高校对标《建设项目档案管理规范》的合理性与策略分析

李晓秋，沈 慧

(马鞍山职业技术学院,安徽 马鞍山 243031)

基建档案工作是高校管理和建设发展中的一项基础性工作。目前，高校档案的分类普遍按照《高等学校档案管理办法》分为“党群、行政、学生、教学、科研、基建、设备仪器、产品生产、出版物、外事、财会”[1]等类别。基建档案即基本建设项目档案，是指在整个建设项目从酝酿、策划到建成投产(使用)的全过程中形成的、应当归档保存的文件，包括基本建设项目的提出、调研、可行性研究、评估、决策、计划；勘测、设计、施工、调试、生产准备、竣工、试生产(使用)等工作活动中形成的文字材料、图纸、图表、计算材料、声像材料等形式与载体的文件材料[2]。高校的基建类档案是学校新建、改扩建工程以及学校管理中必不可少的档案信息来源，但一直是高校档案工作的薄弱部分。高校基建档案工作普遍存在管理被动，材料归档不齐全，网络与通信、监控工程文件归类不明确，基建档案管理制度和规范修订滞后等问题。

一、高校基建类档案管理规范概述

(一)教育部关于基建档案管理的相关规定

教育部制定的高校基建档案建设和管理规范——《高等学校基本建设类档案工作规范》，是在1989年《高等学校档案管理办法》发布后制定并实施的。随着高校反腐及治理工作的深入，对建设项目规范管理及其过程中文件材料的形成、收集、归档、保存的要求不断提高。《高等学校基本建设类档案工作规范》中的一些规定已不能满足高校当前工作的需要。

(二)档案及建设部门关于基建档案管理的相关规定

1989年版、2008年版教育部国家档案局联合发布的《高等学校档案管理办法》规定基本建设类档案文件材料的归档范围“按国家档案局、原国家计委发布的《基本建设项目档案资料管理暂行规定》(国档发〔1988〕4号)执行”[1]。该规定制定于1988年，在较长时间里发挥了重要的作用，但随着国家建设项目管理体制的变化、管理要求的不断提高，该规定对基建文件材料及档案管理的规定、划定的归档材料范围已不能适应基建文件归档、档案管理的需要。随着国家机构改革，原计划委职能调整，成立国家发改委，基建档案管理没有新的规范和制度出台，仅于2006年与国家档案局联合发布《重大建设项目档案验收办法》，一般高校基本上不属于此类规范执行范围。

(三)高校基建档案管理规范的真空期

2008版《高等学校档案管理办法》的实施未修订《高校基建档案的管理规范》，只规定“各高校根据实际情况制定实施细则”[1]。自此，各高校基建档案的管理处于自行其是的状态。一些高校在《基本建设项目档案资料管理暂行规定》不适用的情况下，参照《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》(DA/T28-2002)规范执行；大部分高校仍沿用《高等学校基本建设类档案工作规范》；还有的高校依照城建管理部门执行的移交城建档案馆的文件归档范围执行，主要是《建设工程文件归档规范》(GB/T 50328-2014)。《建设工程文件归档规范》(GB/T 50328-2014)由住房和城乡建设部制定并发布，内容详实，是为规范建设管理部门对建设过程管理、审验项目而制定的，是城建档案馆接收城建档案的依据，对建设单位的文件归档及档案管理规范得不到位。

二、定标新规范的依据

鉴于上述国家教育部、国家档案局规范性文件制定及修订情况，高校基建档案工作需要自己依据相关规范制定新的基建档案管理制度。

2019年1月1日起施行的《机关档案管理规定》中规定机关基建档案参照《建设项目档案管理规范》(DA/T28)有关规定执行；第六十九条规定“事业单位、《社会团体登记管理条例》界定的社会团体可参照执行”[3]，即，事业单位基建档案工作可参照《建设项目档案管理规范》(DA/T28)执行。公办高校是公益类事业单位，在没有专门规定的情况下，可参照《机关档案管理规定》执行。据此，高校基建档案可参照《建设项目档案管理规范》(DA/T28)执行。

三、新《规范》的新规定与适用性

2018年4月，经全国档案工作标准化技术委员会审查通过，国家档案局批准发布《建设项目档案管理规范》(DA/T 28—2018)(下文通称：新《规范》)，自2018年10月1日起实施。新《规范》凸显了档案管理标准的属性，对基建档案的管理规范做了全面的规定，是一部全面而具有延展性的标准，是目前高校基建档案管理依据的最佳选择。

(一)新《规范》主体内容的修改

新《规范》在原《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范(DA/T28-2002)》的基础上增3调2修1。新增3个部分：建设项目档案工作的组织及职责任务，制度规范建设，项目电子文件归档与电子档案管理；调整了2个部分：项目文件管理和项目档案管理，这两部分名称进行了调整，内容在前版规范中有出现，作了部分新规定；修订了附录《建设项目文件归档范围和保管期限表》的有关内容。

(二)新《规范》具体内容的增减

一是取消了涉外文件类。科学技术领域的对外交流与合作是科技发展的常态性工作，涉外文件不是新文件类型，可按内容归入相应文件种类，新《规范》中不再单独设类。

二是增加了“招投标、合同协议文件”“征地、拆迁、移民文件”“信息系统开发文件”“监理文件”类目。归档文件是社会实践的直接记录，增加的这几类归档文件是基建工程管理规范化要求的产物。

三是未规定参建单位保存文件的种类。新《规范》是推荐执行的档案行业标准，未对文件归入单位作规定，保证了规范的普适性。对于可能出现的参建单位的变化、职能的调整具有广泛适用性；各地区、行业、部门可依据自身不同的管理体制和方式，制定更为严格、详细的规范，为新《规范》的实施创造有利的条件，体现档案管理部门的大局观，新《规范》的长期适用性。

(三)解决高校网络通信及监控工程档案归档问题

随着高校数字化校园建设，高校出现了大量网络通信及监控工程。据笔者了解，很多高校档案部门没有接收网络通信及监控工程档案，有的高校虽然接收了，归档材料也很不完整，归类混乱。高校科技类档案通常分为科研、基建、设备仪器类，按以往执行的各类文件归档范围的规定，这部分文件资料没有适合归入的档案门类，除合同类文件归档外，技术类文件多留存于网络信息中心。出现此类现象的原因是多方面的，其中主要是高校档案部门没有把这部分文件归为基建类文件。因为在《高等学校基本建设类档案工作规范》的归档范围中仅列出“水、电、气管道分布图”，《基本建设项目档案资料管理暂行规定》中仅粗略设置“设备及管线”类，没有提到网络通信、监控类；此类工程由网络信息中心负责，学校基建管理部门基本不介入，负责基建文件材料收集归档的基建管理部门收集不到此类文件材料；校园内的网络通信、监控档案不在城建档案馆验收和进馆范围，最终导致此类文件材料的归档管理失控。

在新《规范》中可找到上述文件材料的归类依据。新《规范》规定“建设项目包括单位工程、分部工程”，网络通信工程、监控工程是分部工程，是校园建设项目的一部分；文件归档范围和保管期限表的1.6条规定了“水、暖、电、气、通信、排水等”材料范围；文件归档范围中增设了“信息系统类”。高校依上述规定可把网络通信、监控工程的文件作为基建文件进行分类、归档。

(四)解决高校递延资产核算材料归档问题

在新《规范》中列出了“递延资产清册”的条目，与财政部第81号令《基本建设财务规则》中的相关规定相衔接，明确了资产交付会计核算文件的归档按建设项目进行分类归档。

新《规范》增加及删改的内容体现了档案工作的原则——“便于档案的保管和利用”：基建档案的管理要有利于基建档案的利用，新类目的设置体现了招投标、征地拆迁移民、监理类档案利用率增加的情况；档案是社会实践的原始记录，档案管理作为现代管理的一部分，具有与科技、管理同步发展的特点，设置信息化管理方面的类目，体现了信息时代档案管理利用的数字化、网络化趋势。

四、新《规范》的实施策略

高校校园是环境育人的载体，校园规划、建设应按百年的事业对待。我国高校校园自成一体的实体建设和管理模式决定了基建档案将是高校未来发展的历史见证和重要查考资料。按照新《规范》规定，高校作为建设单位对“项目档案工作负总责，实行统一管理、统一制度、统一标准”[4]。高校基建档案工作要树立大局观，“融入项目建设的管理理念，使档案工作单方面纳入项目管理转化为项目管理与档案管理的全面融合”[5]，把组织建立、机制建设、制度完善、信息化开展同步进行，在学校建设和档案管理工作中落实、细化新《规范》。

(一)建立四方两级管理组织及工作机制

校园建设工作由于牵涉面广、资金量大，仅以建设管理部门负责人作为文件归档工作负责人难以完成文件规范形成和归档的目标。高校可以新《规范》的实施为契机，建立两级管理组织，明确各自责任：以项目负责领导牵头、学校档案管理机构主导、建设管理部门、网络信息中心、参建单位负责人组成的项目文件档案领导组；档案、施工、监理、项目管理人员组成的建设项目文件材料形成、归档工作组。建立参与机制，加强基建文件档案工作的管理、指导和监督：档案部门人员加入建设项目工作组；项目建设组织中至少配备一名建设管理部门的文件管理人员，并明确建设项目文件形成、收集各环节的责任单位和责任人。

(二)建立契约、考核、审核工作机制

高校要与项目建设管理部门、档案管理部门、参建单位及相关人员签订文件收集归档合同与责任书；建设项目文件收集、归档同步与工程进度的制约机制；建立项目文件档案监督、考核机制；将项目文件收集、归档作为建设项目工作内容，纳入建设管理部门的考核，项目审核、审计、验收评估的指标中。

(三)结合新《规范》制定适合本校的管理制度和规范

依照项目工作流程，对照新《规范》、结合以往规范中的规定、制定不低于新《规范》的本校基建文件归档及档案管理办法、基建项目文件归档范围和保管期限表，要求各参与建设项目的单位与工作人员遵照执行。

(四)完善档案分类和基建文件材料归档范围

高校可参考城建档案馆接收市政工程项目中通信工程档案的做法，把网络通信类文件资料作为基本建设类进行管理，网络信息中心是该类项目管理部门，对此类文件管理负责；资产交付会计核算由学校财务部门形成并负责。高校要根据新《规范》修订基建档案类目、材料归档范围及相关制度，最终将网络通信、监控、资产交付会计核算等文件归入基本建设类档案。

新《规范》是全面规范建设项目中文件的收集、归档及档案管理的指导性文件，是对基建档案工作变化的主动适应与完善。新《规范》的实施能解决高校基建档案工作目前的困境，更大地发挥基建档案作用。