遵义地区“两区”划定工作的分析与探索

卢光松

建立粮食生产功能区和重要农产品保护区是国家实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措，顺利开展“两区”划定、实现成果管理与信息化建设的重要手段。根据遵义地区“两区”划定项目的开展实际情况，分析了遵义地区“两区”划定工作存在的主要问题。并讨论了相关问题的解决办法以供相关决策机构参考，顺利开展山区“两区”划定工作。

建立粮食功能区和重要农产品保护区是国家实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措。顺利开展“两区”划定、实现成果管理与信息化建设的重要手段。科学划定“两区”对国家的农业发展具有举足轻重的意义。划定“两区”是实现在最适宜的地区种植最适宜的粮食作物品种，发挥农业生产的比较优势;二是便于借助现代的技术手段对农业生产数据实行精细化管理，推进实现全国“两区”布局“一张图”信息监管平台;三是能够促进国家农业支持政策的精准实施，降低农业政策实施的行政成本。

1 . 遵义开展“两区”的优劣势

山区划入“两区”条件首先应是在15度以下永久基本农田范围内，应具有粮棉油糖胶种植传统、近3 年播种面积基本稳定，光、热、水、土质量好的优质或已建成的高标准农田，具备较好的粮食生产能力、生态环境良好的集中连片10亩以上未列入退耕还林还草、还湖还湿、耕地休耕试点等范围耕地。

主要优势：遵义市地处云贵高原向湖南丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带，处于亚热带湿润季风气候区，光、热、水资源较丰富，气候温和、水热同季，农业有效利用率高，作物生长季长，土地生物的生产潜力大，气候资源优越，我市耕地面积达到了1257.6万亩，农业体量在贵州处于领先位置，素有“黔北粮仓”之称。2017年第一产业增加值402.34亿元，全年粮食播种面积72.2万公顷。全年粮食产量294.87万吨。

主要劣势：我市地处云贵高原向湖南丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带，因地域原因，地形切割强烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大， 山地、丘陵、盆地、河谷都有分布，山多坝少，全市境内山地面积占61.9%、丘陵面积占30.7%、山间平坝面积占7.4%，是一个典型的山区内陆城市。坡度在15°以下永久基本农田占比少。10亩以下连片地块占有一定比例，导致部分 15°以下零散耕地不能划入，减少了划入部分的有效面积。画出系统机构原理图，阐述系统结构及原理。

2.存在的主要问题

一是基本农田被占用后未及时变更数据。国土提供的永久基本农田数据基于2008年第二次全国土地调查， 10年间经济社会高速发展，土地使用情况变化很大。基本农田数据与土地确权航拍影像叠加后发现，大量的基本农田已经被建设、退耕还林等占用。经济快速高效发展，经济开发区建设、高速公路铁路建设、城市基础设施建设、小城镇建设、水利建设、田间基础设施建设等项目占用大量自然条件好、坡度小的基本农田。为达到占补平衡，国土将基本农田调整到150坡度以上、土壤肥力低的耕地，150以农田被大量挤占，给“两区”劃定任务带来具大的困难。

二是永久基本农田使用现状改变。由于近年来各地退耕还林还竹、农业产业结构调整、生态水土保持项目的实施，导致大量农田使用现状发生改变，有结构调整改种水果、花卉苗木、中药材的，有改建鱼塘、荷塘的，致使实际可供划入“两区”面积减少。

三是坡度划分精度不够。存在15°以内的永久基本农田图斑，外业核实坡度在15°以上，甚至大于25°的情况。由于耕地量算坡度是以一个完整的图斑为单元，将不同坡地级别的耕地划分在同一块图斑中，量算坡度级别时可能不够准确，就会存在坡度15°以上的基本农田，实际核查时部分地块在15°以下。

四是边界不准。国土提供的永久基本农田图斑比例尺大多为1：5000和1：10000，客观导致边界勾画不准确，同时，未实地勾绘、专业水平限制等人为因素导致图斑误差较大。在外业核实中，一块完整的土地，一半划入永久基本农田，一半不是永久基本农田的情况各县均有出现。

五是土地分类不准，数据收录不全。存在分类为旱地的基本农田，历年的种植和实际现状均为水田的情况，存在水源保障、种植良好的15°以下的连片稻田区，有的正在或已经实施“千亿斤粮食”、“高标准农田”建设项目的稻田，却不是永久基本农田。

六是小麦划定与当地种植习惯不符。遵义地区重点是西部、北部有种植小麦习惯，根据我市任务重叠区只能是油菜和水稻重叠，小麦划定按要求不能与玉米、水稻功能区重叠。而我市小麦属越冬作物，来年与玉米是分带间套作，与水稻是轮作，一年交叉重叠两熟，没有一年只种小麦的空闲地，单独划定小麦存在困难也不符合实际。

七是10亩以下连片地块占有一定比例。遵义地处云贵高原向湖南丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带，因地域原因，地形切割强烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大，10亩以下连片地块占有一定比例。导致部分 15°以下零散耕地不能划入，减少了划入部分的有效面积。

3.存在的问题解决建议

上述问题主要由于划定标准未充分考虑北方平原和南方丘陵、山区的差异，应慎重考虑坡度级别对当地“两区”划定工作的影响。未参考使用土地利用的最新现状，资料现时性比较差，未充分考虑近10年土地使用情况变化，针对遵义地区出现的问题提出以下解决建议。

一是调减任务面积。参考最新的土地利用现状和影像资料结合当地15°以下永久基本农田数据的实际情况。按山区实际调减当地划定任务量，以保证“两区”划定质量。

二是放宽划入坡度标准。鉴于我省山区地形地貌特征和土地破碎零碎的特点，15°以下永久基本农田占比小，10亩以下连片地块占有一定比例，导致细则规程标准范围内的可划入“两区”面积减少。山区大量的粮食种植在15°-25°的梯田内，将15°-25°以内，具有“水稻生产功能”和图斑面积较大、水源保障、种植基础好的梯田纳入“两区”范围。

三是放宽划定范围。将过去基本农田漏划，图斑面积较大，立地条件好，正在或已经实施“千亿斤粮食”、“高标准农田”建设项目的稻田，却不是永久基本农田，具有粮食生产功能的连片耕地划入“两区”。保证地块的完整性，将与基本农田压界具有种植条件好的地块全部纳入“两区”。

四是尊重当地小麦种植实际。由于我省小麦大多属越冬作物，来年与玉米是分带间套作，与水稻是轮作，一年交叉重叠两熟，与北方一年一熟麦区产量高不同，如只种一季小麦粮食单产低，还空闲半年，无效益反减少粮食，失去划定的意义。应尊重地方实际，允许小麦与水稻、玉米功能区重叠后纳入“两区”。

综上，本文对阐述了遵义地区开展“两区”划定的优劣势以及对遵义地区“两区”划定存在的问题进行了总结，应参考最新的土地利用现状和影像资料，充分考虑当地实际地形地貌条件，因地制宜设置划定标准。并针对遵义地区开展“两区”划定工作中存在问题的解决办法做了探讨，供相关决策机构参考、对山区更好地开展“两区”划定工作提供经验。

（作者单位：563000 遵义市农业资源区划办公室）