政府治理如何适应智慧社会的到来

_何 哲

当前，人工智能快速发展且正在充分渗入人类社会从生产生活乃至公共决策的各个领域。人类正在从传统上以人类智慧为唯一智慧载体的社会进入人类与人工智能共生混合的社会。人工智能对人类社会产生了巨大的推动力，催生了新的文明形态。在历史转型的重要时刻，谁能够抓住历史机遇，谁就能够在新的历史时期掌握发展的先机。正因为看到了智慧社会巨大的发展潜力，党中央高度重视智慧社会的发展，在十九大报告中正式提出了建设智慧社会的目标。

一、智慧社会是一种新的文明形态

智慧社会是对人工智能时代的社会形态的另一种表述，其实质在于由于人工智能极大推动了机器作为智慧载体的存在形式，从而使得越来越多的数字设备具有拟人的智慧能力，并通过全社会的数字化，使人工智能在社会的各个环节全面嵌入的社会形态。

从智慧社会的分类形态来看，目前较为普遍的是将其分为三个阶段，即弱人工智能阶段、强人工智能阶段和超人工智能阶段。所谓弱人工智能，又称狭义人工智能，是指人工智能只能用于特定的某一领域，而不能在广泛的新领域学习和切换。在弱人工智能阶段，人工智能始终是机器属性，是人类的助手。强人工智能，又称通用人工智能，是指人工智能具有和人类一样的广泛新领域的学习能力和工作能力。在强人工智能阶段，人工智能可以从事人类当前的绝大多数工作，并可以借助高度拟人的形态，融入人类社会，和人类一起生活工作。在超人工智能阶段，人工智能由于其快速的进化和学习能力，具有远超过人类智慧的水平。目前，对未来阶段的估计，最乐观的认识是2020年左右人类会进入强人工智能阶段，较为保守的认识是需要到2050年左右（也就是所谓的奇点来临）进入强人工智能阶段。在进入强人工智能阶段大约10多年后，由于人工智能自己具有联网性可以快速地学习已有的所有数字化信息，并进行自我革新和进化，人工智能会快速进化到超人工智能阶段。

智慧时代的到来，会给人类社会带来以下几个方面的巨大改变。

（一）改变人类社会的生产形式、提高生产力水平

人类有史以来的所有社会生产形式和生产力都是以人为核心进行的。因此，过去的生产力提高，主要通过三种形式：一是土地、资本等物质投入，作为生产的环境、工具和生产的对象；二是人力投入，人是一切生产劳动的主体；三是知识和技术，知识和技术也来自于人的长期研究、积累和训练。以上这三者，在智慧社会时代都会有极大的改变。首先，人工智能极大扩展了对工作环境的适应性，传统上极为严苛、艰苦的工作环境，都可以由人工智能替代，拓展了劳动的形式和适应范围。其次，人工智能促进了劳动力增长速度，自然人需要经过长期的训练和教育，才能够成为一个合格的劳动者，传统时代劳动力的增加是有限的。而人工智能的出现改变了这一进程，可以以低成本快速提高高素质劳动力的投入量。最后，知识的累积和技术的传承通过人工智能也更为简易，知识和技能可以无损地在人工智能载体之间分享，并且人工智能通过自我进化，可以更快地实现知识的研发。因此，人工智能进入社会生产，将极大提高整个社会的生产力水平并改变生产形式。

（二）改善公共服务能力

传统公共治理受制于三者：一是对民众服务需求了解和分析，由于获取信息渠道有限，政府很难全面地掌握民众的服务需求；二是治理主体自身公共服务资源的有限性，公共服务资源包括人力资源和物质资源，始终是有限的；三是公共服务提供的成本约束，无论人力还是物质资源，都是有成本的，政府必须考虑和平衡公共服务的成本。因此，在传统时代，政府的社会和公共服务能力的增长是有限的。

在智慧社会时代，则在以上三个方面都产生了深刻的转变。首先，智慧社会通过全方位的信息感知和数据收集手段，可以精准有效地获得每个公民的公共服务诉求，并进行分析研判；其次，在重要的人力资源角度，人工智能可以在公共服务咨询、服务资源调度、信息分析等领域补充政府雇员的增加限制；再次，人工智能可以在大量的公共服务领域低成本地提供劳动服务。

（三）提高公共决策能力

随着人工智能深度嵌入人类社会，人工智能也会逐渐被应用在公共决策领域。在公共决策领域，人工智能将首先帮助分析基于广泛的社会数据采集得来的大数据信息，从而帮助人类决策者作出更好的决策。其次，人工智能将结合人类决策的历史性数据和方案，帮助人类作出多种公共决策方案，供决策者进行方案比较和选择。最后，人工智能将有可能替代人类进行日常性的公共事务决策，乃至自主进行重大的公共决策。2017年英国的一项调查表明，有1/4的英国人认为人工智能会更好地管理政府。可以看出，人工智能不仅在能力上具有极大提高政府决策的潜力，同时在公民接受程度上，也具有一定的合法性。

二、智慧社会引发对政府治理的挑战

（一）社会转型的挑战

在经济领域，人工智能在极大提升社会生产力的同时，将有史以来第一次产生严重的劳动力替代，也就是失业问题。根据现有的研究，较为普遍的共识是，在未来10～20年左右，人工智能将会替代现有约一半的劳动人口，这就产生了严重的失业问题。当然，这并不意味着财富的生产会减少，而是财富的分配方式将发生重大变化。政府必须面对如何给那些不得不退出劳动生产的个体以足够的生活用品的分配。这就面临着或者创造大量非生产性的社会工作岗位，或者是重新设计社会福利架构，从而保障不直接参与劳动就业人口的生活与发展问题，避免两极分化。

在生活领域，人工智能显然会逐渐进入个人生活和家庭，起初是在简单的家务劳动领域如清洗、饮食、家电控制、语音助手、安保等，随着通用人工智能和人形机器人的发展，则会慢慢充当起居看护、生活陪伴乃至生活伴侣的角色。这一切，都有可能在未来20年左右逐渐成为现实。传统的人与人结成生活伴侣组建的稳定家庭单元，将受到人与人工智能结合的新的社会微观紧密体的冲击，从而产生一系列社会问题，如社会原子化、生育率下降、人际交往频率下降等社会问题。

在公共组织领域，传统社会的以人为唯一主体的公共组织，将逐渐转换为人与人工智能的共生体。人与人之间的联系，越来越多将通过人工智能达成，从最简单的通信，到交际对象与组织成员的选择、公共议题的设置等，人工智能都将发挥越来越重要的作用。人工智能贯穿公共组织的全过程，人成为组织的节点，节点之间的相互联系和沟通则需要通过人工智能。这对人在公共组织中的核心主导权产生了重大的冲击。

（二）治理主体与客体的挑战

在弱人工智能阶段，人类始终掌握着对人工智能的控制权，人工智能具有机器属性，然而进入强人工智能阶段，人工智能具有和人类相同的智力水平甚至广泛以人类形态参与人类社会。那么，人类就不再是唯一的社会主体。人类社会就面临着新的治理主体和客体的挑战。由于人工智能具有更强的数据收集、传输与分析能力，作为新的治理主体，人工智能将广泛参与政府体系的运作，帮助分析社会问题和公共服务需求，作出更为精准有效的公共决策。但同时，这也意味着人类必须依赖于人工智能才能治理越来越复杂的社会。人类作为单一物种的绝对治理权将被深刻挑战。在这一基础上，一种更远的担忧则是认为，如果存在一种可能，人工智能可以进化出自我意识，那么就存在反过来控制人类的可能。

从治理客体而言，机器人特别是人形机器人以人类形态大规模进入人类社会后，将成为治理的自然客体。机器人像人类一样活动，则其行为就要受到社会规范的制约，同样也要因为其侵犯其他主体的权利而受到制裁。这就产生了如何治理一个机器人与人混合的社会的问题，比如机器人是不是具有与人一样的权利、应该怎么去规范机器人的行为等。

（三）治理伦理的挑战

强人工智能阶段，治理主体与客体的变化势必产生治理伦理的变化。这种伦理核心在于三点。第一，怎么看待机器人，是否应该将人工智能人格化，以及相应地制定一系列复杂的法律体系进行规范。第二，机器人是否可以治理人。人作为长期以来唯一具有智慧的物质形态，具有至高无上的地位，古希腊哲学家称之为“人是万物的尺度”。然而，人工智能极大挑战了这种人类中心主义者，人类不得不去看待存在其他智慧形态的可能。第三，人类社会的极化问题。在人工智能越来越能够替代人类的情况下，越来越多的人口将被抛出物质生产体系和服务体系，人形机器人可以比人类做得更好。那么，掌握资本和人工智能的少数个体，将会加快其财富的聚集程度，而越来越多的个体将不得不通过社会福利体系进行生活。那么，对于脱离劳动体系的人而言，如何保障他们的地位和权利也将面临严重的社会伦理挑战。

三、智慧社会时代政府治理的转型与适应

由于人类正在进入从传统时代向智慧社会的转换过程，从当前开始，就必须作好向新社会形态转型的各种准备。政府作为最为重要的治理主体，必须对这一转型做好思想、技术和制度上的准备。

（一）构建新型社会治理规范和架构

为迎接智慧社会的到来，从现在开始，就应该着手设计新型的治理规范体系和架构。这一体系主要是从经济和制度方面，来保障新时代公民的基本权利和社会秩序的稳定。这一系列制度首先在经济上包括基于人工智能的新型经济价值衡量体系和社会产品分配体系，要实现在大规模人类退出生产型劳动后，确保物质产品的分配，避免由于技术进步引发严重的两极分化问题；在人工智能的安全领域，要确立人工智能研发和使用的范围和建立相应的安全保障体系，从而确保人工智能的发展符合国家和人类社会的基本利益；对人形机器人参与社会生活的属性进行界定、建立法律约束和权利保障，从而保障在新的混合主体社会中人类的基本权利，同时也要尊重机器人的权利。

（二）充分利用人工智能技术促进社会治理水平提升

人工智能技术可以极大提高政府在信息收集、信息分析、公共决策、基本公共服务等领域的能力。因此，政府在确定人工智能使用安全范围的基础上，在政府与社会治理领域，要发挥利用人工智能在数据收集、分析、个性化服务、公共政策制定等领域的极大优势，广泛促进国家治理各个层面的信息化和智慧化水平，在全国范围内提升整个社会的智能化水平，从而更精准地满足对公共服务的需求。

（三）完善大数据、人工智能的统筹管理机制

人工智能依托于大数据体系，两者密不可分。长期以来，我国信息化建设处于各区域各业务独立建设的局面。因此，形成了严重的数据和信息孤岛，这不利于人工智能的进一步应用，对国家数据和人工智能的发展安全产生了挑战。因此，政府需要尽快完善国家主权范围内统筹大数据、人工智能治理机制，避免各个区域和部门自行其是，造成新的发展鸿沟和制度差异，从而确保在主权范围内大数据、人工智能能够统筹高效和安全，并有效地对各个领域进行技术支持。