畜牧业经营为主的国有实体单位，为正县级建制，党、政及群团组织健全。宝瓶河牧场现有宝瓶河牧业分场、临泽农业分场和张掖新墩开发区三处场区。水库淹没影响涉及的宝瓶河牧业分场(原宝瓶河牧场，以下简称“宝瓶河牧场”)位于张掖市肃南裕固族自治县中部的康乐乡境内，是以畜牧业经营为主，兼营农业、酒业和多种经营的国有实体单位。牧场东西长约27km，南北宽约8.4km，总面积33.4万亩，2013年末全场有职工515人，资产总额4800万元，年总产值1700万元，利税总额160万元。宝瓶河牧场场部内还有牧场的卫生院、酒厂等下属单位。

2014年11月，甘肃省农垦集团有限责任公司将宝瓶河牧业分场的国有土地使用权及农业类相关资产置入上市公司——甘肃亚盛实业(集团)股份有限公司(简称“亚盛公司”)，因此水库淹没影响的宝瓶河牧场目前隶属于亚盛公司。

黄藏寺水利枢纽工程甘肃省建设征地涉及国营宝瓶河牧场，不同于以往农村移民安置，在初步设计阶段移民安置规划报告中列为专业项目恢复改建规划，其具有一定的特殊性。移民监督评估在参与黄藏寺水利枢纽工程甘肃省国营宝瓶河牧场移民安置过程中不可避免存在相关问题，主要有以下几点：

(1)移民安置实施阶段，2016年5月31日项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心作为甲方与移民安置实施单位宝瓶河牧场移民安置管理办公室作为乙方签订了《移民安置协议》，而甘肃省人民政府规定的移民管理机构甘肃省水利水电工程移民管理局仅作为见证方，《移民安置协议》中见证方。甘肃省农垦实业办公室(农垦集团)为项目管理单位，亚盛股份公司为项目法人主体，成立黄藏寺水利枢纽甘肃农垦宝瓶河移民安置项目领导小组，具体负责项目实施管理，领导小组下设项目管理办公室负责落实各项具体工作。移民安置实施阶段甘肃省农垦实业办公室(农垦集团)分为同一套班子两套人马，既是项目管理单位又是项目实施单位，使得移民安置监督评估工作中难以全面发挥相应的监督职责。

(2)黄藏寺水利枢纽工程2016年3月开工建设，2016年5月在甘肃省水利水电工程移民管理局见证下，项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理局与甘肃省农垦集团有限责任公司黄藏寺水利枢纽工程甘肃农垦宝瓶河移民安置办公室(简称“甘肃农垦移民办”)签订了《黑河黄藏寺水利枢纽工程建设征地移民安置协议》，之后给甘肃农垦移民办支付了第一批移民资金。在支付第二批移民资金时，按照财政部驻甘肃省财政监察专员办事处的要求，资金拨付后必须开具行政事业往来收据，因甘肃省农垦集团有限责任公司及甘肃省国营宝瓶河牧场都是企业，无法开具行政事业票据，要求补签移民安置协议，经甘肃省农垦集团有限责任公司同省财政厅协商，同意通过甘肃省农垦事业办公室的资金渠道支付资金，且甘肃省农垦事业办公室可开具财政部驻甘肃省财政监察专员办事处认可的行政事业往来收据。因此，将原协议乙方甘肃省农垦集团有限责任公司黄藏寺水利枢纽工程甘肃省农垦宝瓶河移民安置管理办公室变更为甘肃省农垦事业办公室(甘肃省农垦集团有限责任公司)，原协议内容、金额、权利及义务均未变化，同时加挂甘肃省农垦集团有限责任公司的名称，以便于实施管理。2017年12月，项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心作为甲方与乙方甘肃省农垦事业办公室(甘肃省农垦集团有限责任公司)签订了《黄藏寺水利枢纽工程宝瓶河牧场建设征地移民安置变更协议》(简称《移民安置变更协议》)，在《移民安置变更协议》主体单位中甘肃省水利水电工程移民管理局作为监督方。

根据《移民安置变更协议》，移民资金的拨付经甘肃省农垦事业办公室申请后由财政部将移民补偿资金支付于甘肃省农垦事业办公室账户，甘肃省农垦集团有限责任公司黄藏寺水利枢纽工程甘肃省农垦宝瓶河移民安置管理办公室根据移民安置进度直接上其上级单位向甘肃省农垦事业办公室申请拨付移民资金，未通过其他参加单位签证。这样以来，移民监督评估无法根据移民安置进度及时对移民资金拨付使用具体环节进行监控，使移民监督评估在宝瓶河牧场建设征地移民安置资金的监控存在缺失。

(3)根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)，黑河黄藏寺水利枢纽工程后期扶持范围为因项目建设征地涉及的农村移民。中央对各省、自治区、直辖市移民后扶人数一次核定，不再调整。至于后期扶持内移民人口自然变化的处理问题，则由各省、自治区、直辖市根据具体情况确定。尽管按照上述规定，各市县后期扶持对象是明确的，但在进行后去扶持规划是对象精确程度却把握不够精确，如后扶对象也存在较多的贫困人口，怎么在精准扶贫大环境下识别后扶的贫困人口并予以重视却往往被忽视；且未深入分析后扶对象的年龄结构、劳动力技能等特征，因此进行后扶规划是并未因人而异，而是广撒网，以偏概全。

宝瓶河牧场由于历史原因，牧场农牧民为孩子县城上学，将农业户口迁为城镇户口，实际从事的职业依旧不变仍未农牧业活动，且存在较多贫困人口、内退人口及劳动力丧失人口。在初步设计阶段移民安置规划中都是胡子眉毛一把抓，缺乏移民进行针对性、小范围的调差摸底确定后扶规划，因此初步设计阶段黄藏寺水利枢纽工程甘肃省未计入后扶规划人口。在移民安置实施过程中，因该项目建设征地涉及青海、甘肃两部分，青海部分库区移民享受后扶政策，黄藏寺水利枢纽工程甘肃部分宝瓶河牧场职工、干部多次向移民监督评估反应此问题，并以此借口阻挠、拖延搬迁，虽经移民监督评估做了大量协调工作，移民群众情绪依然激动，给移民安置工作带来了一定的隐患。

6 几点建议

针对以上问题，笔者认为可从以下几个方面对移民安置监督评估参与黄藏寺水利枢纽工程甘肃省建设征地移民安置相关工作进行完善：

(1)黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心作为甲方与移民安置实施单位宝瓶河牧场移民安置管理办公室于2016年5月31日签订了《移民安置协议》，而黑河黄藏寺水利枢纽工程建设征地移民安置监督评估(甘肃部分)于2016年8月30日进行公开招标，监督评估进场时间晚于《移民安置协议》签订时间。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十七条“大中型水利水电工程开工前，项目法人应当根据经批准的移民安置规划，与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议；签订协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市人民政府，可以与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订移民安置协议”。为保证移民安置监督评估工作中难以全面发挥监督职责，《移民安置协议》应由项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心与甘肃省水利水电站工程移民管理局或张掖市人民政府签订移民安置协议，再由甘肃省水利水电站工程移民管理局或张掖市人民政府于甘肃农垦集团有限责任公司签订相应的移民安置协议。

(2)移民资金的拨付是移民安置实施阶段投资控制的第一关，做好移民资金拨付可以有效减少资金沉淀和投资突破，做到事前预防。

对于宝瓶河牧场移民资金的具体拨付程序，一方面要纳入到移民监督评估的建管范畴；另一方面根据《移民条例》，同上述应由项目业主与省级移民管理机构签订移民安置协议，项目业主将移民补偿资金拨入省级移民管理机构移民资金专户，再由实施单位根据移民安置进度申请移民资金，由监督评估签署意见后，省级移民管理机构根据移民安置实施进度将移民资金拨入移民安置实施单位宝瓶河牧场移民安置管理办公室。

(3)后期扶持对象的确定。目前，水库库区移民往往存在贫困人口、劳动力丧失人口，因此后扶规划应紧密与扶贫开发结合。如今精准扶贫理念已成为党中央一项国策，一是后扶扶持中的大部分对象本身就是贫困对象；而是精准的理念能从实处解决移民急需的问题，谋取最实际的发展。因此黄藏寺水利枢纽工程移民后扶规划中后扶人口的列入应借鉴精准扶贫的思路，走上精准化思路。

在后期扶持规划时应深入分析具体扶持对象的收入水平、年龄结构、教育水平，所掌握的劳动技能等基本情况，并根据不同特征对扶持对象进行分类规划。总之，首先应落实具体扶持对象的个体特征再量身规划，从而才能使后扶扶持落实的具体对象，做到“精准滴灌”。

7 小结

移民监督评估工作已作为广大移民反映问题的主要渠道，监督评估师到现场工作，与广大移民直接接触，得到真实的第一手资料。通过信息反馈促进了问题的解决，为库区移民搬迁安置质量的提高起到了促进作用。通过政策咨询为移民消除了顾虑与误解，把移民搬迁安置工作过程中出现的问题解决在基层、消灭在萌芽，移民监督评估工作已作为水库建设的重要组成部分。