论国企改革新进展

乔晓云 新兴重工集团有限公司

一、国企改革历程综述

我国改革开放已经走过了整整40年的辉煌历程。伴随着我国经济体制的不断变化,我国国有企业的改革也在不断深化, 先后经历了扩大企业经营自主权、建立现代企业制度、推进国有资产管理体制改革、深化国企改革等阶段。

第一阶段：1978年-1992年，改革的主要方向是向企业简政放权，使企业拥有一定的经营自主权。1978年10月，四川率先选取六家具有行业代表性的单位作为试点，进行扩大经营自主权的尝试。1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，试点单位开始在国家层面扩大，随后在全国逐步推开。一些企业出现短时间内的增产增收现象，但大部分企业没有获得长效的经济收益效果，此时的企业制度基本上还保持着国有国营式的国有企业模式。《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，要“确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权”。开始对国有大中型企业实行承包经营责任制，其中首钢是承包经营责任制实行最早且较为成功的典范；对国有小型企业实行租赁经营责任制，实现所有权和经营权的相对独立；对少数具备实施条件的大中型企业实行股份制试点，形成了产权改革的雏形。这一阶段，首钢作为典型企业初步完成了从面向计划到面向市场的转变。

第二个阶段：1992年—2002年,政府逐步转向宏观调控、社会管理、提供公共产品和服务，企业与政府实行所有权与经营权分离，国家所有者退居到股东地位，企业开始探索建立以法人治理为核心的现代企业制度。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。①1997年9月，党的十五大对国有企业改革进一步做出了“抓大放小”的重要战略部署，重点抓好少数关系国家命脉的关键企业，对于中小型国有企业通过改组、兼并、出售等多种形式直接交由市场做出选择。虽然在后期的三级攻坚阶段，国企经历了兼并重组、下岗分流的阵痛，但是如此大力度地改革成效却十分显著，不仅基本实现了三年脱困的最初目标，同时也将国有企业真正推向市场，企业制度实质性变革取得成果。

第三个阶段：2002年-2012年，即党的十六大到党的十八大，随着国企改革步调趋于“平稳”，关注点由企业经营性改革转向国有资产管理体系的变化。在“抓大放小”的改革进程中，国有大型企业的体制基本没有发生变化，面对日新月异的国内外市场环境，国有企业的许多诟病显现出来。2003年，国务院成立了国有资产监督管理委员会，并建立了各级国资委，分别对中央企业和地方国有企业实施统一管理。国资委推进了一系列有针对性的改革和结构调整，使得国有企业规模迅速扩张、实力大幅增强，进入了前所未有的高速发展期。新的国资监管体制在取得明显成效的同时，在监管方式、管理领域、管理手段等方面也出现了一些新问题。

第四个阶段：2012年至今，及十八大以后，新一届政府审时度势对中国经济进入“新常态”做出准确判断，国企改革也由此进入深水区，开启全面深化改革新征程。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》框架和指引下，2015年9月，等待良久的《关于深化国有企业改革的指导意见》终于出台，这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，更加注重在监管、产权、经营等多个方面全面深化改革②。目前，国企改革的顶层设计基本完成，以中发〔2015〕22号文为引领、22项文件为配套的“1+N”政策体系，确立了政策框架的四梁八柱，为全面深化国企改革打下了制度基础。

二、深化国企改革，深入理解《指导意见》精神内涵

改革开放40年，国有企业在持续的改革中不断发展壮大，改革成效显著，对中国的经济起到了强有力的支撑和稳定作用。但与此同时，国有企业存在的行业垄断行为、企业经营大而不强、市场反应不灵敏、投资收益回报率低、高层次人才匮乏、薪酬结构不合理等问题也为外界所诟病。《关于深化国有企业改革的指导意见》的出台，为国有企业指明了改革的方向，规划了清晰的路径，以上问题有望在新一轮国企改革中被破解。

（一）双向改革

国企改革要围绕两个主体进行改革：一是从投资主体出发构建适应市场经济的国有资产管理体制，二是从经营主体出发建设公平参与市场竞争的企业主体。

1.国资委由“管企业”转向“管资本”。“以管资本为主”是国资监管领域的一场思维转换，通过重新定义国资委的监管职能，在保证以出资人身份对国有资产监管的同时，彻底将自主经营决策权归于企业，将延伸到子企业的管理事项归于一级公司。这场职能的转化使得监管与被监管双方相得益彰：监管部门监管目标将更加明确、措施将更具针对性、监管作用发挥将更为明显；企业减少指挥链后，面对瞬息万变的市场，反应将更加快速、准确。

2.国有企业要建立和完善现代企业制度。一方面推进股份制改革，加快股权多元化发展，推进混合所有制改革，使企业成为独立的市场主体。另一方面，完善企业内部管理体制，优化公司治理结构、建立市场化选聘契约化管理制度、完善激励约束机制、探索容错纠错机制，实现企业“自治”。

（二）分类管理

1.分类推进国有企业改革。新一轮国企改革将首先给国企分类，明确将国企分为商业类和公益类。商业类企业是经营国有资产的主力军，承担着参与市场竞争、国有资产保值增资的任务；公益类企业更多的是履行社会责任，做好公共领域的产品提供和社会服务。分类管理有助于提高监管的有效性、考核评价的准确性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”，也有助于提升国有企业自身活力。

2.组建国有资本投资、运营公司。这是实现“管资本”的重要组织形式。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标③，掌握关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域及核心业务；国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主④。二者虽然功能定位不同，但作为国有资本进入市场的重要载体，更多地充当着政府与企业间“隔离层”，出面对国有企业履行股东职责。

（三）完善制度

1.完善公司治理结构。以充分发挥党组织“把方向、管大局、保落实”作用为核心，以充分发挥董事会“战略管理、科学决策、防控风险”作用和经理层“推进执行、经营管理生产指挥”作用为基础，健全完善法人治理体系，完善的内部控制和约束制度，建立有效制衡的内部治理结构。

2.创新选人用人方式。创新人员选拨方式，企业领导人员采用委任、选任或聘任等形式选取，员工通过内部竞聘上岗，外部公开招聘等形式选取，真正建立能上能下、能进能出人员流动机制。

3.完善激励机制。选取更加灵活的考核指标与考核方式，探索股权激励、员工持股等中长期激励机制。

4.改革分配制度。建立工资效益联动机制，实行工资总额预算管理，制定管控目标，细化月度预算分解，强化监督执行。国企高管实行差异化薪酬，合理确定基本年薪，按照经营业绩等考核指标兑现月度、年度及任期绩效薪酬。薪酬分配要向高端专业人才、关键岗位急需人才和一线高技能人才倾斜，鼓励全员创新创效。

三、努力推进国企改革1+N 文件落地，打好深化内部改革攻坚战

《关于深化国有企业改革的指导意见》及配套方案对深化国有企业改革绘制了清晰的路线图、时间表。习近平总书记说过，改革是一场深刻的革命，要以自我革新的勇气和决心着力推进体制机制改革，建立科学高效的经营管理体系。在新一轮的改革中，要充分激发和释放企业活力，打好国有企业改革攻坚战。

一要加强国有资本投资、运营公司试点企业改革及能力建设。航空工业集团、国家电投等11家央企作为国有资本投资公司试点企业，既是政府与企业，国资委与企业之间的纽带，又是隔离墙，要加大其自主决策力度，最大程度激发试点企业内在活力，提高国有资本运营效率。另外，试点企业也要自我革新，加强战略部署、内部管理、资本运作、监督指导、风险防范等方面的能力，改革授权体系，建立总部-二级公司-投资企业三级管控模式，做精集团总部、做实战略业务单元、做专生产经营单位，充分彰显集团全局管控能力。

二要推进混合所有制和股权激励。鼓励各种非公资本进入国资领域参与国有企业的股权改革，通过发挥民营经济、民营企业积极性，提升国有企业经营活力和核心竞争力。国有企业要认真研究任期激励和中长期激励机制，稳妥探索员工持股。比如，通过回购、增发等方式作为公司股权激励的股票来源，严格选取董事、中高级管理人员和技术、市场、工艺、管理骨干等关键人员为激励对象，设置科学先进的业绩考核体系和指标水平，将股东、国有公司和核心团队三方利益有机结合。2018 年内已有51 家国有控股上市公司实施了股权激励计划，如宝钢股份、国机汽车等。

三要推进职业经理人制度实施。在竞争类国有企业有序开展职业经理人制度试点，通过内部选拔、外部招聘、交流推荐、现有管理者转聘等多种方式，鼓励通过市场化选聘的方式选择企业高管人才，搭建各类企业人才自由进出通道。在市场化选聘、契约化管理的基础上，坚持“党组织领导、董事会行权、市场化进退、契约化管理、人本化激励、共性化监督”，推进职业经理人试点建设，切实调动试点企业经理层能动性和积极性。

注释：

①《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993-11-14，中共十四届三中全会

②《国企改革30多年历程》，2015-09-15，兰州日报

③④《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》2018-07，国务院