环保部门可否直接处罚环境污染治理第三方

文 律商联讯特约撰稿 申进忠

发展环境服务市场，通过市场化手段提升环境治理水平是我国环境治理变革的重要内容，其中推行环境污染第三方治理是我国近年来大力推进的重要举措。

所谓环境污染第三方治理是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。开展环境污染第三方治理给政府环境监管提出了一些新问题，例如，企业存在相关环境违法行为的情况下，是否可以以环境污染第三方的责任为由进行免责抗辩。

环境污染第三方治理和社会化监测作为新业态正在迅速发展，相应地，也需要强化对第三方治理单位的环境监管，遗憾的是，我国现有环境法律，无论是作为基础性法律的《环境保护法》，还是诸如《水污染防治法》《大气污染防治法》等单行立法都缺乏对环境污染第三方治理的专门规定。

换言之，政府是否可以直接处罚环境污染治理的第三方？如何界定排污单位和环境污染治理第三方的责任？这些问题在日常法律咨询中经常被问及，实务部门也有不同的理解，有必要对此做简要梳理，以澄清相关问题。

排污单位与环境治理第三方之间的基本责任配置

我国现有关于环境污染第三方治理的规定主要体现在2014年12月《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》和2017年8月原环境保护部发布《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》这两个文件上。以此为基础定下的基调是：排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。即达标排放和环境污染治理仍然是排污企业的责任，环保部门仍将排污单位作为其环境监管的主体，而第三方治理企业与排污企业之间是一种民事合同关系，其所承担的主要是合同责任。

因此实践中，当排污企业存在环境污染排放等方面的违法行为时，环保部门将排污单位作为环境行政处罚的对象；而如果属于第三方治理单位的责任的，排污单位可以在承担环境行政责任后，根据合同约定向第三方治理单位主张权利。

这就意味着，排污企业作为环境污染治理义务主体的法律定位并未因其采取了第三方治理的方式而有所改变。但是这并不意味着在任何情况下，第三方治理企业都不承担环境行政责任，例如《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》就指出：“第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”

由于我国目前并没有专门的关于第三方环境治理的法律法规，因此对于何种情况下环保部门可以对环境治理第三方进行处罚并没有统一、明确的规定，需要结合各专门法规、规章等进行分析判断，例如原国家环境保护部在2012年颁布的部门规章《污染源自动监控设施现场监督检查办法》中就有受托运营单位环境行政责任的规定。

污染源自动监控设施运营单位的法定义务

污染源自动监控设施法律上被视为排污单位污染防治设施的组成部分，由此受托从事污染源自动监控设施运行的专业化运行单位实际上是作为环境污染治理的第三方而存在的。《污染源自动监控设施现场监督检查办法》区分了污染源自动监控设施排污企业的自运行和委托给专业化运行单位的社会化运行两种方式，将受托运营单位与排污单位并列为环境行政监管对象，分别对排污单位和受托运营单位规定了接受现场监督检查的义务及相应的法律责任。归纳起来，其中受托运营单位的法定义务主要包括：

（1）保证污染源自动监控设施正常运行。污染源自动监控设施确须拆除或者停运的，应当事先向有管辖权的监督检查机构报告，经有管辖权的监督检查机构同意后方可实施。污染源自动监控设施发生故障不能正常使用的，应当在发生故障后12小时内向有管辖权的监督检查机构报告，并及时检修，保证在5个工作日内恢复正常运行。停运期间，应当按照有关规定和技术规范，采用手工监测等方式，对污染物排放状况进行监测，并报送监测数据。

（2）接受和配合监督检查机构的现场监督检查，并按照要求提供相关技术资料。现场检查时，运营单位应当按照环保部门的要求对污染源自动监控设施的硬件、软件进行技术测试。

污染源自动监控设施运营单位的法律责任

受托运营单位违反上述法定义务的，应依照《污染源自动监控设施现场监督检查办法》的规定承担相应的法律责任：

第一，对于不接受和配合监督检查机构的现场监督检查的，具体包括采取禁止进入、拖延时间等方式阻挠现场监督检查人员进入现场检查污染源自动监控设施的；不配合进行仪器标定等现场测试的；不按照要求提供相关技术资料和运行记录的；不如实回答现场监督检查人员询问的，依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十条或《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第（二）项的规定处罚。

第二，对于不正常运行污染源自动监控设施的，诸如擅自拆除、闲置污染源自动监控设施或者未经环境保护主管部门同意，部分或者全部停运污染源自动监控设施的；污染源自动监控设施发生故障不能正常运行，不按照规定报告又不及时检修恢复正常运行的；不按照技术规范操作，导致污染源自动监控数据明显失真的；不按照技术规范操作，导致传输的污染源自动监控数据明显不一致的；不按照技术规范操作，导致排污单位生产工况、污染治理设施运行与自动监控数据相关性异常的；擅自改动污染源自动监控系统相关参数和数据的；污染源自动监控数据未通过有效性审核或者有效性审核失效的；其他人为原因造成的污染源自动监控设施不正常运行的，依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条或者《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第（三）项的规定处罚。

第三，对于弄虚作假的，包括将部分或者全部污染物不经规范的排放口排放，规避污染源自动监控设施监控的；违反技术规范，通过稀释、吸附、吸收、过滤等方式处理监控样品的；不按照技术规范的要求，对仪器、试剂进行变动操作的；违反技术规范的要求，对污染源自动监控系统功能进行删除、修改、增加、干扰，造成污染源自动监控系统不能正常运行，或者对污染源自动监控系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加操作的；其他欺骗现场监督检查人员，掩盖真实排污状况的，依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十条或《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第（二）项的规定处罚。

第四，对于违反技术规范的要求，对污染源自动监控系统功能进行删除、修改、增加、干扰，造成污染源自动监控系统不能正常运行，或者对污染源自动监控系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加的操作，构成违反治安管理行为的，由环境保护主管部门移送公安部门依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十九条的规定处理；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依照《中华人民共和国刑法》第二百八十六条追究刑事责任。

需要注意的是，《污染源自动监控设施现场监督检查办法》所援引的《水污染防治法》和《大气污染防治法》的相关条款都因为两法的修订（无论是条款序数还是条款内容）发生了改变，这就使得在对受托运营单位处罚时失去了明确指向。如何适用两法的条款进行处罚还需要生态环境部通过适当方式予以指明。