地方政府水利专项债券发行案例分析及对策建议

罗 琳 ，陈希卓，庞靖鹏

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中国社会科学院研究生院，100089，北京）

近年，国家相继出台一系列政策，支持地方政府专项债券发行，健全地方政府举债融资机制。2017年8月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，全面启动地方政府专项债券改革试点。2018年8月，财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，要求加快发行地方政府专项债券。当月，广东省成功发行了首只地方政府水利专项债券。调研地方政府水利专项债券的成功实践，深入分析债券发行流程、资金偿还、职责分工和风险控制，对加快推进地方政府水利专项债券发行工作具有重要的借鉴意义。

一、地方政府水利专项债券发行的总体情况

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府专项债券具有融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等特点，发行政府专项债券正逐步成为政府筹措资金的重要渠道。据财政部统计，2018年1—10月全国累计发行地方政府专项债券18 911亿元，占同期地方政府债券发行额的46.6%。

目前，地方政府水利专项债券共发行 6单（详见表 1），发行总金额为46.87亿元，仅占2018年地方政府专项债券发行总金额的0.25%，主要用于水资源配置、污水处理、城乡供水等工程项目，融资项目本身的现金流收入具有覆盖专项债券还本付息的能力。广东省、深圳市发行的2单专项债券对应于单一项目，四川省发行的4单专项债券对应多个项目集合发行。各债券发行主体均为省政府，具体发行工作由省财政部门负责，发行金额为3.60亿～17.59亿元，发行利率为3.96%～4.33%，高于各类专项债券平均发行利率3.90%，发行期限为10～15年，高于各类专项债券平均发行期限6年，债券信用评级均为AAA。试点发行水利政府专项债券，降低了地方政府的债务成本，保障了水利重点领域的合理融资需求。

二、珠三角水资源配置工程首期专项债券的做法和经验

珠三角水资源配置工程是国务院确定的172项节水供水重大水利工程之一，建成后将实现从西江向珠三角东部地区引水，为受水区南沙、深圳、东莞配置西江水量17.08亿m3，可解决珠三角东部地区生活生产缺水问题，保障城市供水安全和促进经济社会发展。工程估算总投资320.91亿元，其中项目资本金投入为178.34亿元（中央和省级补助22.90%、广东粤海集团出资24.78%，广州、东莞、深圳市政府出资52.32%），项目专项债券建设期发行142.57亿元，运营期发行40亿元以偿还部分到期债券。广东省政府2018年8月16日成功发行珠三角水资源配置工程首期10亿元专项债券（10年）。具体做法如下。

1.部门协同，高效推进

按照财政部〔2017〕89号文要求，广东省政府选取珠三角水资源配置工程试点发行政府专项债。2018年3月，省财政厅与省水利厅、粤海集团等研究讨论工程专项债券实施方案、管理办法和资金平衡方案等具体内容。2018年8月，国家发展改革委正式批复项目工程可行性研究报告，重新调整确定了项目发债安排。项目正式立项后，省财政厅会同省水利厅、粤海集团等部门，制定了《2018年广东省（本级）珠江三角洲水资源配置工程专项债券实施方案》（以下简称《实施方案》）以及《珠江三角洲水资源配置工程专项债券管理办法》（以下简称《管理办法》），并聘请独立第三方机构出具专项评估意见和法律意见书，提交省政府批准。获得省政府批复后，省财政厅联合水利厅印发《实施方案》和《管理办法》，同时进行信息披露、信用评级、探索路演等前期准备工作，并选取深圳证券交易所为发行机构，确保债券顺利发行。发行流程见图1。

2.预算管理，专款专用

根据资金平衡测算分析，项目以工程运营供水收入为基础，预计可达到资金覆盖率1.047倍，有充足的资金偿还专项债到期本息。项目专项债券列入年度预算草案，项目专项债券利息和发行费用列入政府性基金预算支出统筹安排。在年度执行时，珠江三角洲水资源配置工程项目法人按照约定时间、预算编制确定的还本付息额度及时足额将偿债资金上缴省财政，纳入政府性资金预算“其他政府性资金调入专项收入”管理。项目建设期内，专项债券利息和发行费用先从项目资本金中提取，项目收入实现后予以返还。

3.职责清晰，分工明确

省财政厅负责按照专项债务管理规定，审核确定项目专项债券实施方案和管理办法，组织实施项目专项债券发行工作、还本付息工作等。省水利厅负责制定工程项目规划和建设方案，监督项目执行情况，编制项目专项债券还本付息年度预算，督促工程项目法人上缴收入用于还本付息工作等。工程项目法人负责研究制定工程项目专项债券实施方案、评估发行项目专项债券对应项目风险，负责项目建设和运营管理，按约定足额及时上缴偿还资金来源，确保项目专项债券还本付息等。

表1 地方政府水利专项债券发行情况

4.识别风险，动态防控

该政府专项债券风险主要分为两类：一是影响项目建设进度或正常经营风险，主要是工期和工程事故风险。可通过政府职能部门做好项目规划用地预留工作、减少工程设计变更方案以及选择可靠的施工队伍来防范风险。二是影响项目收益的风险，主要表现为总投资调整风险和利率风险。可通过动态调整债券发行期限和还款方式及时间，做好期限配比、还款计划和准备，用资金使用效益对冲利率波动损失。

三、地方政府水利专项债券发行面临的主要问题

从发行数量、规模和进度来看，当前地方政府水利专项债券仍处于初步探索阶段，存在较多问题。

1.项目筛选困难

还款能力是选取发债项目时应首先考虑的核心点，而水利项目具有建设周期长、投入产出比不匹配、经济效益较低的特点，项目自身盈利能力较差加大了政府发行水利专项债券的难度。此外，部分水利项目规模较小，现金流收入不稳定，并不适合单独发行水利专项债券。

2.发行机制尚不完善

目前尚未制定关于地方政府水利专项债券发行管理的指导性文件，缺乏对债券发行工作的规范性管理，已发行的水利专项债券发行程序较为繁琐。从财政部下达各省专项债券分配额度到债券正式发行，环节较多，耗费时间较长，影响了债券发行的速度。

3.债券流动性较弱

现阶段，水利专项债券主要在银行间、交易所市场发行，渠道较为单一。此外，水利专项债券的主要投资主体为银行机构，很少在二级市场上流通，使得所发行债券流动性差，成交量小，市场化程度低，限制了水利专项债券融资规模。

4.信用评级无法体现项目间差异

目前所有的水利专项债券评级结果均为AAA级，评估方法主要建立在地方政府信用基础上，一般来说，政府信用级别较高，破产可能性很小，而项目本身盈利能力、风险情况所占比重较小，导致信用评级结果对投资者的实际参考价值较小。

图1 专项债券发行流程

四、加快地方政府水利专项债券发行的对策建议

为利用好地方政府水利专项债券这种新的水利投融资模式，加快推进地方政府水利专项债券发展，提出以下对策建议。

1.抓紧出台规范地方政府水利专项债券的指导性文件

为规范和引导地方政府水利专项债券工作，建议水利部与财政部、金融机构等积极沟通合作，争取尽早出台地方政府水利专项债券管理的指导性文件，规范发行细则、发行审批程序等。同时建议放宽地方政府水利专项债券发行渠道，除在传统的银行间债券市场、交易所市场外，可探索在商业银行柜台等销售地方政府专项债券，便利多元化的投资者群体。

2.积极稳妥推进地方政府水利专项债券试点

建议将水利枢纽工程、水库工程、供水工程、引调水工程及灌区工程等具有一定收益来源的公益性水利项目列入地方政府水利专项债券的优先支持范围，借鉴收费公路、轨道交通等专项债券试点工作经验，在地方财力较好的地区选取适宜项目探索试点发行专项债券。通过试点丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、吸引券商、个人投资者参与地方政府水利债券投资，提高地方债二级市场流动性，为在全国范围内发行地方政府水利专项债券提供可复制、可推广的经验。

3.完善地方政府水利专项债券项目管理机制

对水利发债项目进行项目可行性评估和投资收益论证，严格项目遴选管理，择优筛选融资项目主体。对于在同一个地区、规模小而散的水利项目，可集合多个项目打包发行水利专项债券。 建立专项债券项目安排协调机制，加强部门间的沟通衔接，按照财政部确定的专项债券额度，提出项目安排意见。对地方政府水利专项债券项目实行项目库管理，完善项目申报流程、评审条件等，确保入库的项目切实可行。建立项目库动态调整机制，及时跟踪项目进程，提高债券透明度和资金使用效益。

4.探索构建地方政府水利专项债券偿还保障机制

加强地方政府水利债券预算管理，严格落实债券偿还资金来源，统筹安排偿债准备金，积极拓宽偿债资金来源渠道，保证按时偿还到期水利债券。强化债券偿还措施，加强地方政府水利专项债券收益管理，对专项债券投资发生的投资收益，及时足额上缴国库，专门用于偿还到期水利专项债券。建立债券考核机制和偿还应急机制，将债券偿还情况作为政府绩效考核指标之一，制定债券风险应急处置预案，建立责任追究机制，当政府发生债务风险事件时，依法依规进行处置。

5.加强地方政府水利专项债券监管体系建设

研究探讨建立内部监督和外部监督相配合、全过程监管的地方政府水利专项债券监管体系。一方面，从政府机构内部对地方政府上报的水利项发债规模、期限和资金运用情况等进行审核。另一方面，强化外部监管，鼓励支持投资者或社会公众进行监督，提高水利政府专项债务的透明度。此外，采取全流程监督方式，并适时开展专项检查。建立地方政府信用评级制度、政府财务报告和债券信息公开制度，加大地方债项评级结果的区分度，还可以引入债券保险机制，确保政府债券按期偿还，增加地方政府债券的信用等级。