相对集中行政许可权改革试点中面临的问题及对策

李文清

摘 要：开展相对集中行政许可权改革是推进政府职能转变的重要抓手。从晋城市的探索实践来看，虽然改革在短时间内已取得了显著成效，但试点过程中也存在着部门协同难、信息化支撑不力、审批力量不足等问题。深入推进改革，需要树立整体性政府理念，创新审批模式，优化服务机制，不断提高审批效率，同时也要做好监管工作。

关键词：相对集中行政许可权;行政审批服务管理局;创新审批模式

近年来，山西省委、省政府高度重视并稳步有序推进相对集中行政许可权改革工作。2019年《山西省政府工作报告》提出，要推广相对集中行政许可权改革经验，开展晋城市县两级改革试点。本文基于对晋城市的实地调研，梳理总结相对集中行政许可权改革试点的做法与成效，分析改革进程中面临的困难和问题，提出深化改革的对策，以期为进一步推进相对集中行政许可权改革提供参考。

一、晋城市相对集中行政许可权改革的主要做法

晋城市位于山西省东南部，下辖1区1市4县，即城区、高平市、泽州县、阳城县、陵川县和沁水县。在晋城开展相对集中行政许可权改革试点，是山西省委、省政府作出的重大决策部署。2017年，试点工作在高平开始起步，2019年起在晋城全市域推广。自承担为全省推进相对集中行政许可权改革探索可复制可推广经验的任务以来，晋城全市上下同心协力，敢闯敢试、先行先试，扎实推进“一枚印章管审批”，改革取得了显著成效。

（一）统筹兼顾，设置组织架构

高平市于2018年1月21日成立了行政审批局，在全省率先推行“一局两中心”的组织架构：一局即行政审批局，两中心为高平市政务服务中心和高平市公共资源交易中心。之后又将政务信息管理局纳入，整合成立了高平市行政审批服务管理局（高平市政务信息管理局）。晋城市在全省“一局两中心”基础上，充分考虑未来改革发展实际需要，创设了“一局五中心”的组织架构：一局，即晋城市行政审批服务管理局（晋城市政务信息管理局），五中心，包括市政务服务中心、市公共资源交易中心2个副处建制事业单位和综合受理中心、审勘中心、网络技术中心3个正科建制事业单位。

（二）精心谋划，划转事项和人员

高平市分两次将原来分散在发改、经信、住建、农机、畜牧等23个部门的239项行政许可和30项关联事项划入审批局，由审批局集中行使许可权。划转事项占到县级全部许可事项的86%。晋城市共划转市发改、经信、住建等29个部门的313项行政许可及关联事项，其中，行政许可事项217项，行政确认事项3项，其他权力事项93项，划转比率为76%。市县两级未划转事项全部进驻本级政务服务中心，实现了企业和群众办事只进一个门。按照“编随事走、人随编编走”和“调硬人、硬调人”的要求，把业务理论精、专业能力强、综合素质高的优秀干部充实到行政审批服务管理局。

（三）优化机制，再造审批流程

开展相对集中行政许可权改革，就是要发挥行政审批局模式的体制机制优势，推动审批事项由“物理集中”向“化学融合”转变。高平市经过一年多的探索，形成了独树一帜的“六个一”模式，即一单管控标准化、一码指南情形化、一窗受理同频化、一档集成简约化，一诺运用规范化、一网通办智能化。依托“六个一”联动，推出工程建设项目审批制度改革“高平方案”。晋城市主要是围绕“减、简、优、造、放”五个字做文章。对划转事项进行减事项、减材料、减环节、减时限;对同类、相近、相关联审批事项能合并则合并;对高频审批事项，加强信息互通，优化审批流程，压缩办理时限;对部分政府投资类项目，再造审批流程，推行模拟审批和承诺制改革;按照“能放尽放”的原则，酝酿向县级下放审批权，便利市场主体。

改革以来，审批效率显著提升。以高平市为例，该市在全省率先实现企业开办2个工作日办结;一般不动产登记3日内可办结;工程建设项目审批环节减少了45个，材料减少了三分之二，审批时限控制在60个工作日内，较国家规定时间缩短了一半。

（四）厘清边界，建立审管联动机制

在相对集中行政许可权改革中，晋城市采取“审管分离”模式，按照“谁审批推负责、谁主管谁监管”的原则，明确审管边界，实现权责统一。审批部门依法履行审批职责，行政主管部门履行事中事后监管职责。与此同时，晋城市高度重視审批部门与主管部门的分工与协作，以不同方式加强审管联动。一是各级行政审批局与职能部门签订审管衔接备忘录。二是以政府文件出台了《晋城市行政审批事中事后监管办法（试行）》、《晋城市行政审批专家评审（论证）管理办法（试行）》、《晋城市审管信息联动管理办法（试行）》等7项制度，以保障审管无缝衔接。三是在集中审批运行中，行政审批局与发改、生态环境、住建、市场监管、水务、能源等部门加强对接联席，形成了会议纪要、委托勘验、委托技术审查等联动机制。

二、相对集中行政许可权改革中面临的困难和问题

开展相对集中行政许可权改革，实行“一枚印章管审批”，在短期内容易收到立竿见影的效果，但要充分释放制度改革红利，依然面临着诸多亟待解决的问题。

（一）上下关系不匹配，沟通协调难度大

行政审批服务管理局与上级主管部门的对接存在障碍是试点相对集中行政许可权改革过程中遇到的最为突出的问题之一。目前，晋城市实行的是行政审批局模式，市县两级多数事项已划转至审批局，而在省级层面的行政审批服务管理局，采用的是不划转审批事项、主要承担协调监督职能的政务服务中心模式，也就是说省级层面事项并未划转到审批局，审批权限仍然在各厅局。因此，在需要与省级主管部门沟通工作或接受业务指导时，市县行政审批服务管理局仍需与同级原职能部门进行沟通，再衔接原职能部门的上级主管部门，这势必会增加行政人员的工作量和行政成本，同时上级部门对行政审批局的指导因为间接而难以做到充分。

（二）对“审管分离”认识不到位，审管联动机制有待完善

一般来说，相对集中行政许可权后，实现了审批与监管的相对分离，行政审批局集中行使审批权，原职能部门不再行使审批权，主要负责事中事后监管和相关行业规划、政策、标准、规范的制定等工作。尽管晋城市县两级均与各部门签署审管衔接备忘录并出台一系列相关制度，以往“审管一体”、“以审代管”的固化思维，个别部门对改革存在一定模糊认识，认为既然自己不管审批了，那么与审批相关的所有工作就都与己无关。由于认识不到位，在实际工作中这些部门就不能积极主动配合审批工作。比如，在涉及現场勘验环节出现分歧时，有的部门配合不力或干脆不派人参加;有些只在本行业内部传达的新规文件不能及时传送给审批部门。值得注意的是，有些职能部门对审批权剥离出去后如何做好监督管理工作也还不甚明了。

（三）信息孤岛问题依然存在，数据共享难到位

晋城市市级存在35个专网，其中20个属国家部委，15个属省级主管部门，这些专网、自建系统之间以及它们与省一体化政务服务、省投资项目在线审批监管等平台之间，虽然部分已经打通，但大多数证照资源不能实现数据的实时交换和共享，在实际中也无法利用。很多部门使用的是国家部委或省级行业主管部门统一建设的审批专网，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书，因此对某些划转过来的审批事项，行政审批局只能通过取得部门授权使用部门专网来操作。行政审批局在办理具体业务时就存在“多套系统、多个流程、多次录入”的问题，额外增加了审批人员的工作量，直接影响审批效率的提升。

（四）审批人员数量不足，业务素质有待提高

行政审批局普遍面临着承担事项多、责任压力大、专业审批人员严重不足的问题。以晋城市为例，行政许可事项划转完成后，行政审批局1局110多人承担着原来29个市直部门500人负责的313项行政审批事项，承接事项与人员力量明显不匹配，业务繁重可想而知。此外，审批人员的专业能力和素养与行政审批局模式下的集中审批也存在不匹配的情况。在审批局模式下，由于对审批业务进行了重组，原职能部门的审批人员划转到审批局后，不仅需要办理自己原来部门的审批事项，同时需要办理来自其他部门的审批事项，如果面对的是专业性很强的审批事项，就有可能力不从心。此外，晋城市行政审批服务管理局下设了综合受理中心，目的是要实行无差别全科受理，这就对窗口工作人员的业务素质提出了更高的要求。但目前窗口服务人员流动性大，难以持续提升队伍素质，实行无差别全科受理缺乏人才支撑。

三、进一步推进相对集中行政许可权改革的对策建议

进一步推进相对集中行政许可权改革，一方面需要加强顶层设计，自上而下整体推进改革;另一方面在实际推进过程中则需要坚持以人民为中心理念，以企业和群众需求为导向，充分利用“相对集中”带来的体制机制优势，切实解决行政审批中存在的突出问题。

（一）强化顶层设计，减少改革成本

地方政府创新的持续和深化，需要更为严谨的中央层级的顶层制度设计。建议在中央层面将已经成熟的改革措施和经验总结上升为统一的政策规范，明确改革发展方向，提高改革的系统性、整体性和协同性。针对在改革中出现的一些创新做法与相关规定不一致的情况，建议加快推进法律法规的立、改、废。

省级层面仍需做好以下几项工作：一是协调省级各有关部门对市县审批局开展工作指导，对难度较大、专业性较强的事项，重点做好辅导培训工作。二是对涉及审批系统专网的部门，要积极协调国家有关部委向市县行政审批服务管理局开放端口、予以授权，或者采取有效举措推进系统融合对接。三是省政府部门原发放给市县职能部门的空白证明，按照市县行政审批服务管理局集中办理的行政许可事项情况需要，确保正常及时发放，不得让相关职能部门转手。

（二）坚持需求导向，优化审批服务机制

一是要加快行政审批服务标准化建设。借鉴天津、广东、浙江等地的经验，进一步优化完善审批服务办事指南、操作规程、办理流程图，构建“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准化体系。细化量化审批服务标准，推进同一事项无差别受理、同标准办理。二是以为企业和群众办好“一件事”为目标，进行机构职责的集中整合和优化重组。借鉴银川市、贵安新区、嘉兴市南湖区的经验做法，聚焦企业开办和注销、工程建设项目报建、不动产登记等重点领域，充分发挥组织架构优势，通过内部机构的结构重组和审批事项的过程优化，推行“全链条”审批模式。三是加快推进“互联网+政务服务”建设。纵观全国各类行政审批和政务服务改革，“完善线上”是必由之路，建设数字政府是大势所趋。〔3〕山西应加快数字化政府建设，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，逐步打造“一章一窗一网”的高效审批模式。

（三）强化部门协同，保障监管到位

一是要凝聚思想共识，强化部门协同。建议各级行政审批服务管理局与原职能部门要通过座谈、互访等方式加强沟通交流，在不断的磨合中，走出狭隘的“部门思维”，树立整体性政府理念，积极主动配合对方工作。此外，要加快市县政务信息化建设，推进审批、监管信息线上共享，做到审管无缝衔接。二是要加快职能转变，做到有效监管。建议针对原职能部门“不会管”的问题，组织相关人员到先进地区参观学习。在全面推行“双随机、一公开”的同时，及时跟进大数据监管、标准化监管、诚信监管、审慎监管等创新举措。

（四）打造一支素质过硬的审批专职队伍

一是要通过在职培训、外出学习、岗位轮换、挂职锻炼等多种渠道，提升现有审批服务人员的能力和水平。二是要借鉴贵安新区做法，打破体制壁垒，采取政府雇员的方式充实改革力量，广招贤士英才，录用雇员与同职级干部同工同酬，除编制外，职务晋升、绩效考核等所有机会待遇均等，以解决人员编制制约问题。三是要借鉴浙江、银川等省市的先进经验，从省级层面出台有关行政审批服务管理局窗口工作人员绩效奖励政策，切实加强窗口工作人员队伍建设。

参考文献：

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[2]石亚军.简政放权、提质增效须加速法律法规的立改废.中国行政管理，2016（10）：6-10.

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