农机安全监理行政执法的实践与思考

徐寿尧

农机安全监理行政执法是农机主管部门及其监理机构依照法律法规，对拖拉机、联合收割机等农业机械及其驾驶员进行安全监督管理和行政执法的行为，包括对拖拉机、联合收割机进行注册登记，对拖拉机、联合收割机及其驾驶员进行驾驶资格管理，开展拖拉机、联合收割机年度审检，对拖拉机、联合收割机等农机安全生产检查，道路外农机事故的处理及认定，对拖拉机、联合收割机的机主及驾驶人违法行为的处罚等六个方面。本文探讨的农机安全监理行政执法，主要指农机主管部门及其监理机构对拖拉机、联合收割机的机主及其驾驶人违法行为进行行政处罚的活动。

1 农机安全监理行政执法的必要性

1.1 农机安全监理的现状

一直以来，农机安全监理工作主要侧重于拖拉机、联合收割机注册登记，驾驶人员考试，证件管理，安全检查，安全检验，安全宣传，事故处理等方面，这是法律法规赋予农机安全监理部门的职责，这样做可以最大限度地提高驾驶操作人员的技术水平和安全生产意识，改善拖拉机、联合收割机安全技术状况，预防和减少事故，保障人民生命财产安全。然而，在实践中发现，尽管农机监理部门采取许可、检查、教育、管理等一整套柔性监管措施，农机事故仍时有发生。

1.2 农机事故禁而不止的原因

主要原因是一些机主和机手法制意识淡薄、安全意识缺失，无视农机安全监理机构对其违法行为的警告、整改乃至停运的要求。此外，在日常管理中，由于农机作业违法多发生于农忙期间，一些基层农机主管部门及其监理机构担心强制措施实施不当会激化社会矛盾，习惯于教育为主、处罚为辅的管理模式，对农机手违法违章行为没有用、不会用、不善用行政处罚的惩戒手段，对于农机安全检查发现的违法行为多处以责令整改，对再次发现的同样违法行为仍处以责令整改，循环往复，违法成本低，惩戒效果差，造成事故隐患反复发生。

1.3 农机安全监理行政执法的依据

国务院《农业机械安全监督管理条例》《江苏省农业机械安全监督管理条例》《江苏省农业机械管理条例》明确了农机主管部门及其监理机构管理农机安全生产的职责，并赋予其对违法行为的行政处罚的法定权力。行政处罚的作用主要表现在：第一，可提高农民的自律性。农民是惜本的，即使罚款区区一百元，也是心痛的，行政处罚可让他们接受教训，自我约束，不再违法。第二，有相当大的他律作用。在农村，特别的事件有特别的消息传播渠道，违法驾驶拖拉机、联合收割机被农机主管部门或其监理机构处罚对同行有较强的引导和警示效果。第三，可以树立农机主管部门及其监理机构的执法权威。改变农机主管部门及其监理机构长期以来在社会上的只能服务的从属形象，对农机违法行为不仅交警能处罚，农机主管部门及其监理机构也能实施行政处罚，实践中实现管和理的统一，从制度上保证农机主管部门及其监理机构的安全监理措施顺利落实，使违法行为得到纠正，不法状态或者违法后果得以消除，进而使农机安全监理秩序回归正常。

2 农机安全监理行政执法的实践

盐城是农业大市，也是农机大市，现有手扶拖拉机、大中拖拉机、联合收割机10万台。还有30余万台未纳入牌证管理的植保机、插秧机、粮食烘干机。市县两级农机安全监理人员仅60人，农机安全监理的任务异常繁重。面对监理力量和监管任务严重不匹配的实际，盐城市农机主管部门及其监理机构坚持打防结合、教处并举，农机生产运行秩序持续好转，几年来未发生重大农机生产安全事故。2017年实现农机伤亡事故和亡人数双下降。

2.1 准确把握理解法规及其法条

当前，盐城市农机安全监理工作适用三部法规：一部行政法规，二部地方法规。分别是《农业机械安全监督管理条例》《江苏省农业机械安全监督管理条例》和《江苏省农业机械管理条例》。这三部法规明确了违法类型、执法主体、处罚步骤、处罚种类。

2.1.1 明确违法类型

农机主管部门及其监理机构查处的违法类型主要有：未取得维修技术合格证或者使用伪造、变造、过期的维修技术合格证从事农机维修经营的；农机维修经营者使用不符合标准的配件维修农机的；应当办理而未办理登记手续并取得相应牌照的；伪造、变造或者使用仿造、变造拖拉机、联合收割机证书牌照，或者使用其他拖拉机、联合收割机证书牌照的；应当取得而未取得拖拉机、联合收割机驾驶证的；驾与证不符、应检未检、检验不合格、安全设施不全而操作拖拉机、联合收割机的；使用拖拉机、联合收割违规载人的；未按规定保存维修记录的；改装拆缷农机防护装置的；驾驶（操作）已报废或拼装的农机的；未按农机操作规程驾驶（操作）农机的。

2.1.2 明确执法主体

农机安全监理行政处罚执法主体只为农机主管部门的，依据的是《农业机械安全监督管理条例》《江苏省农业机械安全监督管理条例》；农机安全监理行政处罚可由农机安全监理机构实施的，依据是《江苏省农业机械管理条例》。依据《江苏省农业机械管理条例》，可由县级以上农机安全监理机构实施行政处罚的违法情形包括：驾驶（操作）应检未检或检验不合格农机的，应当办理而未办理牌证的，未按农机操作规程驾驶（操作）农机的，驾驶（操作）已报废或拼装的农机的。即因机械自身缺陷造成违法情形的处罚，执法主体为农机安全监理机构，对其余违法类型的处罚，执法主体均为农机主管部门。

2.1.3 明确处罚步骤

直接实施行政处罚的违法类型有：无证驾驶；伪造、变造牌照；应当办理而未办理登记手续并取得相应牌照的；驾驶（操作）已报废或拼装的农机的；未取得维修技术合格证或者使用伪造、变造、过期的维修技术合格证从事农机维修经营的；农机维修经营者使用不符合标准的配件维修农机的。

2.1.4 明确处罚的种类

处罚的种类包括：警告，罚款，停止操作(驾驶)，扣押号牌、行驶证、驾照，扣押拖拉机、联合收割机，没收号牌、行驶证、驾照、维修合格证，没收报废或拼装的农机。

2.2 注重搜集案源线索

农机生产流动性较强，作业场所、地点不固定，且数量多，分布广，定期、定向全面检查工作量较大。为此，要把违法线索的排查收集贯穿在登记发牌、安全检查、年检年审、事故处理等每个阶段，各个环节的工作都要对应相关法规的法条及罚则，对违法事项及时记录在案，并由当事人签字确认。尤其要注意有些违法情形只有在运动（操作）中才能成立，应如实记载违法情形，及时固定违法证据，以防因现场变动、时间变化直接导致违法情形消失。

2.3 适时开展案情调查

农机生产的农时季节特点较强，违法情节多在生产过程中出现，为此，盐城市农机监理机构根据农机生产实际，本着以人为本的原则，在违法行为出现时，只能先行固定违法证据，选择生产间隔，在阶段性作业结束后，进入办案程序，通知当事人接受行政执法机关的执法人员调查，制作详细的询问笔录，形成关联的证据链条，建立和完善需当事人签字确认的相关办案文书，确保在规定时间内结案。

3 关于农机安全监理行政执法的思考

3.1 必须以程序正当为前提

遵照《中华人民共和国行政处罚法》规定的一般执法程序，在具体的农机安全监理执法过程中，必须要有两名以上取得执法资格的执法人员同时在场。执法时应出示有效的执法证件，亮明身份。慎用简易程序。根据现行法规的罚则罚款最低数额都在100元以上，大多还须并处暂扣农机、没收牌照处罚种类，而农机监理处罚的相对人为驾驶人及机主，使用简易程序当场处罚罚款不能超过50元，显然简易程序是不可行的，应当使用一般程序。先立案后调查。依照相关实体法规定，需实施扣押农机、扣押号牌、行驶证、驾照的，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定，事前需向行政机关负责人报告并经批准，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

3.2 必须以主体合法为基础

根据现行的法规，农机安全监理行政执法的主体有两个：一个是法定机关（县级以上农机主管部门），另一个是法律授权组织（县级以上农机安全监理机构）。因此，在具体的执法过程中，执法主体对外使用的执法文书上的执法机构名称应与最终作出处罚决定的执法主体名称一致。凡是依据行政法规进行调查取证直至作出最终处罚决定的，对外出示执法文书，显示的执法主体只能是县级以上农机主管部门。同样，凡是依据地方法规最终以农机安全监理机构名义作出处罚决定的，对外出示执法文书，其执法主体名称只能是农机安全监理机构，做到上下衔接，前后一致，体现职权法定的依法行政的基本原则。

3.3 必须以证据确凿为条件

案件调查应全程留痕，物证、书证、询问笔录必须有当事人签名确认，标注取证日期，对在操作（驾驶）中才构成违法的情形，必须当场固定相关证据，以免状态改变，难以确定违法的情形存在。尤其注意对于外挂牌照的拖拉机、联合收割机牌照违法行为的成立，仅凭农机监理信息网的信息是不够的，需要由牌照发放地农机安全监理机构书面确认，构成具有法律效力的定案证据。

3.4 必须以过罚相当为标准

量化细化处罚的自由栽量权。在具体承办案件中，既要考虑相对人多是农民，经济来源少，又要考虑违法情节和后果，合理合法确定处罚种类的罚款数额。推行说理式执法，说通情理，说明事理，说透法理，使相对人享有充分的知情权，监督权，救济权。做到该罚款的罚款，该重罚的重罚，该吊销牌照的吊销牌照，该扣押的扣押，确保处罚一起，警示一片，教育全面。

4 做好农机安全监理行政执法的建议

4.1 树立依法监理的理念

在全面依法治国的大背景下，各级农机主管部门及其监理机构要转变工作思路和方式，全面执行法律法规，将农机安全监理行政执法与对拖拉机、联合收割机进行注册登记，对拖拉机、联合收割机及其驾驶员进行驾驶资格管理，开展拖拉机、联合收割机年度审检，对拖拉机、联合收割机等农机安全生产检查，道路外农机事故的处理及认定同等对待，同布置，同落实，同考核。扭转重服务、轻管理的传统监理格局，改变实际工作中静态许可硬、动态执法软的状况，配齐配全农机安全监理行政执法队伍和人员，切实履行法律法规赋予的行政处罚职责，坚持法定职责必须为，依法监理，以罚促管。

4.2 完善农机监理法律法规

目前农机安全监理行政执法主要的依据是国务院制定的《农业机械安全监督管理条例》，该条例已经实施10年，农机生产方式、农机安全生产形势和农机安全监理的格局已经发生巨大的变化。如：过去机械多为个体所有，现在多为农机合作社所有；生产单位与市场主体多元化和农机化的发展造成了大量的可自走的插秧机和植保机无法管理；经济的发展使违法罚款的上限显得偏低，对严重违法者达不到应有的制裁作用；对牌照和机械的扣押强制措施的处理时效不明，不符合《行政强制法》的规定；对有些违法类型罚则偏松，失之于宽；等等。针对这些问题，应当对这一行政法规适时修改，最好上升为法律，进一步增强管理相对人遵纪守法的自觉性，提高监理执法人员依法执法的严肃性。

4.3 建立执法信息互通机制

横向与公安交警部门协调，建立拖拉机驾驶机组及其驾驶人违法信息交换渠道，纵向通过农机安全信息系统在农机安全监理机构间建立拖拉机、联合收割机及其驾驶人违法信息交换通道，及时掌握辖区内拖拉机、联合收割机及其驾驶人违法状况，以便采取针对性的防范措施。同时，将拖拉机、联合收割机及其驾驶人生产安全违法记录纳入社会信用评价体系，与其享受银行贷款、评先评优、支农惠农项目挂钩，一处违法，处处受限，提高机主和驾驶人的自律意识，在农机生产中，真正做到不能违法，不愿违法，不敢违法。