全省政务数据和电子文件归档情况的调研报告

省档案馆二级巡视员 张志刚

为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，认真落实主题教育关于边学习、边调研、边整改的要求，围绕国家档案局给省档案馆《2018年国家综合档案馆业务建设评价反馈意见》中指出的“未开展原生电子档案接收”这一突出短板，坚持问题导向，注重从实际出发，着眼发现问题、解决问题，把调查研究与履职尽责和当前亟待解决的重点难点工作结合起来，按照“向前延伸一步”解决问题的思路，从电子档案产生的源头——电子文件归档工作方面寻找问题产生的根源，力争从源头抓起，从根本上破解我省原生电子档案工作滞后的难题，助力推动全省档案事业高质量发展。

一、背景——电子文件归档和电子档案“单套制”管理时代的到来

（一）电子文件和电子档案的法律效力不断明确

我省开展电子文件法律效力的探索与实践起步较早。2018年7月，《山东省电子政务和政务数据管理办法（草案征求意见稿）》中指出：“符合有关法律、法规、规章规定，并且按照安全规范要求生成的电子文件（含证照），与纸质的文件具有同等效力，可以作为法定办事依据和归档材料。”该《办法》明确规定了电子文件的法律效力，被列入我省2019年立法工作计划。

在档案行业领域，2018年10月11日颁布的国家档案局第13号令《机关档案管理规定》中指出：“电子档案与传统载体档案具有同等效力。” 电子档案的法律效力正式得到认可。

在国家层面，今年1月25日，中办国办印发了《党政机关电子公文处理工作办法》（厅字〔2019〕7号），其中指出：“电子公文同纸质公文具有同等效力。” 4月26日，李克强总理签署国务院第716号令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，其中指出：“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”由此，电子文件和电子档案的法律效力得到了国家层面的确认，为电子文件归档和电子档案“单套制”管理奠定了法律基础。

（二）电子文件归档和电子档案“单套制”管理模式正式提出

长期以来，我国文件管理部门和档案管理部门一直使用“双套制”的文件归档和档案管理模式，即文件和档案必须以电子形式和纸张等传统载体形式同时存在，确保文件和档案信息的安全。但随着时代的不断发展和信息技术的进步，“双套制”模式的弊端开始显现，“单套制”模式开始提出并得到试点。

在档案行业领域，2016年，国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中就提出，“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点。”随着试点工作不断取得成效，国家档案局在2018年12月24日颁布了第14号令《国家档案局关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》，其中指出：“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求。”

在国家层面，2018年，国务院办公厅印发《关于加快推进与政务服务“一网通办”不相适应的法规规章修订等工作的通知》（国办函〔2018〕69号），要求对不适应全国一体化在线政务服务平台建设的法规规章进行修改，其中涉及到了电子文件管理“单套制”相关的内容。《国务院关于在线政务服务的若干规定》中进一步指出：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”

综上所述，随着电子文件和电子档案法律效力的确认和“单套制”时代的到来，国家综合档案馆作为电子档案的最终保管单位，必须开展电子文件归档和电子档案“单套制”管理模式的调查研究，为开展后续工作做好准备。

二、调研的内容和对象

（一）调研内容

本次调研主要针对我省省直单位的电子文件归档工作开展情况进行，延伸至电子文件归档后形成的电子档案进行“单套制”管理的相关情况。根据电子文件来源和内容的不同分为两类：一类是电子公文，它由各单位办公自动化系统产生，归档后形成文书类电子档案；另一类是行政许可和公共服务类电子文件及相关数据（简称政务服务类电子文件），它由各单位办理行政许可和公共服务事项的政务信息系统产生，归档后形成行政许可类电子档案和公共服务类电子档案。具体内容包括：两类电子文件所属的系统建设和运行情况，归档的流程设置情况，归档后形成的数据种类和格式等相关情况。

表1 本次调研的电子文件种类及相关情况

（二）调研对象

本次调研分两类情况进行，分别选取了相关工作处于全国领先地位的浙江省档案馆和我省具有行政许可和公共服务职能的省政府办公厅、省工业和信息化厅、省科技厅、省人力资源社会保障厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省市场监管局、省地方金融监管局等8家典型省直单位为调研对象。

三、浙江省相关工作的开展情况

近年来，浙江省档案部门聚焦浙江“最多跑一次”改革和政府数字化转型，以“最多跑一次”事项电子化归档为突破口，取得了显著成效。

（一）着眼顶层设计，搭建政策体系

在法规层面，2014年，浙江省开通政务服务网；2016年，浙江省政府将政务服务网行政审批电子文件归档作为重点任务下达给省档案局；在此基础上，2017年，浙江省政府出台《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，明确电子化归档要求和电子文件法律效力。在政策制度层面，档案管理和开放共享示范工程被列入浙江省大数据发展实施计划； 2017年，浙江省出台了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》和《关于加快推进“最多跑一次”事项电子化归档工作的通知》，对政务服务网电子文件归档管理工作提出了具体要求；2018年，出台了《打破信息孤岛实现数据共享，推进“最多跑一次”改革2018年工作要点》，提出要全面推行“最多跑一次”事项电子化归档工作。在标准规范层面，浙江省档案局先后制定了《浙江政务服务网电子文件功能需求和技术规范（试行）》和地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分：政务服务网电子文件归档数据规范》，确保“最多跑一次”事项电子化归档管理工作有统一的标准。

（二）统一平台建设，强化技术支撑

2017年以来，浙江省各级档案部门围绕实现“最多跑一次”事项电子化归档的目标，全力积极推进平台建设与应用，提升了全省档案工作现代化管理水平。一是全面部署和启用在线归档模块。浙江省、市、县三级权力运行系统的“最多跑一次”事项在线归档模块实现全面部署；全省73个市、县完成本级政务服务网在线归档模块的参数配置工作。二是全力推进电子档案管理统一平台建设。省级电子档案管理统一平台的电子文件归档接收系统、电子档案长久保存基地、浙江档案服务网3个配套项目均已投入运行；杭州市、台州市及杭州市上城区、余杭区、临安区、天台县等地已完成电子文件归档和接收系统的建设。三是稳步推进“档案数据管理和开放共享工程建设”项目。浙江省统一开发政务服务网电子文件归档与交换系统，进一步完善8大类权力事项在线归档模块，搭建全省政务服务网电子档案数据交换平台，实现了省、市、县三级政务电子文件的统一归档和信息共享。

（三）抓好试点探索，稳步推广实施

为解决审批事项网上办理过程中电子文件纸质文件双套归档难、纸质档案共享利用难等突出问题，2015年，浙江省档案局在省建设厅等部门开展政务服务网行政审批电子文件在线归档试点，构建起“一键归档、单套保存、一站查询”的电子化归档新模式。2017年，浙江省政府办公厅与省档案局联合召开“最多跑一次”事项电子化归档工作部署会，将试点成果在全省推广应用。根据最新公布的数据，浙江全省已在线归档行政许可电子文件93万余件，其中，省级27家单位在线归档电子文件65万余件，11个设区市和74个县（市、区）共在线归档行政许可电子文件28万余件。

四、我省的现状

（一）基本情况

一是政策法规方面。省委省政府高度重视加强顶层设计，2017年10月，省政府办公厅印发了《山东省政务信息系统整合共享实施方案》（鲁政办发〔2017〕75号），方案中提出了“统一机构、统一规划、统一网络、统一软件”的总体要求和“12345”发展格局。2018年7月，省政府办公厅会同原省法制办制定的《山东省电子政务和政务数据管理办法（草案征求意见稿）》进一步加快了电子政务和大数据建设的法治化进程。

二是体制机制方面。2017年底，省委省政府组建了“一组一委一办四处一中心”的工作组织架构。2018年，以党政机关机构改革为契机，我省进一步成立了省大数据局，负责牵头制定并组织实施全省大数据发展应用规划和政策措施，加快建设“数字山东”和“互联网+政务服务”；统筹规划大数据基础设施建设，建立完善数据开放平台和标准体系，推动政府数据开放共享利用，承担政务服务平台建设管理工作；指导协调大数据产业发展，健全大数据安全保障体系。通过一系列的调整，我省进一步理顺了电子政务和大数据建设的体制机制。

三是网络基础设施方面。我省进一步规范了政务内网和政务外网两个网络体系。将原政务外网改造成政务外网公共服务域，原政务专网改造成政务外网行政服务域，前者承担社会管理、公共服务方面的任务，后者实现内部办公、信息传递功能。同时，基于政务外网不同域和互联网分别建设了统一政务云平台。这项工作进一步厘清了政务网络架构和职能关系，为电子政务和大数据建设奠定了硬件基础。

四是全省基础系统建设方面。我省基于政务云平台建设了统一的政务信息资源共享交换平台、公共数据开放平台、政务网站平台、政务服务平台、业务协同平台、一体化移动办公平台和各类基础信息库。其中，作为政务服务平台的山东省政务服务网已集成了全省大部分省直单位的行政许可和公共服务事项的办理系统，这使我省政务服务类电子文件天然具有了统一开发、资源集中、互联互通的优势。我省分别面向政务内网和政务外网行政服务域开发了通用办公自动化系统，使我省电子公文办理的业务流程、数据格式和系统接口相对统一，为迅速打开工作局面提供了便利条件。

五是档案业务系统建设方面。2017年9月，《山东省数字档案馆系统建设》项目获省发改委立项批复，项目批复资金1750万元。项目开发的山东省数字档案馆系统将覆盖“收、管、存、用”等档案馆基本业务，以信息化方式实现档案馆全部日常工作。系统将开发档案移交接收平台，该平台部署在政务外网行政服务域，可以接口方式在线将省直单位各类电子文件归档后形成的电子档案接收至档案馆，架设好整个档案业务流程的“终端”，为电子文件归档和电子档案“单套制”管理打下坚实基础。

（二）存在的问题

1.电子公文归档方面

一是虽普遍配备了具有公文收发和办文功能的办公自动化系统，但部分单位不具备规范的电子公文归档功能。被调研单位普遍配备了统一的办公自动化系统，即使在党政机关机构改革过程中涉及多家单位合并及调整的情况，改革后的省直单位仍能以一套办公自动化系统为主运行。这符合机构改革的必然要求，也降低了电子公文归档的复杂度。但与此同时，在为办公自动化系统配备电子公文归档功能方面，有些单位未开发电子公文归档功能；有些单位归档时使用纸质档案扫描件代替电子文件归档，即实际上未对电子公文进行归档；有些单位的电子公文归档流程存在明显漏洞，虽然电子公文的办文单、过程留痕稿、电子公章等内容齐全，但“套红头”这一正文生成环节需完全脱离办公自动化系统到文印室内实现，导致归档的电子文件中缺少正文这一关键组成内容。

二是部分单位办公自动化系统未运行在政务外网行政服务域。有些单位办公自动化系统运行于本单位局域网，并未按照全省统一要求向省政务外网行政服务域迁移，无法在线与省档案馆开发的档案管理系统对接。出现这一情况的原因主要是这些单位计划开发新办公自动化系统并直接部署于政务外网行政服务域，长期来看对在线系统对接不会产生影响。

三是部分单位产生的电子公文及其附件的数据格式复杂繁多。有些单位办公自动化系统内除产生电子公文所必须的数据库、流式文档、版式文档等基本格式的数据外，还产生图片、音频、视频、压缩包等各类附件，增加了归档的复杂程度和技术难度，对数据的管理提出了较高要求。

四是被调研单位近期普遍没有新建或升级办公自动化系统的计划。无论是各省直单位办公自动化系统开发规范的电子公文归档功能，还是建立办公自动化系统与省档案馆开发的档案管理系统的接口，均需各省直单位新建办公自动化系统或对已有办公自动化系统进行二次开发。由于多数省直单位没有新建或升级办公自动化系统的计划并安排相应资金，因此目前尚不具备全面铺开电子公文归档工作的条件。

2. 政务服务类电子文件归档方面

一是政务服务类电子文件归档的需求尚不迫切。目前，产生政务类电子文件的省政务服务网部署在我省政务云平台，由于我省政务信息系统整合共享工作质量较高，建成的政务云平台具有丰富的运算、存储、备份和基础软件资源，资源的供给远远超出电子文件存储和管理的需要。因此，省政务服务网对由其产生的全部电子文件和数据采取了无差别永久保存的存储策略。电子文件归档的主要成果是从海量的电子文件中鉴别出对社会有保存价值的部分，对其赋予不同的保管期限并加以保存。虽然形成的保管期限仅是归档工作成果的表现形式而不是实质内涵，但采取无差别永久保存的存储策略必然使划分归档范围和保管期限的意愿和紧迫性大大降低。

二是各单位档案基础业务工作水平不平衡。目前，即使在管理纸质文件的时候，有些单位也仅制定了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》，将本单位接收和形成的党政机关公文纳入归档范围，而并未针对本单位行政许可和公共服务事项形成的文件材料制定相应的《文件材料归档范围和档案保管期限表》，以指导此类文件材料的归档工作。这一情况也延伸至电子文件归档领域，由于缺少相应的《文件材料归档范围和档案保管期限表》，政务服务类电子文件不具备开展归档工作的基础，制约了后续工作的推进。

三是各单位具备电子文件归档条件的行政许可和公共服务事项有限。迁移至省政务服务网办理的行政许可和公共服务事项按照网办程度的不同分为多种情况，如全程网办、在线申办、在线预约、事项公开等。其中，仅有列入“一次办好” 清单且能够全程网办的事项才具有完整的电子文件办理流程，形成要素齐全的办理结果，仅有此类事项才具备电子文件归档的条件。

五、建议采取的工作措施

（一）仍需将纸质档案数字化工作作为档案数字资源建设的重点

鉴于目前我省省直机关电子文件归档工作的基本情况，在今后一个时期内，档案管理仍将以“双套制”管理为主要方式，档案数字资源仍会以档案机读目录和数字化加工形成的档案数字化副本为主要内容。因此，全省各级档案部门仍要不断加强档案数字化的工作力度，要求各单位向国家综合档案馆移交实体档案的同时，同步移交档案机读目录和数字化副本。

（二）利用我省政务信息系统整合的优势，选好切入点，高效推进电子文件归档工作

一是积极参与全省统一办公自动化系统建设。办公自动化系统是电子公文产生的来源，省档案馆应将电子公文归档工作融入到全省推动落实《党政机关电子公文处理工作办法》的工作大局之中，抓住我省新建政务内网和政务外网行政服务域统一办公自动化系统的机遇，积极参与系统开发建设，助力建成标准统一的电子公文归档功能模块和数据接口，为电子公文归档打好“源端”基础。

二是依托省政务服务网集中开展政务服务类电子文件归档工作。鉴于多数省直单位办理行政许可和公共服务事项的政务信息系统已迁移至省政务服务网，下一步工作中一方面要与各省直单位积极对接，鼓励各单位针对政务服务类电子文件制定《文件材料归档范围和档案保管期限表》，明确政务服务类电子文件的归档范围和所形成档案的保管期限；另一方面积极与省大数据局对接，面向各省直单位在省政务服务网上运行，满足“一次办好”和全程网办条件的相关事项产生的电子文件开展归档工作。

（三）高标准建设基于政务云的统一数字档案管理系统，为不同条件的省直单位提供有针对性的归档服务

鉴于目前各省直单位办公自动化系统电子公文归档功能普遍不够规范的现状，省档案馆要全力推进《基于政务云的统一数字档案管理系统》项目建设。针对电子公文和政务服务类电子文件归档工作，开发标准规范统一的数字档案管理系统，一式两套部署于省政务外网行政服务域和公共服务域云平台。在电子公文归档方面，向各省直单位发放系统账号，各省直单位均可通过统一数字档案管理系统实现电子公文归档和电子档案“单套制”管理的集中式运行。对没有新建或升级办公自动化系统计划的省直单位来说，仅需将办公自动化系统中产生的电子公文及相关数据收集齐全并在线推送至政务云上的统一数字档案管理系统，即可通过该系统对上传的电子公文进行归档，并对归档后形成的电子档案进行管理。对计划新建或升级办公自动化系统的省直单位，省档案馆应协助其建成规范的电子公文归档功能模块后，建立办公自动化系统与统一数字档案管理系统的数据接口，实现实时对接，自动将办公自动化系统归档形成的电子档案传至数字统一数字档案管理系统进行管理。在政务服务类电子文件归档方面，系统也采取向各省直单位发放系统账号进行统一归档的运行模式。鉴于省政务服务网相关技术已基本成熟，流程比较完整，数据相对齐全，因此在各省直单位明确政务服务类电子文件归档范围和保管期限后，统一数字档案管理系统可直接与省政务服务网对接，自动接收省政务服务网形成的电子文件，在系统内对接收的电子文件进行规范化归档和管理。

六、结语

今天，信息技术尤其是大数据的发展，正深刻影响着整个社会的方方面面，而档案工作也身处其中。我们将以开展“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机，结合信息技术发展的时代特点，在高标准完成调研工作的基础上，从解决实际问题的角度出发，开创性推动电子文件归档和电子档案“单套制”管理工作进展，切实把调研成果转换成带动全省档案事业转型升级和高质量发展的新动力。