比较视野下我国基本农田最严格保护制度研究

孙雨霖，黄德林

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

我国现已形成了以法律法规标准为核心的环境保护制度。党的十八届五中全会提出“实行最严格的环境保护制度”，将我国的环境保护制度推入一个新的发展阶段。党的十九大报告指出“实行最严格的生态环境保护制度”，体现了国家对最严格环境保护制度的高度重视。在最严格的环境保护制度中，对耕地的最严格保护是其重要的组成部分，其中对基本农田的最严格保护更是重中之重。2018年2月23日，《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》发布，这是有关基本农田保护的最新通知，与党的十九大报告中的“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”相呼应，将基本农田的最严格保护进一步向前推进。目前，有关水资源、大气和基本农田的最严格保护制度均已显现，通过将三者进行比较进而对基本农田的最严格保护制度进行深入研究，有利于完善基本农田的最严格保护，为维护我国粮食安全和社会稳定提供借鉴。

目前我国对于最严格环境保护制度的研究不多，主要集中于内涵解读、现状和问题分析、对策建议等方面[1-2]。其中对耕地、水资源和大气的最严格保护制度的研究相对来说稍多。对于耕地的最严格保护的相关研究，主要集中于耕地最严格保护制度的内涵解读、制度落实和完善工作等方面[3-4]，其中对于基本农田的研究，集中于基本农田保护区规划、划定方法等的实证研究，以及针对基本农田保护制度建立的必要性、发展状况等的探讨[5-7]；对于水资源最严格保护制度的相关研究，主要集中于地方实践措施、不同类型水域的治理措施等具体落实以及该制度的完善研究等方面[8-10]；对于大气最严格保护制度的相关研究，主要集中于对大气污染防治制度剖析、大气污染现状及对策研究等方面，其中对《大气污染防治法》的完善和解读是其重点[11-14]。

通过对上述相关研究的总结发现，我国对于水资源和大气最严格保护制度的研究较为丰富，而对基本农田的研究多是实证研究，缺乏对整个基本农田最严格保护制度的深入探讨。因此，在我国最严格环境保护制度框架下，将大气和水资源的最严格保护制度作为参考，与基本农田最严格保护制度进行比较，可以在已有研究基础上丰富我国基本农田最严格保护制度的相关内容，为完善基本农田最严格保护制度提供新的思路，具有一定的创新性和应用价值。

1 我国基本农田、水资源、大气最严格保护制度的建立及其特点

最严格保护制度是一个相对意义上的概念，从当前的社会条件来看，它在某一时期是最严格的，但是从纵向发展的角度来看，以后任何一个时期的保护制度都应该而且必须比现在更为严格[15]。因此，我国的最严格保护制度一直处于不断的改进和完善中。目前，有关基本农田、水资源和大气的保护，我国已经出台了许多法律规章，三者的最严格保护制度都在不断完善。本文将分别对我国基本农田、水资源、大气最严格保护制度的建立过程进行梳理，从而了解其演变为“最严格保护制度”的具体路径，并通过分析制度内容来归纳其特点，加深对“最严格”的理解，以便进行比较研究。

1.1 基本农田最严格保护制度及其特点

1.1.1 基本农田最严格保护制度的历史演进

有关基本农田的保护最初涵盖在对耕地的保护中，面对我国耕地面积逐渐减少、耕地质量逐年下降、粮食安全受到严重威胁的境况，基本农田的保护问题愈发凸显，受到国家的高度重视。1994年7月，国务院审议并通过了《基本农田保护条例》，标志着我国基本农田保护步入法制轨道，基本农田保护制度正式确立[3]，这为我国基本农田的建立和保护提供了具体的制度依据。1999年1月起实施的新修订的《土地管理法》标志着我国最严格的耕地保护制度真正得以确立[4]，其中明确指出“国家实行基本农田保护制度”；同时修订的《基本农田保护条例》使基本农田保护制度更加完善。基本农田的最严格保护随着耕地最严格保护制度的确立和基本农田保护制度的精细化、规范化而逐渐显现。除此之外，我国《基本农田保护区调整划定工作验收办法》《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》等具体的规章制度也相继推出，使有关基本农田的规定不断完善。国家不断强调最严格保护耕地和基本农田，党的十七届三中全会提出了“永久基本农田”的概念，党的十八大和十八届三中全会强调要毫不动摇地坚守耕地保护红线，这些都加深了对基本农田进行最严格保护的认识。2018年2月，《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》的发布，是基本农田最严格保护制度的最新推进和再次强调。随着我国对基本农田保护制度的不断调整和细化，基本农田的最严格保护制度逐渐形成和完善。

1.1.2 基本农田最严格保护制度的特点

我国基本农田保护制度包括基本农田保护规划制度、基本农田保护区制度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农田地力建设和环境保护制度等[5]，这些制度基本涵盖了基本农田保护制度的所有方面。据此，本文将我国基本农田最严格保护制度的内容大致分为以下三个部分。

(1) 最严格划定制度。最严格划定制度主要包括基本农田保护规划制度和基本农田保护区制度。我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》均规定“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积80%以上”，并对应当划入基本农田保护区的耕地类型明确列举，确保了基本农田的数量充足和质量过关，同时要求划定好的基本农田保护区要设立专有的标志牌，作为边界的标明和禁止破坏的强调。我国《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》中提到“量质并重做好永久基本农田补划”，并对于基本农田补划的标准、程序、论证等做了详细说明；《划定基本农田保护区技术规程(试行)》中对基本农田保护区划定的准备工作、规划编制与报批、划区定界、检查验收等做了详细的制度安排，提出要坚持“一要吃饭、二要建设”的土地利用方针。如今，全国永久基本农田划定工作已总体完成，全国落实保护面积15.50亿亩，超过15.46亿亩的保护任务目标。但在基本农田保护区的实际划定过程中，仍然存在着落实问题，如“划远不划近，划优不划劣”现象严重、城市周边保护区分散且缺乏落实、划定标准随意且不统一等，因此还应加强基本农田最严格保护制度的落实工作，严厉处罚规划过程中的违规现象。

(2) 最严格保护措施。最严格保护措施主要包括占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田地力建设和环境保护制度。前两项针对的是占用基本农田的情况，主要侧重于基本农田的数量。其中占用基本农田审批制度禁止占用基本农田，若不得已必须占用，则需要报国务院进行审批，如此高规格的审批表明占用情况是极其特殊的；基本农田占补平衡制度则是针对占用后的情况，我国《基本农田保护条例》第十六条指出：经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府……补充划入数量和质量相当的基本农田。这保证了基本农田的数量和质量不会降低。后两项制度针对的是利用基本农田的情况，主要侧重于基本农田的质量。其中禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度，列举了破坏基本农田的各类活动，规定对不同的闲置情况进行重新开垦，从而保证基本农田地力不被破坏且充分利用；基本农田地力建设和环境保护制度，规定要对基本农田地力分等定级和鼓励利用有机肥料来增强地力，并对环境污染情况进行监测和管控。但是随着经济的快速发展，建设项目本身对自然条件、区位等的要求较高，建设用地占用基本农田的现象仍然存在[16]。因此，最严格保护措施还需进一步落实。

(3) 最严格监督机制。最严格监督机制主要包括基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度。基本农田保护责任制度构建了违规违法占有或破坏基本农田的追责机制，对于不同程度和类型的违法行为给予相应的处罚措施。我国《基本农田保护条例》第二十七条规定：“在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书……”，这对基本农田的保护责任做出了书面的确定，并将基本农田的保护与土地利用等工作的考核相挂钩，定期进行检查和上报，对相关人员形成严格的约束和足够的激励。基本农田监督检查制度主要是政府定期对基本农田保护情况进行监督，从而保证基本农田不被滥用和破坏。我国《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》中提出的强化永久基本农田保护考核机制和构建永久基本农田动态监管机制，是针对基本农田保护所做出的有效监督机制。

1.2 水资源最严格保护制度及其特点

1.2.1 水资源最严格保护制度的历史演进

水资源的保护制度发展迅速，已形成较为完善的法律规定。自20世纪80年代后，我国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试[17]。我国《宪法》和《环境保护法》中均有关于水资源保护的条文规定。在专门的水资源保护法律上，1984年公布且历经三次修订的《水污染防治法》，专门从水污染防治的标准、监督、措施、处理等方面做了详细的规定；1988年公布且历经三次修订的《水法》，从水资源规划、水资源开发利用、水资源保护、水资源节约使用等方面对水资源做了宏观、合理的安排；1991年公布且历经一次修订的《水土保持法》，在水土流失的规划、预防、治理、监测等方面做了详细的说明；1997年公布且经历了三次修改的《防洪法》，从规划、治理、防护、设施管理等方面对防治洪水的问题做了总体的安排；除此之外，还有《取水许可制度实施办法》《河道管理条列》《水权转让的若干意见》《防汛条例》等一系列的法规条例。可见，我国专门针对水污染、水土保持、防治洪水等问题制定了专门的法律法规，从而形成了较为完善的水资源保护制度体系。面对着愈加严峻的水污染及水资源短缺状况，2012年1月国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出“最严格制度”，对实行最严格水资源管理制度做出了全面部署和具体安排，标志着实行最严格水资源管理制度已经上升为国家战略[8]。其中设立的“三条红线”和“四项制度”成为之后最严格水资源保护的指导和依据。此后，我国不断推进水资源最严格保护制度和行动，水资源的最严格保护逐渐成为常态。

1.2.2 水资源最严格保护制度的特点

我国《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下称《意见》)中明确了“水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线”三条红线目标和“用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度”四项制度，为水资源的最严格保护做出了全面规定，相关法律和条例也可大致归到其框架之下。据此，本文将最严格水资源保护制度分为以下四个方面。

(1) 严格用水总量控制制度。用水总量控制制度就是以用水总量控制指标为依据,以水资源论证与取水许可制度为手段,以水资源管理责任与考核制度为目标进行区域用水总量控制,实现区域经济社会可持续发展和水资源的可持续利用[18]。控制用水总量需要严守水资源开发利用控制红线。《意见》中通过“严格规划管理和水资源论证、严格控制流域和区域取用水总量、严格实施取水许可、严格水资源有偿使用、严格地下水管理和保护、强化水资源统一调度”六条规定对该项制度做了详细说明。我国《水法》中对水资源规划和水资源配置做出了具体规定，指出“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。可见，全方位的用水总量考虑与审核体现了最严格保护的特点。

(2) 最严格用水效率控制制度。用水总量控制是取用水量的总量控制,而用水效率控制是用水环节及用水过程控制[18]。控制用水效率要严守用水效率控制红线，通过对水资源的有效利用来达到节约用水的目的。《意见》中从“全面加强节约用水管理、强化用水定额管理、加快节水技术改造”方面对该项制度做出了详细规定，在生产生活用水上通过定价、定额、提高技术等提出全面的限制措施，通过“需用两控、软硬并举、常规和非常规水源齐抓”[19]确保高效利用水资源，实现真正有效地节水。我国《水法》对水资源节约使用做了详细规定，其中第四十九条到第五十五条对设置水费和运用节水技术做了详细说明。可见，多种节水技术和措施以及严密的控制规定均体现了最严格的特点。

(3) 最严格保护水质制度。除了对水量进行控制，在水质的保护方面，《意见》中设立了水功能区限制纳污红线和制度，从“严格水功能区监督管理、加强饮用水水源保护、推进水生态系统保护与修复”三个方面、控制污染和加强修复两个角度入手对水质进行保护。这体现出最严格保护水质不仅是对水质本身的控制，更是关系到人民饮水安全和生态环境改善的重要措施。我国《水污染防治法》对水污染的监督管理、防治措施、各类型污染的防治等做了严密的规定，《水法》提出“国家建立饮用水水源保护区制度”等防污规定。而最严格保护水质的相关制度提出了从全方位多角度对水质进行保护和修复的规定，而其中提及的“从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量”等都体现了最严格保护的特点。

(4) 最严格管理制度。除对水资源本身水量和水质的最严格保护之外，对于水资源管理活动的制度规定也是最严格的。《意见》中水资源管理责任和考核制度主要涉及责任及考核机制、监控措施、监督机制等方面。我国《水法》中第六章“水事纠纷处理与执法监督检查”和第七章“法律责任”对水资源利用管理事宜进行了规定。在责任及考核机制上，将水资源的评价指标纳入了地方综合评价体系，并将其作为考核相关负责人的重要依据，通过考核对地方和人员形成了激励和监督；在监控措施上，完善了相关的标准体系，并设立了专门的管理机构及时对水资源状况进行监测；在监督机制上，强调社会参与，在舆论和法律上均加强监督，形成全方位的监督。除此之外，还有经费投入管理、水资源统一调度分配等的规定，都具备足够的管理力度，体现着最严格的特色。

1.3 大气最严格保护制度及其特点

1.3.1 大气最严格保护制度的历史演进

自20世纪80年代起，我国大气环境质量管理标准实现了全国统一，大气环境保护进入法制管理的新阶段[12],大气保护制度逐渐形成。1982年发布，历经三次修订的《大气环境质量标准》中规定了大气污染物质最高允许含量，为大气污染防治提供了基本依据；1987年公布且历经三次修订的《大气污染防治法》中对大气污染的防治标准、达标规划、监督管理、防治措施、法律责任等都做出了详细的说明。此外，我国《汽车排气污染监督管理办法》《锅炉烟尘排放标准》等管理办法从更加具体的污染源防治上进行了说明。2013年《大气污染防治行动计划》发布，被誉为“我国有史以来最为严格的大气治理行动计划”，它在加大综合治理、调整产业结构、加快技术改造等十条防治大气污染方面列出了具体规定，因而也简称“大气十条”，它成为接下来五年内大气污染防治的准则。在“大气十条”目标全面实现的2017年，我国一系列配套的法规条例也相继出台，比如《火电厂污染防治技术政策》《高污染燃料目录》等，这些政策和条例专门针对大气污染物控制、污染防治技术等做了细致说明，对《大气污染防治法》做出了有益补充，是随着经济发展而做出的新调整，其防治标准和措施愈加严格。

1.3.2 大气最严格保护制度的特点

大气的最严格保护，主要针对的是大气质量的保护，具体来说就是对大气污染进行防治，从污染源的总量、类型以及排污权等进行管控。本文通过对大气污染防治法律制度的总结，从源头控制、事中控制、事后救济来探讨大气的最严格保护制度。

(1) 最严格源头控制制度。源头控制制度是指对大气污染源的排放和许可进行控制，其中包括环境标准制度、排污申报许可制度等。《大气环境质量标准》等对大气的质量和污染物制定了总体的防治标准，还针对特殊燃料产品制定了专门的标准。除此之外，还制定了大气环境质量限期达标规划，这些标准通过专家论证、听取相关人员意见而得以规范，具有足够的科学性和说服力，并向全社会公开，接受社会的监督。我国《大气污染防治法》中第十九条指出“排放工业废气……单位，应当取得排污许可证”，《控制污染物排放许可制实施方案》中提到“制定排污许可管理名录、规范排污许可证核发、合理确定许可内容”等，这些制度规定使排污活动变得更加规范和有序，也与大气环境状况更加适应。

(2) 最严格事中控制制度。事中控制制度是指在大气污染物排放的过程中进行管理和监督，实时控制大气污染的制度，其中包括总量控制制度、排污权交易制度等。我国《大气污染防治法》中第二十一条指出“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”。总量控制包括各区域和各类型污染物的排放量限制。各地政府在国家的指导下对本地就进行污染总量控制制定了一系列的方针和条例并付诸实施，在污染总量控制和减排等方面都取得了一定的成效[20]。排污权交易制度近年来逐渐完善，较好地兼顾了排污者的利益和大气治理两方面的需求。此外，通过建立信息公开制度、环境监管体制、环保执法程序等形成对有关单位的有效监管。总之，事中控制制度涉及的问题十分全面，能推动大气污染的有效治理。

(3) 最严格事后救济制度。事后救济制度主要是针对排污后产生问题的责任追究制度。我国《大气污染防治法》中第七章专门针对法律责任进行了详尽的规定，明确了相关主体的责任、对违反规定的生产经营部门的处罚措施，明确列举出了违反规定的所有行为，大部分措施以罚款和责令停业整改为主，构成犯罪的追究刑事责任，同时还明确了政府、企业和社会各自的责任，希望通过共同努力来改善空气质量，体现了多主体参与的特点。

2 比较视野下我国基本农田最严格保护制度的特点及不足

结合以上对我国基本农田、水资源和大气最严格保护制度的梳理和分析并进行比较，可以发现我国基本农田的最严格保护制度与水资源和大气最严格保护制度之间存在一些差异，这些差异体现了基本农田最严格保护制度自身的特点，也反映出目前制度建设的一些不足之处。

2.1 比较视野下我国基本农田最严格保护制度的特点

我国基本农田最严格保护制度与水资源和大气最严格保护制度相比，其具有如下特点：

(1) 强调“特殊保护”，更具严格限制作用。基本农田是从耕地中划分出来用于从事农业生产而且不得被占用的耕地，它与国家的粮食安全相关联，对于基本农田的保护也就更加严格。有关环境的最严格保护制度，主要涉及耕地、水资源和大气三个方面，如今将基本农田从耕地中单独提出，也体现了其保护的特殊性，说明这是耕地最严格保护中的重中之重。其中,占用基本农田需要经最高政府机关——国务院进行审批，这体现出基本农田的特殊地位和不可随意占用的特点；禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度体现出对于基本农田的闲置情况也是不允许的。而相对来说，用水总量控制制度中并没有如此严格和特殊的禁止条件，大气的排放总量控制也是如此，同时排污权交易制度的建立也说明排放总量的控制是可以在一定的限制范围内流转的，而基本农田的占用却不可能随意交易。因此，相较于大气和水资源而言，基本农田的最严格保护更加特殊严格。

(2) 强调“量”的最严格保护。基本农田的最严格保护制度中最基本的条件是其数量不可减少，并对普通的占用情况严厉禁止，这说明对于基本农田面积数量的划定和保护最为严格，其中占补平衡制度更是这个特点的集中体现。相比之下，水资源的最严格保护制度虽然也设立了用水总量标准，但更多的是一种约束，而非禁止；保护大气注重的是污染防治，更重视大气的质量，而非大气本身数量的多少。这是由于基本农田自身具有生产作用，保障其数量不减少是保证粮食总量的基础，因此对于基本农田的数量保护最为严格。

(3) 社会属性较强，生态属性较弱。基本农田设立的目的是为了保证国家的粮食安全，因此主要关注基本农田的生产效力和面积大小，也就是说，关注如何对基本农田进行高效利用以实现粮食生产目标。生态属性关注退耕还林、退耕还湖等内容，基本农田的保护与之正好相反，虽然基本农田环境保护制度也规定保护土壤不受污染和破坏，但其目的是保证生产耕作，而非生态平衡。水资源最严格保护制度中，既有用水总量和用水效率的控制，也有保证水质的措施，兼具生态和社会属性；大气最严格保护制度则强调污染防治，主要是生态属性。这说明基本农田的最严格保护更侧重于在利用上的保护，而非生态上的保护。

2.2 比较视野下我国基本农田最严格保护制度存在的不足

我国基本农田最严格保护制度与水资源和大气最严格保护制度相比，其存在以下不足：

(1) 未形成专门法律，法律体系不完善。基本农田的最严格保护主要依靠《基本农田保护条例》等专门性规章制度和《土地管理法》这样概括性的法律，并没有形成专门法律，其法律效力明显不够；同时，在基本农田划分上没有形成统一的标准和方法，许多具体的制度并没有专门的和全国性的条例方法，法律体系并没有完整建立。水资源保护已经形成了《水法》《水污染防治法》等一系列专门的法律，大气的保护也有《大气污染防治法》作为保障，相比之下，基本农田保护的制度体系和法律规定过于单薄，无法进行法制管理，难以追究法律责任，这也必然会影响基本农田最严格保护制度的实施。

(2) “质”的提高有待强化。《基本农田保护条例》中对于严守基本农田面积、严禁非农建设占用基本农田的规定有大篇幅说明，而防止破坏基本农田和提高地力的规定却只有几句话，说明基本农田保护区制度、占用审批制度、占补平衡制度一直是重点，而地力建设和环境保护制度明显不足。水资源最严格保护中专门设立了水功能区纳污红线，对于水质更是从限制排放和污水处理两个角度做了详细说明，“质”“量”并重；对于大气的保护而言，“质”的管控是重中之重，《大气污染防治法》以及一系列法规条例更是对污染防治做了详细规定。因此，相较于水资源和大气的最严格保护，基本农田对于土壤质量保护和提升的相关制度规定还不够完善。

(3) 缺乏对利益主体的管理和规范。基本农田的利益主体直接对应的是农民群体，而现有制度中更多是对非法占用主体的管控，对农业生产者和地方政府的管理规定并不详尽。农业生产者作为直接从事农业活动的人，对于基本农田的利用对基本农田的保护起着重要的作用。而地方政府因为缺乏足够的政治激励，很难在耕地保护方面发挥更加积极的作用[21]。因而只有对地方政府和农民形成合理的管理和激励，才能真正使基本农田的最严格保护制度发挥实际作用。在水资源和大气的最严格保护制度中，对相关生产经营部门有专门明确的规定，对其准入标准、生产活动等都有详细安排，对相关政府部门的管理也是如此。相比之下，基本农田对利益主体的管理很少且补偿机制缺乏，阻碍着其最严格保护制度的实施。

3 完善我国基本农田最严格保护制度的对策与建议

通过将我国基本农田最严格保护制度与水资源和大气最严格保护制度进行比较，借鉴大气和水资源最严格保护制度的已有经验，本文针对如何完善我国基本农田最严格保护制度提出了如下有针对性的建议：

(1) 建立专门法律，形成完善的制度体系。应设立专门的基本农田立法委员会，对有关基本农田的立法问题进行研究，并根据实践过程中出现的新矛盾以及现有规定不适用的情况，对有关法律和规定进行调整，将目前法律上缺失的条文进行补充，在此基础上形成专门的法律，同时在基本农田保护区划定、基本农田补偿机制、基本农田占用的处置措施等各方面形成专项的规定，从而形成以专门的基本农田保护法为核心的、系统的、完整的法律制度体系。

(2) 加强对基本农田质量的保护，完善地力建设和环境保护制度。建立专门的基本农田地力建设和环境保护办法，制定详细规定，比如加强对土壤质量的保护和培育，提高培育技术方法等；在防止污染和破坏方面，可以限制破坏性农药的购买，提前对周围的污水或废弃物进行正确处理等；在基本农田遭到破坏后及时采取补救措施，对污染和破坏基本农田的行为明确列举，并形成更加严格的处罚，从而完善对基本农田质量的最严格保护。

(3) 完善对利益主体的管理，形成基本农田补偿制度。一方面，基本农田的设立会让地方政府和农民群体的利益受到损失，因此应给予相应的补偿。建议形成专门的基本农田补偿制度，对补偿金的设立及使用、补偿主体的确定、补偿标准的设立等都做出明确的规定。另一方面，利益主体的行为会直接影响基本农田的使用。农民作为基本农田的保护主体，当他们对自己的生活环境、周边的农村风景等因素较为重视时，一般都会有较强的农地保护意向[22]。因此，可以通过对周围农村的建设和管理，来提高农民群体的保护意识。除此之外，对农民群体的耕作行为和地方政府的管理行为也要做出合理安排，从而加强对基本农田的最严格保护。

4 结 论

基本农田的最严格保护，具有从国家经济社会全局考虑的战略意义，是保证我国国家粮食安全的必要举措。相较于大气、水资源的最严格保护制度而言，基本农田的最严格保护制度有其特殊价值，体现出一种绝对的限制性，更加凸显出“最严格”的涵义。比较发现，基本农田的最严格保护兼具社会属性和生态属性，需要“质”“量”并重，但已有的基本农田保护制度缺乏对“质”的保护和对生态属性的重视，未形成专门的法律和完整的制度体系；同时，在实际操作过程中，对已有制度的执行并不到位，仍然存在一些违规现象，这要求需要加快形成基本农田最严格的监督管理制度。在未来的制度设计中，基本农田的最严格保护制度应依照最严格环境保护制度的设计思路，加快形成地力建设、环境保护、占用处置等各类专项制度规定，制定全国统一的判定和处理标准，注重相关各主体间的利益协调和相互合作，增强法律效力并建立完善的制度体系，并应随着现实情况的发展变化，不断修订完善该制度，确保其与经济社会发展相匹配、与环境保护相适应，从而真正将“最严格”的理念贯彻落实。