论农村城镇化进程中土地流转问题

张士燕

城镇化过程中必然伴随着农村人口、土地等地理要素空间分布的调整，作为农业生产最重要的物质基础，土地资源在城镇化过程中不可避免将受到巨大影响，土地利用现状的改变在所难免。于是，土地资源的合理利用便成为实现五原县城镇化健康发展的关键因素，其中，农村土地经营使用权的合理流转将在很大程度上影响着土地利用的效率进而影响五原县城镇化的水平和质量。

一、五原县目前乡村城镇化存在的问题

1、农村城镇化水平低

受长期城乡二元体制的影响，五原县城镇化一直处于一种低水平缓慢发展的状态，与发达国家和我国发达地区城镇化水平有较大的差距，也落后于世界平均水平。据统计2014年中国城市人口比重为54.77%，世界平均城市人口比重为54%，而发达国家城市人口比重均在80%以上，而我县城市人口比重仅为30%。

2、对城镇化存在着认识误区

五原县是典型的农业县，农村的传统观念强调耕田种地是农民的本分，农民也对土地有着深厚的感情，很难完全舍弃农业生产。结果是大量的剩余劳动力困守在有限的土地之上，农民“离土不离乡”造成了劳动生产率低下，传统观念制约着当地的乡村城镇化。

3、城镇化的质量不高

五原县是内蒙古西部一个小县城，小城镇的特定地位决定了其与农村的密切联系，这种联系客观上造成许多居民身份不明确，处于“半工半农”或“不工不农”的状态。正是由于这种既“难舍故土”又“若即若离”的农村情结，使得许多地方农业生产和土地利用处于一种低水平的状态，成为农业现代化的制约因素。

4、进城农民很难真正融入城市生活

由于认识上存在偏见，农民及农民工在市民心中一直不具有较高的社会地位，农民工很难真正融入城市生活;受到政策排斥及制度压抑，进城农民工在社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都难以享受到和普通市民同等的待遇，很难进入到城市正规体制内，实现与城市的真正融合，进城农民为此要支付更大的显性和隐性的成本。

二、农村城镇化进程中土地流转的作用

1、农村剩余劳动力转向非农产业的基础

通过农村土地经营权的流转，可以有效地解决农民“后顾之忧”，可以在保障农民基本权益的基础上促使农村剩余劳动力向其他非农生产领域转移。使农民在不丧失土地所有权的前提下，摆脱低效率的农业生产活动的牵绊，全身心投入到非农业生产活动中去，避免土地闲置和撂荒的现象发生。

2、农村土地利用集约化的重要条件

通过流转农村土地的使用经营权，可以地促进土地资源的集中使用，有效地扩大农业生产的规模，解决农业生产效率低下的问题。将分散的土地集中起来，能充分调动种田大户的生产积极性，主动在生产资料、农业技术和经营管理上增加投入，体现规模效益和科技效益，促使农业生产走集约化经营的道路，提高农村土地利用的集约化水平。

3、农村城镇化建设的必由之路

通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份定位，解决小城镇居民中普遍存在的“亦工亦农”又“不工不农”的现象，让他们尽快融入城市生活，真正实现城镇化。土地流转带来的影响将是人口的流转，当进城农民的生产和生活的重心转向城市以后，他们将告别市民加农民的双重身份，摆脱在城乡间频繁奔波的生活方式。

三、农村土地使用权流转中需要解决的问题

1、更新观念，营造流转良好氛围

（1）农民要更新传统观念。通过宣传教育，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是推进农村城镇化、转移农村富余劳动力、增加农民收入的根本出路。

（2）政府要转变工作思路。树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓。加强调查研究，总结基层和群众的实践创造，及时发现新情况，妥善处理新问题，总结推广新经验，推动土地流转工作健康发展。

2、加强管理，提高土地利用效率

（1）严格控制土地流转过程中的“非农化”现象。要加强对土地流转的监控和管理，健全土地流转的规章制度。严格控制农用地转变为非农业用地，在土地流转过程中确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

（2）积极推进农村居住用地流转。随着城镇化的进展。农村居住用地的闲置浪费将会越来越突出。然而由于传统观念以及制度的制约，居住用地的流转明显滞后，成为制约农村土地利用率提高的一个重要障碍。所以，要结合社会主义新农村的建设，对村落进行合理规划，整治空心村，对闲置土地进行了复耕，积极推进居住用地流转。

（3）控制小城镇的用地规模。对小城镇的建设做好科学规划、合理布局，严格土地管理，避免无偿或低价使用土地而造成的浪费，从而控制小城镇的用地规模，促进小城镇土地的集约利用。

3、在城镇化过程中创造良好的土地流转外部环境

（1）健全规章制度。政府相关部门要对流转行为进行规范，制定农村土地承包经营权流转的规章制度，从流转主体、流转方式、流转程序等方面对农户的土地流转行为进行规范。对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任做出明确要求，以保障土地流转工作的顺利进行。

（2）消除农民进城就业壁垒。加快农村人口的城市化步伐，大力促进城市二三产业的发展，通过提供更多的就业岗位，吸引更多农村人口进城务工、经商等;另外要积极营造良好的城市氛围，减少对农民进城的歧视。

（3）提高进城农民就业能力。针对农村劳动人口文化素质普遍较低的现状，在城镇化过程中，一定要注意这些向城市转移的劳动力教育培训，提高其自身素质，增强他们进城务工就业的适应能力。

（4）壮大集体经济实力，促进农业人口就地转移。通过扶持和壮大农村集体经济，培育产业集群来积极发展农村非农产业，消化吸收剩余劳动力，促进农业人口就地转移，缓解人口增长对大城市造成的冲击。

（5）进一步完善农村社保体系，消除土地流转后顾之忧。结合社会主义新农村的建设，积极建立建全农村社会保障体系，建立农村基本生活保障制度、养老和醫疗保险制度，消除农民土地流转的后顾之忧。

（作者单位：152000黑龙江省绥化市北林区东津镇农村经济管理中心）