金墉提前离任，凸显世行尴尬处境

韩一元

1月7日，世界银行行长金墉突然宣布将在2月1日离职，辞任后会加入一家私营公司，专注于发展中国家的投资发展。金墉2012年出任世行行长，2016年获得连任，第二任期从2017年7月1日开始，为期五年。金墉是首位出任世行行长的亚裔人士，亦是首位没有政治或金融背景的世行行长。如今金墉突然决定提前三年离任，声明中也未说明具体原因。消息一出，关于金墉突然请辞的原因众说纷纭，他执掌世行近七年的功过是非亦成为媒体关注的焦点。

有作为、有争议的“金融素人”

金墉1959年出生于韩国，五岁时随家人移民美国，曾获哈佛大学博士学位，其专业是医学和人类学，先后担任哈佛大学医学教授、世界卫生组织总干事顾问、达特茅斯学院校长等。2003至2005年，金墉作为世卫组织艾滋病防治部门的主管，领导了“三五目标”倡议，这是全球首个治疗艾滋病的项目，为发展中国家防治艾滋病做出了巨大贡献。2012年，在时任美国总统奥巴马的大力支持下（此前有媒体称，金墉是当时的国务卿希拉里推荐给奥巴马的），金墉成为世行掌门人。他顺应时代潮流力推世行改革，却也难免受到非议，在世行发展历程中留下了独特的印迹。

确立目标，推动融资。在金墉的领导以及世行189个成员的支持下，该机构在2012年确立了两大目标：到2030年消除极端贫困（将处于日均1.9美元贫困线下的贫困人口比例降低到3%以下）;促进共享繁荣，重点放在发展中国家底层40%的人口。金墉任内，世界银行集团的“最贫困人口基金”——国际开发协会连续两次高额度增资，使该机构能够在暴力冲突频发的地区更有效运转（注：世界银行由国际复兴开发银行和国际开发协会两个机构组成，前者主要为中等收入国家提供资本投资和咨询服务，而后者则是国际复兴开发银行的补充机构，主要职责是向世界最不发达国家提供长期免息或低息贷款;世界银行集团除了上述两个机构外，还包括国际金融公司、多边投资担保机构以及国际投资争端解决中心）。2018年4月，世行集团理事会以压倒性多数批准了国际复兴开发银行和国际金融公司130亿美元的历史性增资，使世行可以更好地帮助贫困和脆弱国家应对风险。金墉任职期间还推出了几项新的创新金融工具，帮助解决基础设施需求、预防流行病以及因气候冲击、冲突和暴力而被迫流离失所的人们。

大刀阔斧，推行改革。金墉一上任就强调世行改革势在必行。在他看来，过去世行主要业务是给发展中国家提供发展经济所需的低息贷款和专业指导，但现在发展中国家需要的不仅仅是这些，世行必须与时俱进，转变职能，方能维持影响力。2014年7月，世行启动酝酿许久的机构改革，核心任务是重组过去按地区划分的部门，将各部门掌握的权力和资金收归到新设立的14项“全球实务”（如水资源、医疗卫生等）和五项“跨领域解决方案”（如性别平等、就业等）业务板块名下。不久，世行又进一步宣布，未来三年计划削减500个岗位、缩减行政支出4亿美元。由于力度大、波及面广，改革面临很大的阻力，普通员工也人心惶惶，担心饭碗不保，金墉面临的“外行人管内行”的质疑越来越深。但金墉仍不遗余力地推进改革，使世行能以更有效的方式运转。近年来改革创新举措同样层出不穷，如推动世行介入应对气候变化运动、援助埃博拉疫情地区等，金墉本人也因此树立起“改革者”的形象。

关注发展，对华友好。金墉在担任行长期间多次访华，高度评价中国在改革开放和减贫发展领域取得的巨大成就，并一再表示世行愿同中国进一步深化“一带一路”合作。金墉还承诺向其他国家展示中國改革成果，帮助他国学习中国出色的改革经验。此外，通过将国际开发协会、南南合作等倡议和机制与中国提出的中非合作等倡议对接，世行与中国在国际发展议题上也开展了诸多颇有成效的合作。2017年4月，世行与亚投行签署合作框架备忘录。金墉对此表示，双方共同投资了多个基础设施建设项目，优势互补，并非“竞争关系”。

2018年11月3日，世行行长金墉考察中国贵州省第一“淘宝村”——息烽县立碑村。

突然辞职凸显世行尴尬处境

世界银行现共有189个成员，总部位于美国首都华盛顿。世行与国际货币基金组织（IMF）的工作有相似之处，但具体作用是相当不同的，具体体现在三个方面。第一，IMF负责监督世界货币体系，维护各国支付体系的有序运转，并向那些有严重国际收支困难的国家提供贷款;世行则是一个贷款机构，建立之初致力于战后欧洲经济复兴，后来主要是向成员提供贷款（特别是长期贷款），帮助其经济恢复与发展，促进其融入世界经济。第二，世行只向发展中国家和转轨国家提供贷款，但所有IMF成员，不论是富国还是穷国，都可以要求IMF提供服务和资金。第三，世行的贷款偏重于长期项目，同时也为改善经济政策提供贷款;IMF则只关注政策问题，向那些面临短期对外支付困难的成员提供贷款，不提供项目贷款。20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃以后，世行和IMF作为重要的国际组织仍继续存在，并逐渐加强相互协作、信息共享，在国际经济体系中一直发挥着重要作用。

世行创立70多年来，为推进全球经济发展和繁荣做出了巨大贡献，但也成为美国推进其全球经济利益和权力的一大工具，这主要体现在垄断行长职位和把持第一位投票权两方面。世行传统上由最大出资国美国垄断行长职位，这是源于美欧之间非正式的“君子协定”。美国在世行的投票权约为16%，若加上欧盟执行董事的投票权，总投票权超过50%，足以批准美国提名的候选人。作为回报，美国则一直支持欧洲提出的IMF总裁候选人。投票权根据各国经济规模和对世行的贡献等因素决定，世界银行几大机构的投票权分开计算，但通常所说“世界银行投票权”指其主要贷款机构国际复兴开发银行的投票权。美国当前15.87%的投票权看似不高，但远超第二、三位，更重要的是，根据世行规则，任何重要的决议必须由85%以上的投票权决定，美国事实上拥有了一票否决权。

近年来，随着全球经济结构的变化以及新兴国家崛起，世行和IMF在投票权以及领导人遴选等问题上均面临着改革压力。2010年世行发展委员会春季会议上，发展中国家和转轨国家在国际复兴开发银行的投票权提高了3.13个百分点，总体投票权从44.06%提高到47.19%。其中中国投票权从2.77%提高到4.42%，由原来的第六位跃居第三位，仅次于美国和日本。2018年4月，世界银行提出新一轮增资计划，中国的投票权进一步上升至5.71%。新兴国家和发展中国家对美欧分别把持世行与IMF的潜规则也有颇多不满，不断呼吁世行采取公开透明、任人唯贤的选聘原则。2012年美国提名金墉时，被提名的还有来自尼日利亚和哥伦比亚的候选人。这是世行成立以来，首次有其他国家的候选人与美国提名的候选人公开竞争。尽管最终获胜的仍是美国提名的候选人，但首次出现竞争态势，已是新兴国家与发展中国家不断争取的结果。

特朗普上任以来对多边主义持怀疑和排斥的态度，世行在一些重大政策问题上与特朗普分歧明显，例如全球气候变化问题等。特朗普对新兴国家在世界银行的话语权提升更是不满。据英国广播公司报道，在特朗普授意下，美国官员多次向世行施压，要求其减少对中国的贷款，并警告世行要“警惕”来自中国的影响力。2018年4月世行决定增资，但美国财政当局要求世行大幅减少对华贷款，以此作为增资条件。最终，金墉不得不承诺改革对华项目的贷款规则，使增资在最后关头得以通过。在美国施压下，2018财年（2017年7月1日～2018年6月30日）世行对中国的贷款承诺额已下降了近30%。此外，金墉在任内推动可再生能源融资计划，削减对煤电的投资支持，这与特朗普重振美国煤炭行业的政策背道而驰。有观点认为，金墉突然辞职，背后或有与特朗普政府不和的因素，但金墉辞职却难以化解世行的尴尬处境。

新行长人选扑朔迷离

金墉突然宣布辞职后，“谁将成为下一任世行掌门人”引发热议。美国前驻联合国代表黑莉、美国国际开发署负责人格林、美财政部负责国际事务的副部長马尔帕斯、百事可乐公司前首席执行官努伊等都被认为热门人选。早先还传出特朗普长女伊万卡可能接任世行行长，但白宫很快澄清称伊万卡不会竞选这一职位。不过，努伊原是希拉里的支持者，但伊万卡将努伊称为“导师”和“励志人物”，并一直拉拢努伊成为特朗普政府盟友。

与此同时，世行也公布了下任行长的遴选流程——提名须于美国东部标准时间2月7日上午9时至3月14日上午9时期间提交，候选人必须是世行成员国国民。提名期截止后，执行董事会将敲定最多三人的候选人名单，并对入围候选人进行正式面试，预计新行长人选可能在2019年春季会议之前出炉。世行执董会还提出，候选人须符合以下标准：经过实践证明的领导力记录;具有管理大型国际组织的经验，熟悉公共部门;能够表达世界银行集团发展使命的清晰愿景;对多边合作的坚定承诺与赞赏;有效的外交沟通技巧，在履行职责时秉承公正性与客观性。在这五条标准中，“对多边合作的坚定承诺与赞赏”成为最引人注目的一条。鉴于特朗普对多边主义否定的态度，未来他提名的新行长人选有受到质疑甚至反对的可能。

当前距新任世行行长出炉仍有一段时间，遴选过程必定千变万化，现在说哪位候选人是板上钉钉的继任者还为时尚早。但正如英国《金融时报》所言，金墉的继任者需要在紧张的地缘政治环境中公平行事，同时要对世行实施重大结构性改革。“也许比以往任何时候，世行都更需要根据业绩而不是单纯的国籍来任命行长。”

（作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员）