榆林市榆阳区封山（沙）禁牧工作存在的问题及对策

孙旺平

（陕西省榆林市榆阳区森林资源林政稽查队，陕西榆林 719000）

实施封山禁牧能有效遏制沙化，促使植被较快恢复发展，是保护和改善生态环境的重要举措。在植被脆弱的陕西省榆林市榆阳区，有效保护森林资源，巩固现有绿化成果，加强封山禁牧工作显得尤为重要。

1 榆林市榆阳区封山（沙）禁牧工作开展现状

从2001年开始，榆林市榆阳区实施封山（沙）禁牧18 a来，在区委、区政府的重视和领导下，相关部门各司其职、通力协作，封山禁牧工作实现了有序推进，带来了巨大的生态效益、经济效益、社会效益，生态环境得到了明显改善。随着舍饲养羊政策的实施，畜牧业得到长足发展，出现了转折性变化，实现了由散牧、乱牧向舍饲养畜的根本性转变，并向效益型、质量型畜牧业快速推进。全区羊饲养量逐年上升，全区羊饲养量由封禁前的不足70万只发展至2018年的244万只（其中存栏147万只，出栏96万只），主要分布在补浪河、巴拉素、芹河、马合、小纪汗、小壕兔、孟家湾和岔河则等北部沙区乡镇，羊产业已成为榆林市榆阳区农村的主导产业，占农民纯收入的70%以上，榆阳区因此成为全省养羊大区。通过实施封山禁牧，有效保护了林草植被，榆阳区森林覆盖率由封禁前的42.7%提高至2016年的45.8%。通过封山禁牧从整体上转变了干部群众多年来养殖就是放牧的传统观念，并引发了对畜牧业的再认识，群众的观念从传统自然放牧转变到舍饲养畜上来。封山（沙）禁牧使得群众加快了棚圈建设，提高饲养水平，扩大养殖规模，从基础上改变了原有的畜牧业生产经营方式，集约化程度迅速提高，使一些不合适舍饲、效益低、质量差的畜种逐渐被淘汰，一些高产、优质、高效的畜种大量增加，改善了畜牧业结构，使牲畜的品种和质量大幅度提高，林草保存面积有所增加，畜牧业基础建设得到加强，改善了生态环境，榆阳区呈现出“绿满山川、林草繁茂”的和谐景象，初步实现了生态环境和畜牧业共赢的局面。

2 榆林市榆阳区封山（沙）禁牧工作存在的问题

多年的封禁实践证明，封山禁牧工作是一项社会工程，也是系统工程。因此，需要各级党委、政府高度重视，需要社会各界的通力协作，榆阳区虽然做了大量工作，也取得了一定成效，但面临的形势仍然十分严峻，还存在着部分不容忽视的问题。

一是榆阳区是陕西省的养羊大区，群众自古以来就有养羊的传统，养羊收入占农民人均纯收入的1/3，放牧养羊与生态恢复的矛盾一直以来都是榆阳区面临的突出问题。

二是羊草矛盾突显。饲草是羊产业赖以生存和发展的物质基础和先决条件，尤其是舍饲养殖全面推进的情况下，伴随人民生活水平和生活质量越来越高，市场上羊肉价格一路飙升，面对养羊能致富的大好商机，群众的热情和生产积极性十分高涨。因此，尽管榆阳区每年人工种草面积都在以1.333万hm2的速度递增，但羊只增长与人工种草比例仍然失调，不能同步发展。草产业生产滞后，群众养羊所需饲草缺口大，羊草矛盾越来越分尖锐，为了生计，一些养羊户只能偷牧、乱牧、夜牧，导致封山（沙）禁牧屡禁不止。

三是抵御自然灾害能力弱，封山禁牧成果往往因此毁于一旦，榆阳区年降水量400 mm以下，特别在2015年榆阳区旱灾严重，甚至连极耐旱的苜蓿也被枯死，难以应对如此大的灾情。区财政财力拮据、办法有限，只能靠农民自力更生，生产自救，而农民竭尽全力，仍难以摆脱饲草短缺的困扰，只能偷牧，由于偷牧人数众多，只能是法不责众，最终多年的封山禁牧绿化成果被羊啃食殆尽。

四是部分养殖户不具备对牛羊进行圈养的条件，无力承担这些经济压力，因此会采用偷牧的行为来补充牛羊的饲草问题，而且这种现象时有发生，当地政府及林业主管部门甚是头疼。

五是老年人及无生活能力的人成为居住在农村的主流，特别是精神有问题的人。他们都没有劳动能力，也没有资金进行圈舍的改造，执法人员对这些特殊人群没有办法。甚至还与执法人员发生过激行为，与执法人员对抗。由此导致人身伤亡事故的发生，长此以往势必会影响基层干群关系。

六是在乡镇有一句“封山禁牧不好管、管不好、不管更好”诙谐语，由于封山（沙）禁牧工作的复杂性、艰巨性，大多数乡镇干部不愿分管禁牧工作，分管干部多则2 a一换，少则1 a一换，对分管工作只是轮岗轮则，得过且过，不能真正担当起责任主体的职责和义务。

3 榆林市榆阳区封山（沙）禁牧工作开展对策

一是强化监督，协调区纪检、监察、新闻媒体“两办督查”等部门每年进行一次督查、检查，将检查结果向区委、区政府汇报。对机制瘫痪、机构形同虚设、缺乏工作力度、乱牧严重及危害较大的乡镇主要负责人进行集体约谈问责。

二是加大巡查力度，开展春季、秋冬季禁牧工作大整治，由区禁牧队、森林公安、林政办组成专项工作督查组，采取昼查与夜查相结合、面上和重点相结合。推行区、乡两级禁牧队划区包片，“五定一签”。工作制度，即“定责任区、定人员、定职责、定任务、定奖罚，签订承包封禁管护合同”。实现死包硬罚的措施，落实责任扛找死肩，确保各项封禁工作落到实处，对不履职、不专职的护林员进行全面清理。严格执行责任金扣减制度，加大对责任主体的监管考核力度，严厉打击偷牧、乱牧、夜牧违法行为。

三是积极推行围栏造林，将围栏费用纳入工程造林成本核算，凡造必围，把造林围栏作为森林资源管护的一项重要措施来抓。这样一来，只要羊进不去，就不可能损害林木，对破坏围栏者进行严打查处。

四是加大在林地内放牧的惩处力度，凡在林地放牧的，不仅依据《陕西省封山禁牧条例》第十六条进行处罚，而且对林木造成损失的，还要依法进行赔偿。造成重大损失的，森林公安应立案查处，并追究当事人的刑事责任。

五是强化执法队伍建设，增强执法力量，保护执法者人身权利，从重从快打击钉子户、难缠户等个别群体，对屡禁、屡犯、抗拒执法的违法行为，遏制其嚣张气焰，缩减负面影响。

六是开展抢茬放牧、轮封轮牧试点工作，在每年10月至翌年4月，利用农耕地剩余产物、枯枝落叶等滞留物放牧，可以缓减冬季饲草短缺压力，以达到羊不进或少进林地放牧的目的，履行轮封轮牧试验示范，逐步缓减林牧矛盾。

七是养殖场推行以草定畜和饲草资源开发利用，制定相应的优惠政策，给予一定的扶持资金和鼓励激励部分村组、养殖户养殖场科学养殖，辐射带动群众转变观念，科学养殖，自觉遵守封山禁牧政策，促进林牧和谐发展。

八是加大封山禁牧政策宣传力度。组建一支专业文艺宣传队，以群众喜闻乐见的歌舞晚会、艺人说书等多种形式，大力宣传封禁政策，发放政策宣传资料，让广大养殖户从思想上充分认识封山禁牧的重大意义，深刻理解封山禁牧政策的科学性、合理性、重要性，在行动上自觉遵守封山禁牧政策法规。