港珠澳大桥的建设及其启示

官华 何力武

(中山开放大学，广东中山，528400；中山大学，广东广州，510275)

港珠澳大桥是在党中央的坚强领导下，粤港澳三地首次合作建设的大型跨海交通工程。2018年10月23日，习近平总书记亲自宣布港珠澳大桥正式开通，充分证明了“一国两制”方针政策的成功实践和中国特色社会主义制度的优越性。从1983年香港商人胡应湘提出设想到2009年12月15日开工，港珠澳大桥决策前后经历了26年，可谓历尽艰辛，也是我国波澜壮阔的改革开放伟大历程的缩影，具有重要的研究意义。但目前学界对港珠澳大桥的研究主要集中在建筑技术、工程项目管理和区域经济发展影响等，而对建设决策过程的研究多偏重于历史过程的描述，而且一般只是对决策过程中某一参与者、某一问题和过程的聚焦，整体决策过程的关键时间节点、人物、事件等许多资料并没得到系统的整理。本文拟在文献分析的基础上，围绕“要不要建”、“大桥走向”、“融资方案”三大问题，对港珠澳大桥建设决策过程进行回顾和分析，并结合不同主体的属性提出相关的启示。

一、“要不要建”的决策讨论

香港合和集团主席胡应湘1983年提出“伶仃洋大桥计划”，提议由香港屯门烂角咀至珠海唐家湾兴建一座跨伶仃洋的大桥，将香港至澳门及珠海的陆路通行时间缩至半小时。他组织了包括美国哈佛大学、国家计委、中山大学等机构的人员进行研究，以由利丰集团主席冯国经等人发起的“2022基金”作为赞助经费。同时，胡应湘在1983年底就向珠海市时任代市长梁广大提出动议。

但由于历史条件限制，珠海市直到1988年正式开始相关研究，同步还专门成立伶仃洋大桥筹建办公室和伶仃洋大桥集团公司，并于1989年公布伶仃洋大桥计划。1993年，时任珠海市委书记的梁广大在山东全国高速公路规划工作会议上提出了“把这条纵线（从北京到广州）延长到珠海，使伶仃洋大桥的地位更高、价值更大”[1]。从此，伶仃洋大桥提升为“交通部项目”。交通部协调组织有关设计院勘测设计，同期水利、环保、地质、海洋、气象、航运等十多个部门参与进行可行性论证[2]。

1994年，伶仃洋大桥计划列入当年成立的“中英关于香港与内地跨境大型基建协调委员会”的协调项目。1996年，珠海市正式向国家计委申请立项。1997年12月国务院办公会议“批准立项进行可行性研究”，并由国家计委发文确认。为推动珠海伶仃洋大桥进行深入工程可行性研究，港方在1997年委员会工作会议上提出，如果大桥及香港方面的引道配套工程分别获得两地政府批准，大桥将以屯门烂角咀着陆点为双方建设开支责任分界点，下水部分的费用香港不会承担。但此次会议后，有关大桥的双方协调就基本陷入停顿。

澳门方面，部分商界集团及学者获悉珠海伶仃洋大桥方案后，1991年12月，澳门的保利达集团委托香港茂盛士力工程顾问有限公司做出了一份《在香港与澳门之间建设公路连接线的可行性报告》，提出了从香港大屿山南面（当时大屿山还没有完善的路网建设，建议通过一条沿海公路与香港本岛相连）起始，通过在珠海、澳门附近的海域修建人工岛，然后再分别通往珠海、澳门的一桥连三地方案。这个方案具有胡应湘后来所提出的单“Y”方案的雏形，只是当时并没有引起太多的关注。1997年1月，吴福集团、保利达集团再次委托中交水运工程设计咨询中心提交《澳门—香港跨海大桥预可行性研究报告》，提出了建桥的两个方案。1997年，在珠海方面宣布伶仃洋大桥方案并且通过了国家立项之后，部分澳门民众和商界对此却有所保留，认为较少考虑澳门的利益。1998年6月部分澳门商界人士、学者联合起来，给国务院领导写信，并随信附上了《港珠澳大桥与伶仃洋大桥的比较研究报告》，提出“兴建伶仃洋大桥考虑澳门的意见和利益不够，希望中央政府能够从各个建桥方案中找寻地区之间利益的平衡点”[3]。

香港政府层面，不论是回归前的港英政府，还是回归之初的香港特区政府反应冷淡。港英政府委托了英美顾问公司对大桥进行研究，1997年提出首份报告，2000年3月提交的第二份报告更是认为建造港珠澳大桥对于香港没有急迫性，建议2020年才考虑建造新大桥。事情的转机发生在2000年前后，香港经过亚洲金融危机已经经历了几年的低迷期，急切需要寻找出路和经济增长点。香港特别行政区原行政长官董建华任命胡应湘为香港港口及航运主席。胡应湘再次提出建设大桥的必要性，并最终打动了董建华。2002年2月胡应湘以全国政协委员、香港策略发展委员会委员的身份把一份名为《关于兴建由香港大屿山至澳门、珠海的粤港澳跨海大桥的建议》带到北京，罗列各方案利弊，历数建桥的迫切性，用心良苦。之后不久，董建华和其他高官多次在不同场合公开表态全力支持建桥[4]。在胡应湘等的积极推动下，香港社会各界开始关注和认识到大桥的迫切性，各界商会联合支持胡应湘，香港中小型企业联合会、中港物流联盟有限公司等23家单位还联合登报表示全力支持胡应湘的计划。同时，三地部分学者专家试图先在民间层面，研究和找出最符合三地长远发展的建桥方案。

三地协同方面，2001年4月，由广东省发展研究中心发起，三地学者在广州成立了“港澳大桥关注小组”，举办了首次会议，并约定以专家学者等个人身份参与、不对传媒公开会议消息。同年9月，关注小组在香港召开第二次会议，主办的一国两制研究中心提出，首先要解决路线的分岐，有了路线及接驳点后，才能计算建造成本效益，并提出了“桥港结合、桥通三地”方案，将原伶仃洋大桥南移。2002年秋，香港利丰集团主席冯国经提出，在内伶仃岛与深圳蛇口，修建一座分叉桥，在珠江口东西两岸分别连接香港、深圳、澳门、珠海四地，使港珠澳大桥同时起到连接珠江口东岸和西岸的作用，这是双“Y”方案的雏形。第三次会议于2003年2月22日在澳门举行，开始有国家发展计划委员会综合交通研究所的负责人及专家参加[5]。

广东省政府层面，2002年4月，时任广东省副省长欧广源在香港一个高层会议上公布了深圳到珠海的“隧道计划”，认为要促进珠三角西部的发展必须打通交通脉络。既然香港认为到2020年才有建设港珠澳大桥的需求，而广东有沿海高速公路要接驳，所以广东准备修建深圳到珠海的隧道[6]。美国商会驻香港主席评论说，假如广东修了隧道，再不建港珠澳大桥，香港就会被“边缘化”，至此香港才真正重视起这条跨境跨海通道[7]。2002年8月27日，时任省长卢瑞华在香港接受媒体采访时表示，个别香港财团大力呼吁兴建连接香港、澳门及珠海的港珠澳大桥，现时并无迫切性，兴建与否将取决于经济发展需要，若有财团愿意投资，政府也会予以配合[8]。

澳门政府层面，2003年起，澳门特区政府正式公开表态：“特区政府将全力支持港珠澳大桥计划”。时任工务运输司司长欧文龙还专门委托土地运输司进行科学性研究。在港珠澳三地中，澳门最早向外公布了由澳门特区土地公务运输局副局长陈汉杰担任组长的“港珠澳大桥澳方筹建小组”[9]。“澳门一些人士甚至表示，如果广东省不愿意建桥，澳门可以与香港自行筹建港澳大桥”[10]。

中央层面，2002年1月，中央政府应香港特区政府的要求，在北京成立了“内地与香港大型基础设施协作会议”机制，并于1月31日在北京举行了首次会议。内地代表团由国家计委副主任张国宝主持，港方代表由时任政务司司长曾荫权担任。会议机制成立后，分别在北京、广州举行了两次会议。2002年9月20日在上海举行的第三次会议达成了共识，其中一项是开展“香港和珠江三角洲西岸陆路运输通道”的研究。2002年11月，时任国务院总理朱镕基在访港期间，公开表示支持港珠澳大桥建设。2003年1月初，董建华在施政报告中明确指出，香港要加强与珠江三角洲的联系，需要兴建连接香港与珠江三角洲西部的陆路通道，即港珠澳大桥。

2003年3月，国家计委派出专家小组，先后前往香港、澳门、珠海等地实地考察。2003年7月国家发展和改革委员会与香港特区政府共同委托完成了《香港与珠江西岸交通联系研究》报告书，提出港珠澳大桥具有重大的政治及经济意义，是最具迫切性和必要性的。7月31日，在北京召开的第四次内地与香港大型基础设施协作会议上，粤港澳及珠海市代表确认了港珠澳大桥的必要性及迫切性，并一致认为，港珠澳大桥具有特别的政治、经济意义，可达至多项宏观社会经济效益，项目应及早进行。2003年8月4日，国务院正式批准三地政府开展港珠澳大桥前期工作，并同意粤、港、澳三地成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，全面开展各项前期工作。8月5日，粤港合作联席会议第六次会议在香港召开，原广东省省长黄华华率团参加，粤港两地高层第一次在联席会议上就港珠澳大桥进行正式交流，决定成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，由香港担任召集人，粤港澳三方各派3名代表为成员，以协调和全力推进大桥建设的前期工作，包括经济效益、走线、环保及水文等各方面的研究。大桥的前期工作费用，由三方分摊。报告完成后，报国家发展和改革委员会申请立项[11]。这代表着港珠澳大桥立项决策程序的完成。

二、“大桥走向” 的决策讨论

港珠澳大桥从建议提出开始，前前后后产生了包括胡应湘1983年提出的“伶仃洋大桥计划”、1992年珠海市提出的“唐家湾-淇澳岛-内伶仃岛-烂角嘴方案”、1995年澳门商界组织委托香港茂盛士力工程顾问公司提出的“澳门半岛至香港大屿山大澳的港澳直通方案”等十多个代表各方利益的大桥路线走向和落脚点方案[12]。

其中最典型的就是体现了香港利益的“单Y”方案和纳入了深圳利益的“双Y”方案。所谓“单Y”方案，就是大桥一头通香港新机场的石湾，两头分别通珠海和澳门。而“双Y”方案（2002年秋，香港利丰集团主席冯国经提出，在内伶仃岛与深圳蛇口修建一座分叉桥），则是在大桥一头连接珠海、澳门的基础上，另一头分别连接香港、深圳，使大桥能够连接四地发挥最大效益。“单Y”与“双Y”的区别在于是否把深圳纳入港珠澳大桥之中。对广东来说，在深圳多一个出口，中山、江门等珠江口西岸城市可以直接连接上深圳、香港，比现在绕行东莞虎门大桥至少减少50公里，时间上缩短半个多小时，一方面可以缓解东莞虎门大桥的压力，另一方面可以让香港、深圳辐射到中山、江门等珠江口西岸的城市，带动广东西部地区的发展。而对香港来说，在深圳多一个出口，意味着珠江口西岸的人流物流可能分流到深圳去。

深圳方面，在2003年中之前的方案中，除了两个方案考虑到了深圳的利益之外，其他方案都与深圳无关，主要是因为方案的提出者基本都认为建桥的目的是为了打通香港与珠三角西岸的联结，而不是考虑珠三角东西两岸的沟通[13]。但是学术界一直有人担心此桥建成后，深圳会在珠三角的道路网中被边缘化。所以当“双Y”方案提出后，深圳学术界开始支持，最终广东省政府、深圳市政府亦于2003年底与2004年初数度表态，致使大桥方案博弈演变成“单Y”和“双Y”之争[14]。2004年2月13日，时任深圳市代市长李鸿忠在广东省十届人大二次会议举办的第三场记者招待会上，对目前正在做可行性分析的港珠澳大桥建设方案作了回应：“若大桥经过深圳，对港深两地都有好处。只有深圳和香港的集装箱码头发展起来，才能把世界级的制造中心留在珠三角”[15]。2月18日，时任广东省常务副省长汤炳权在珠海口岸视察时表示：“双Y当然好啦，双Y可以沟通港澳和粤西的交通，也可以连接深圳、粤东，更重要的是，整个交通建设格局要利于投资贸易，充分利用大珠三角的资源，还要考虑辐射华南地区”[16]。

香港方面，2003年8月，时任香港政务司长曾荫权表示，国家发展和改革委员会听取了港珠澳大桥的研究报告后，表示支持及认同计划有迫切性，大家均趋向同意以单Y型模式直达澳门及珠海[17]。2004年11月28日，时任国家交通部部长张春贤透露：“大桥倾向采用不连接深圳的单Y方案，而且为免造价过高，影响经济效益，大桥亦不打算兴建铁路”；“大桥是否建铁路，是从技术论证与经济分析上看，不是想不想的问题。单Y、双Y也是一样，不是考虑不考虑香港与深圳的利益有什么影响的问题”[18]。2005年4月，国家发改委牵头组织相关专家举行了桥位方案论证会，确定了大桥香港侧的起点为大屿山散石湾，西岸落脚点为珠海的拱北和澳门的明珠，正式确定了“单Y”方案。

三、“融资方案”的决策讨论

港珠澳大桥确定了走向、口岸设置方式和工程设计后，需要增加两个人工岛，方案估算总投资为726.67亿元人民币；拟上报批准收费50年，预计日车流量达5—6万辆，估计要36年半才能收回成本。“单Y”方案下各方预期车流量减少，投资回报率低，而增加车流量又面临政策不确定性，因而社会出资的意愿不高。在资金的压力下，香港向中央和粤澳两地政府提议共同集资。但广东省、澳门的积极性并不高，大桥融资方案陷入了困境。

为加快协调各方利益，2006年12月国务院批准成立由国家发改委、国务院港澳办、交通部牵头的大桥专责小组，并于2007年1月召开首次会议，明确大桥主体与口岸、连接线分拆融资的原则，及社会招标、政府出资支持等多个融资比选方案。2008年2月28日在广州举行的大桥前期工作协调小组第八次会议上商定，以BOT形式对大桥主体工程进行投融资，通过公开招投标方式形成以国有企业控股的公司牵头作为主要投资者，与港澳财团等境外企业组建联合公司，专营权确定为50年，而三地分摊的补贴比例改为香港50.2%、澳门14.7%、内地占35.1%。具体的财政补贴金额则要视下一步的招标结果而定。消息传出之后，包括合和实业、中国中铁、中国交通建设，以及何鸿燊旗下的信德集团等均表示有意投资[19]。

然而，不到半年时间，2008年8月5日，时任香港特区行政长官曾荫权在粤港合作联席会议之前宣布，中央政府已原则同意兴建港珠澳大桥并决定对大桥主体工程给予资金支持。会后，曾荫权在会见记者时指出，大桥总投资729.4亿元，海中桥隧主体工程采用“政府全额出资本金方式”；大桥主体工程资本金总额为157.3亿元，其中内地政府出资70亿元（中央政府50亿元，广东20亿元），香港出资67.5亿元，澳门出资19.8亿元；这占了整个工程的42%左右，而其他58%由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款来筹集。大桥建成后实行收费还贷。港、粤、澳三地政府分别负责口岸及连接线的投资[20]。大桥所需银行贷款融资约220亿元，由中国银行牵头主做银团贷款，其贷款期限长达49年，且利率为基准利率下浮10%。据中国银行透露，内地和港、澳三地金融机构积极参与大桥主桥项目银团贷款，意向参与金额折合人民币约535亿元人民币，达到项目所需银行贷款的2.82倍[21]。

温阳等指出，港珠澳大桥融资方案政府放弃BOT的原因有三点：政府财政充裕且政府出资融资成本低于BOT融资成本、特许权期限内对项目所有权和经营权的失控、投资回报率不确定及成本回收期过长[22]。许叶林等则认为从政府的角度来看，政府全额出资的模式很可能比PPP 融资模式更能达到政府的期望目标[23]。邱大灿等则详细分析了影响大桥投融资决策的因素，认为各方通过对融资对象的界定、法律可行性及三地政府承担责任和风险分配的综合评判，最终确定了投融资方案[24]。这些研究结论具有一定的一致性，认为港珠澳大桥最终融资模式的确定，是中央和三地政府综合评估了资金额、投资回报率、社会投资意愿等各方因素的结果。

然而，在“一国两制”的前提下，港珠澳大桥这一横跨三地的大桥，其决策过程的影响因素不限于经济利益，政治方面的考量也是必不可少的。融资方案的选择需要考虑投资回报率，需要明确车辆配额、收费标准及年限等关键问题，在这些问题没明确之前，资本市场是有疑虑的，参与投资的积极性不会太高。而这些问题不仅需要粤港澳三地大量的协商，时间难定，还需要中央的裁决，各方对最终结果并无把握。港珠澳大桥从提出到确定要建已经过了20多年，社会各界看到了曙光，都希望能够尽快动工。如果一直在这些问题上纠缠下去，各方都看不到希望，而且随着时间流逝，成本还可能进一步抬高，很容易造成大桥流产，这会产生新的政治风险，是各方都不愿意看到的。因此，各方都不愿意在投融资方案上耽误太多的时间。相比之下，政府出资只需要中央及三地政府的决定，决策时间无疑要快很多。在时间上，各方都不愿意拖沓，在投融资方案选择时，各方最终选择了政府出资和市场化融资相结合方案。

四、港珠澳大桥的建设及其启示

港珠澳大桥从动议提出到决策20多年的历程，中央、香港、澳门、广东省以及相关地市等多方主体在加强区域交通联系、促进三地经济一体化的共同利益目标下，建立起了基于利益共享、信任互惠的组织间关系网络，通过协商、谈判方式实现了建桥目标，为跨体制的跨境区域治理和政策议程设置、决策研究提供了一个难得的案例。

1.共同利益是合作的基础。地方政府是自利性主体，追求的个体利益的最大化，因而地方政府间的保护主义、恶性竞争、重复建设、产业同构等现象不可避免。特别是在我国现行体制中，地方政府的自利行为更容易诱发行政分割现象。而在区域中，个体的最大化利益不是绝对的，而是相对的，对最大化利益的追求可能损害区域利益，从而让自身也陷入利益受损的境地，因而愿意在互惠互利的基础上发展合作关系。港珠澳大桥从提出到动工经历了20多年，历经利益分歧、政府犹豫、设计方案纷争、投融资等等问题的困扰。在兴建大桥上各方利益存在一致性，存在合作的前景和必要；但在大桥线路走向、投融资方案等问题上，各方又存在较大分歧，反映了各方利益的差异和冲突，而且比较难找到折中方案。如果粤港澳三地各自坚持方案，仅仅依靠“单对单”的个体谈判，不仅难以达成合作共识，还会出现一个区域中建设港澳大桥、深珠隧道、深中通道等多个跨海通道，不仅造成了资源浪费，也形成了对抗性竞争，不符合整体利益。三地合作建立互通互联的跨海通道才是最符合各自最大化利益的方案，是三方的共同利益所在。因此，尽管“单Y”、“双Y”方案下三地利益分歧比较明显，最终还是选择了折中的“单Y”方案实现了合作，港珠澳大桥这一大型跨海大桥不再是空中楼阁。

2.不同的体制安排增加了合作的难度。王川兰指出，中央与地方关系的核心是中央代表的国家利益与地方代表的地方利益间的利益均衡，表现形式有两种：一是国家结构形式问题，即权力结构问题；二是中央与地方的权限划分问题，即权力分配问题[25]。然而，由于粤港澳区域间政府关系的复杂性，在这一区域存在两种不同的结构形式：一是中央与香港、澳门两个特别行政区的关系，作为特别行政区，香港、澳门享有类似于甚至比联邦制下的“邦”的权力更大的权力[26]，其与中央的权限划分有基本法的保障。二是中央与广东之间的建立在中央集权制下央地关系，广东是中央领导下的省级行政区域，与中央并无清晰的权限分界线。这种在一个区域中，同时并存联邦制与单一制特征的中央、地方关系模式，是粤港澳区域治理有别于其他区域的最大特色，是治理理论与实践的创新[27]，也是合作的难点所在。一方面，中央代表的国家利益与粤港澳三地代表的地方利益可能存在冲突，中央需要作出选择。另一方面，粤港澳三地政府间的利益冲突，由于特殊的体制安排，可能诱导三地采取回避体制差异的方式来博弈，例如澳门愿意与香港合作兴建港澳大桥，广东提出在深圳和珠海、中山之间分别兴建深珠隧道及深中通道，其结果就是以局部的合作代替区域整体合作，不利于区域利益的实现。

3.港珠澳大桥体现了在共同利益基础上，由中央政府权威强力协调而促成合作的过程。目前区域政府合作研究有个潜在假设，面对共同利益各方会优先选择合作行为。然而，区域政府的合作在我国这样一个行政区划基础上的地方政府之间是困难的。由于双重体制下的中央、地方特殊的区域治理结构，使得中央在粤港澳三地的合作中必须发挥更大的作用。一方面，中央综合运用经济（出资）、政治（同意成立协调机制）和法律（三地三检）等手段，来诱导和调节三地的行为，促成各方采取积极行动达成合作。另一方面，当合作陷入困境时，中央采取了直接成立专责小组、作出裁决等方式，来强力整合各方利益。这种决定、指导权力确保了三地的合作能够不超越国家主权，也为香港、澳门“一国两制”的实施提供了保障。港珠澳大桥最终融资模式的确定，是中央和三地政府综合评估了资金额、投资回报率、社会投资意愿等各方因素的结果，这固然是大型跨境工程投融资决策的应有之义。然而，在“一国两制”的前提下，港珠澳大桥这一横跨三地的大桥，其决策过程的影响因素不限于经济利益，政治方面的考量也是必不可少的。所以中央政府的介入和裁决是必不可少的。