依托幸福院打造村级养老服务平台河南省农村居家社区养老服务调查与思考

□ 张静

河南省是我国农业大省和人口大省，现有60岁以上老年人口1569万人，其中800万老年人生活在农村地区，能够就近获得的专业社会化服务资源十分有限，加之少子化和年轻的家庭成员外出务工现象普遍，农村老年人在生活照料和精神慰藉方面服务短缺问题越来越凸显。民政部加强基层民政工作第4工作组根据河南省这一实际情况，以农村幸福院建设及运营管理为专题，在长葛及武陟、汝阳、禹州等县市开展了一系列调研，探索如何有效改进提升我国农村地区居家社区养老服务品质，着力提高农村养老服务能力和水平。

河南省农村幸福院发展现状

幸福院作为一种互助养老模式，最早于2008年兴起于河北省邯郸市肥乡县。是由村集体主办，村干部兼职管理，运营经费来自国家财政拨款和村里集体经济。为了推动发展农村养老服务，这种“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的做法得到进一步推广，2013-2015年中央专项彩票公益金支持农村幸福院示范项目连续运行3年，全国总计投入30亿元，用于支持建设10万个农村幸福院，占到全国行政村总数的17%。项目结束后，农村幸福院的运营和生存情况参差不齐。近年来，河南省在农村幸福院建设方面加大支持力度，推出一批典型和特色做法，成效显著。

武陟县大虹桥乡西温村幸福院孝文化宣传墙

（一）总量可观，分布广泛。目前河南省农村幸福院共建有10400个。工作组蹲点所在地长葛市2015-2018年共建设农村幸福院41个，大多依托村委会大院而建。河涯刘村新建成1个农村幸福院，现已投入使用。工作组专题调研显示，汝阳县2013年以来，共投入资金2050万元，全县共建设农村幸福院125个，覆盖全县60.7%的行政村，受益老年人达4.2万人。武陟县共建成慈善幸福院130个，服务老年人3800余人，惠及老年人3.2万余人。禹州市建有农村幸福院154个。

（二）类型不一，形式多样。根据河南省现有农村幸福院功能的不同，可将其分为：1.娱乐型：实现文化娱乐交流功能；2.公寓型：实现住宿+文化娱乐功能；3.日间照料型：实现就餐+午休+文化娱乐功能。第一种类型以长葛市河涯刘村新建幸福院为例，可为村内老年人提供一个简单的日常娱乐活动场所。第二种类型以汝阳县三屯镇东堡村和禹州市磨街乡刘门村的幸福院为例。前者实行老年人免费入住，每间公寓内设厨房、卫生间等设施，院内还设有棋牌室等供老年人休闲娱乐，衣、食、医等生活保障以自我保障、自助服务为主。后者除了免费入住，还提供餐饮服务。第三种类型以武陟县大虹桥乡大官庄村、西温村慈善幸福院和禹州市神垕县罗王村、郗庄村幸福苑（当地所称“幸福苑”即指农村幸福院）为例，提供每日三餐饮食、休闲娱乐、午间休息等项服务。

（三）打通渠道，多元筹资。筹资是农村幸福院建设和运营最为关键的一环。河南省采取政府+社会+个人相结合方式，实现多元化筹资，支持农村幸福院建设。例如：汝阳县结合当地实际，制定了《汝阳县幸福院建设管理方案》，按照“渠道不变，用途不变”的要求，通过项目整合，捆绑民政、财政、住建、扶贫、残联、爱卫会等部门有关项目资金，集中投入农村幸福院。运营管理主要采取“村级主办、县财政补贴”的方式，对全县幸福院实行星级管理，将幸福院运营补贴与星级评定挂钩：三星级、二星级、一星级的补贴分别是8000元、3000元、1000元。2017年，汝阳县委县政府通过整合扶贫资金投入426.836万元，用于贫困村幸福院建设。2018年又投资621.829万元，新建19个幸福院。武陟县采取“政府扶持、慈善捐赠、乡村补充、企业帮扶”的办法进行资金筹集，子女每月仅需缴纳100元，老年人就可实现在家门口低成本养老。

（四）明确产权，强化管理。河南省幸福院产权一般由村集体所有，由村委会统一管理。幸福院的运行，主要有两种模式。一种是按照群众“自治、自愿、自保、自助”的原则，采取行政管理与老年人互帮互助相结合。由村支部书记直接担任幸福院的院长，或者在设有老年协会的“村两委”安排会长作为院长，具体抓好日常管理工作。另一种是以自我服务、互助服务为主，例如：聘请村内建档立卡贫困户作为管理人员，有的还兼任厨师。

（五）因村制宜，合理规划。河南省农村幸福院多利用闲置的旧大队部、医院、学校、企业、祠堂、农家庭院等进行改造升级。例如：汝阳县2017年为贫困村新建17个幸福院，每个幸福院面积200平方米左右，内设娱乐活动室、休息室、厨房、餐厅等，已于2017年底建成投入使用；2018年又新建19个幸福院，9月底已全部建成投入使用。武陟县大虹桥乡西温村2016年投资65万元建设幸福院，面积达2000平方米。

（六）厚植文化，治理有效。河南省在解决农村老年人物质生活方面难题的基础上，顺应老年人对美好生活向往的新期待，依托幸福院这个载体，积极开展多种形式的活动，丰富老年人的精神文化生活。其中武陟县在这方面进行了有益的探索。通过兴办饺子大餐、开设德孝讲堂、开展义工服务等文化活动，营造了“村风正、民风朴”社会风气和浓厚氛围，加强了农村基层基础工作，健全了乡村治理体系，让广大农民安居乐业、农村社会安定有序，为打造共建共治共享的现代社会治理格局奠定了坚实基础。

存在的主要问题

河南省着力打造的娱乐型、公寓型、日间照料型三类农村幸福院具有一定代表性，吸收了“居家养老”“社区养老”“机构养老”三种主要养老方式的优势，非常适应农村地区养老资源匮乏、老年人社会参与不足、道德文化可依托“乡土”载体厚植与传播等现实特点。但是也应看到，当前农村幸福院发展进程不一，只是不同程度满足了部分老年人群体的特定养老服务需求，距离《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》确立的“积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老服务，大力发展农村互助养老服务，为留守、孤寡、独居、贫困、残疾等老年人提供丰富多彩的关爱服务”目标还有较大差距。总体来看，河南省农村幸福院未来发展还面临以下几个方面问题：

（一）理念滞后，社会化养老服务思想不解放。家庭养老在我国传统文化中占据重要地位。老年人及其子女对“养儿防老”这一观念心理认同感很强。反映在河南当地方言中的子女称谓上，“孩”特指“男孩”，即儿子；女儿则用“妮”代称。一些地区对于独女户、双女户的老年人也有特殊照顾政策。说明依赖子女，特别是儿子承担养老责任在人们心目中依然根深蒂固。这一理念某种程度上阻碍了当地民政工作人员对于建设农村幸福院这类社会化居家社区养老服务设施、开展相关服务的积极性。

（二）支付能力较弱，经费投入不足。农村老年人经济收入普遍较少，自我保障能力弱。当前河南省农村幸福院建设和运营较好的，依然主要依靠政府和社会力量。免费入住和享受一些基本服务是主流，有些地方实行老年人每月缴纳0-100元不等费用来维持运营。尽管如此，以武陟县大虹桥乡大官庄村、西温村为例，老年人每月缴纳100元就可享受到就餐等日间照料服务，但这仅占到成本的三分之一。其余需要依靠县财政和社会慈善募集来支持。以汝阳县小店镇小寺村幸福院为例，全村有650名老年人，县民政局利用幸福院多余房间，通过政府购买养老服务形式为老年人提供理发、保健、巡护、生日关怀等9项服务，总费用120元/年/人，个人缴纳40元，县财政补贴80元，但由于农村老年人经济条件有限，全村只有6成近400名老年人愿意支付费用，享受购买服务。

（三）功能单一，服务内容不丰富。目前河南省大部分农村幸福院只具备提供休闲场地、便于老年人进行棋牌娱乐和交流的功能。正在逐步向助餐服务推及，但助洁、助行、助浴、助医，以及其他日间照料等服务还很匮乏。服务项目过于单一，自然无法满足实际需求，会极大降低幸福院对老年人的吸引力。

（四）服务对象局限性强，受益范围不够广。河南省农村幸福院服务对象以面向村内建档立卡贫困户、低保、五保、留守、独居等特殊困难老年人群体服务为主，兼顾覆盖一些子女伤亡、独女户、双女户、丧失劳动能力的残疾贫困户等人群。就政策层面来讲，无疑这些老年人是重点服务对象。但是农村人口老龄化发展趋势表明，现有60-70岁的低龄老年人的子女数量已经开始下降，家庭照料资源渐趋紧张，依靠家门口的幸福院提供一些基本的居家社区养老服务会逐渐成为多数农村老年人的选择。这一需求为农村幸福院进一步扩大服务对象范围提出了挑战。

（五）重建设轻运营，管理不规范。河南省农村幸福院发展水平不一，很大程度上取决于建设之后运营维护能力是否能跟得上。一些幸福院建成后因为缺乏相应管理制度和人员，难以实现可持续运行。“村两委”的思想重视程度也是决定幸福院能否良好运营的重要因素。有的村将建设管理农村幸福院视为一种负担，往往也就会在资金项目争取、科学管理维护等方面不愿投入精力，幸福院即使建成，勉强持续一段时间后，也还是会被废弃不用。

有关政策建议

河南省在实践中探索创新的不同类型幸福院代表了农村养老服务发展的不同阶段，对于在全国范围内推广试验具有较强启示和借鉴意义。结合河南省实际情况，提出以下政策建议：

（一）科学规划，绘制农村居家社区养老“地图”。按照“因地制宜、形式多样、自愿发展”的原则稳步推进各地幸福院分类分步骤建设。一是积极争取地方党委政府重视，把农村幸福院建设纳入相关规划，制定实施方案，明确具体任务。为今后将农村幸福院建设纳入各级人民政府经济社会发展规划奠定基础。二是依据各村村情、集体经济收入状况和老年人口数量等，科学测定各地幸福院建设数量和分布。选址可同儿童之家、村卫生室联合规划建设，集中管理。三是优先选择一些经济条件较好、本村老年人口较多、原有设施基础较完善、交通较为便利的幸福院作为当地农村居家社区养老服务中心站点，进行重点建设，辐射带动周边村镇。

（二）细分责任，做实“政府+社会+集体+个人”筹资机制。制度化安排是农村幸福院建设与可持续运营的基础保障。为此应着重把握以下几个要点：一是明确县级以上地方各级民政部门主管本行政区域内的农村幸福院建设工作。县级财政可采取“以奖代补”等形式，对各地农村幸福院进行兜底扶持保障，每年拨付定额资金。各乡镇根据实际情况，制定补贴政策，给予补贴扶持。中央财政对财政困难地区的农村幸福院建设，在资金上给予适当补助。二是分别以县、乡镇、村为单位，组织慈善募捐活动。向爱心企业、成功人士、党员干部号召捐款、捐物等。在幸福院长期设立慈善募捐箱，募集资金用于保障本村幸福院的发展运营。三是村集体经济较好的地方，可适当加大资助幸福院建设及运营力度。也可利用村集体土地流转经营所得的部分资金，支持幸福院运营管理。四是根据提供的服务项目实际成本，以及服务对象性质的不同，向接受服务的老年人收取一定费用。

（三）瞄准需求，依托能力建设逐步完善扩充服务内容。服务内容是农村幸福院的“生命力”所在。根据各地幸福院建设不同的基础条件，逐步增设服务项目。一是在基础薄弱的村，优先发展娱乐型幸福院，即为老年人提供棋牌活动、聊天唠嗑等休闲娱乐场所，丰富老年人的精神文化生活。二是在具备一定基础设施的村，可尝试发展公寓型幸福院。这类幸福院属于一次性投入建设经费，便可为老年人提供住宿、简单就餐、休闲娱乐服务。设施条件允许的地方，老年人还可以在住所自助安排个性化餐饮。三是在一些设施基础良好的村，开办助餐、助洁、午休等日间照料型幸福院。

（四）提升标准，针对不同人群推出“菜单式”选择。随着人口老龄化形势日趋严峻，未来农村幸福院必将覆盖更多人群。一是针对五保、低保、留守、高龄等贫困特殊老年人群体，提供助餐等基本服务。二是针对自理程度开始下降的失能、半失能老年人，在镇办卫生院设立医养结合床位，提供助行、助浴、助医日间照料等护理服务。三是针对其他健康、经济状况良好的普通老年人，借鉴汝阳县做法，利用幸福院富余的场地，依托居家社区养老服务政府购买项目，提供多样化多层次服务选择。可收取适当高于成本的服务费用，营利部分用于补贴特殊人群的服务成本支出。

（五）传承文化，将慈孝基因植入农村养老服务新理念。有效利用乡土社会弘扬慈孝文化的天然优势，发挥幸福院在倡树农村养老服务新观念中的精神价值作用。一是将幸福院建设与基层治理相结合，分批次组织村两委干部到幸福院开办较为成功的地区进行观摩学习，感受幸福院为农村基层治理带来的新变化，打破幸福院建设的思想藩篱和疑虑。二是通过在幸福院举办为老年人包饺子、洗脚等丰富多彩的义工服务活动，将以家庭为单位的孝文化扩展到以村为单位的社会层面，进一步升华传统文化的社会功能。三是广泛宣传幸福院为农村老年人提供的养老保障作用，激活各地慈善文化资源。