南海共同开发：困境中求新机——《南海共同开发六国学者共同研究报告》述评

洪 农

[内容提要]共同开发是现代国家实践中涌现出来的一种和平解决领土争端的新思路。中国倡导的共同开发概念，得到了其他国家的积极回应。但由于地缘政治、法律制度以及有关当事国内政、外交等诸多因素的挑战，目前为止南海地区的共同开发没有得到很好的实施。复旦大学国际问题研究院中国与周边国家关系研究中心发布的《南海共同开发六国学者共同研究报告》，将几个当事国的政策解析、国家实践进行横向比较和深度解读，认为共同开发这一概念本身是一个具有吸引力和持久性的和平方案，符合中国和其他声索国的利益，同时对南海共同开发面临的困境和瓶颈达成共识，并结合当前南海形势提出了相对可行的政策建议。

2019年5月27日，复旦大学国际问题研究院中国与周边国家关系研究中心发布了《南海共同开发六国学者共同研究报告》[注]参见《南海共同开发六国学者共同研究报告》，2019年5月27日，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2019-06-15]。(下文简称《报告》)，来自中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和文莱的学者，对上述各沿岸国的南海共同开发政策和实践进行了全面分析。

《报告》的亮点不仅在于将几个当事国的政策解析、国家实践进行横向比较和深度解读，同时对南海共同开发面临的困境和瓶颈达成了共识，并结合当前南海形势提出了相对可行的政策建议。

一、和平解决领土争端的新思路

共同开发是现代国家实践中涌现出来的一种和平解决领土争端的新思路。基本内容是在不具备彻底解决领土争议的条件下，先不谈主权归属，把争议搁置起来。搁置争议，并不是要放弃主权，而是将争议先放一放，进行共同开发，通过合作增进相互了解，为最终合理解决主权的归属创造条件。

共同开发具有国际法的依据，最主要的是基于《联合国宪章》所述“合作原则”及“谈判义务”以及《联合国海洋法公约》第123条、第74条第3款或第83条第3款所述“互相合作”和“谅解和合作的精神”。[注]参见《联合国海洋法公约》，联合国公约与宣言检索系统，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml[2019-06-15]。尽管《联合国海洋法公约》上述条款并未使用“共同开发”这个字眼，但条款中提到的“合作”和“临时安排”的形式显然是包括了“共同开发”，换而言之，“共同开发”是“临时安排”的一种重要形式。同时，通过签订协议开展共同开发已被各国采用和发展。

实践证明，共同开发具有强大生命力。英国比较法及国际法研究所将南海列为具有共同开发潜力的地区之一。[注]I.T. Gault,“Joint Development of Offshore Mineral Resources-Progress and Prospects for the Future”,(1988) 12 Mineral Resources Frum 3,275,cited in British Institute of International and Comparative Law,Joint Development of Offshore Oil and Gas: A Model Agreement for States for Joint Development with Explanatory Commentary(London , British Institute of International and Comparative Law, 1989),p.45.正如《报告》指出的：“尽管在南海实现共同发展面临挑战，但这一概念本身仍然是一个具有吸引力和持久性的和平方案。共同开发是唯一可行的现实方案。”[注]参见《南海共同开发六国学者共同研究报告》，2019年5月27日，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2019-06-15]。

二、中国提出共同开发及其他南海沿岸国的反应

打破南海争端僵局，开发油气资源，符合中国和其他声索国的利益。中国领导人邓小平在20世纪70年代末就致力于推动相关各方朝这个方向努力。中国最早于1979年针对中日钓鱼岛问题提出了“搁置争议，共同开发”的主张。[注]参见《战后中日关系文献集 1971—1995》，北京：中国社会科学出版社，1997年，第267页。1986年6月，邓小平向来访的菲律宾副总统劳雷尔提出“从两国友好关系出发，我们倾向于把南沙争议问题先搁置一下，以后再提出双方都能接受的解决办法，不要因此而发生军事冲突，而应采取共同开发的方法。”[注]参见《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾，在南海的有关争议》，2016年7月13日，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1380600.htm[2019-06-15]。从此，中国开始创造性地将这一主张应用于南沙群岛。这一主张与1992年《马尼拉宣言》的精神是一致的。

中国倡导的“共同开发”得到了其他国家的积极回应。1994年5月，中国总理李鹏与马来西亚总理马哈蒂尔会谈时表示，邓小平早就提出了“搁置争议、共同开发”的主张。马哈蒂尔表示，马方非常赞赏中方关于和平解决南沙争议的主张，反对将南沙问题国际化，愿意在友好合作的基础上，通过双边谈判寻求解决这一问题的办法。[注]参见中国驻马来西亚大使馆网站,http://my.china-embassy.org/eng/sbgx/t172144.htm[2019-06-15]。1994年6月，菲律宾议会议长提议与中国在礼乐滩开展共同开发。[注]Reuters,1994.印度尼西亚巡回大使贾拉尔在1994年6月访问南海争端国期间，建议各方冻结主权争议，培养良好关系。[注]Central News Agency,June 18,1994.同年6月，越南国民议会决定各方应避免使用武力解决争端，重申了1992年《马尼拉声明》的精神。[注]Reuters Textline,1994.1994年7月26日，中国副总理兼外交部长钱其琛接受外国记者采访，在谈到南海问题时说：“在南沙群岛问题上，有关国家存在着分歧。中国的立场是，这种分歧应该通过和平谈判来解决。如果谈判的条件不成熟，可以搁置争议，共同开发，这一主张在东盟1992年的宣言里都有反映。”[注]参见斯雄:《“搁置争议、共同开发”的前因后果》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_54b5e6900102wcim.html [2019-06-21]。1996年 11月26日，中国国家主席江泽民与菲律宾总统菲德尔·拉莫斯一致认同中菲两国应搁置南沙群岛争议，构建互信，共同开发争议地区。[注]Straits Times,November 27,1996,p.3.

东盟国家的学者与官员也表达了对于共同开发策略的支持。比如，印度尼西亚资深外交官贾拉尔在1999年所写的《共同开发理念与南沙争端的关联性》一文中，积极评价了共同开发的积极作用。[注]HasjimDjalal,“The Relevance of the Concept of Joint Development to Maritime Disputes in the South China Sea,”Indonesian Quarterly,Vol.27,No.3 (1999),pp.178-186.菲律宾学者艾琳·巴维耶拉(Aileen S.P.Baviera)和巴通巴寇(Jay L.Batongbacal)在《条件何时成熟：南海共同开发前景》一文中指出，共同开发有利于解决双边性质的海上划界争端，也有利于解决多国提出声索的南沙岛礁主权争端。[注]Aileen S.P.Baviera and Jay L.Batongbacal,“When will Conditions be Ripe? Prospects for Joint Development in the South China Sea,”Chronicle,Vol.4(1999),pp.1-2,http://www.up.edu.ph/cids/chronicle/articles/chronv4n1and2/infocus08baviera_pg3.html[2019-06-15].

共同开发的理念在有关海域也得到了不同程度的实践。2004年6月30日，《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》正式生效，其中划出了一定区域作为两国共同渔区，之后中越双方还进行了油气资源共同开发，对跨界油气构造进行共同勘探。2005年3月14日，中国、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署了《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》，协议合作区总面积超过14万平方公里。此次合作表明，中国愿在“搁置争议，共同开发”原则下，与东盟有关国家在南海海域继续展开务实合作，使南海成为友谊之海、合作之海，是南海共同开发实践的重大突破和有益尝试，为进一步推进共同开发奠定了基础。

2010年10月，越共中央总书记阮富仲访华期间，两国签署了《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》，并发表了联合声明。根据双方有关共识，中越成立了北部湾湾口外海域工作组，商谈该海域的划界与共同开发问题。2013年4月，文莱苏丹哈桑纳尔访华期间，中海油与文莱国家石油公司签署了合作协议。同年10月，李克强总理访问文莱期间，两国就妥善处理南海问题达成重要共识，并成立了服务于共同开发的合资公司。

三、南海共同开发的动因及相关国家实践

《报告》的八位作者在分析各国对南海共同开发的动因时，不约而同地指向了经济动因、战略动因和政治因素。

(一)经济动因

文莱篇中指出，文莱经济正面临三种挑战——“不稳定的石油市场、缓慢的境外投资增长以及GDP萎缩，这使得文莱必须切实抓住每一个适当的机会来实现其多元化目标。由此，南海共同开发是文莱经济多元化战略的一个组成部分”。马来西亚学者饶兆斌分析了马来西亚四个海上共同开发案例，在《报告》中指出：“经济利益显然在马来西亚支持共同开发的决策中发挥重要作用。”[注]《报告》，第6、13页。

菲律宾缺乏开采油气的资金和相应的技术，正如《报告》的菲律宾篇中分析：“据菲律宾能源部的说法，该国液化天然气的主要来源——马拉姆帕亚气田预计将于2027年枯竭，该气田供应着吕宋岛约50%的能源需求。”中国篇的作者祁怀高则认为，中国的经济动因，包括“对南海油气资源的需求，助推‘21世纪海上丝绸之路’建设，海南全岛建设自由贸易实验区，南海沿岸国建立共同市场和经济一体化”。[注]《报告》，第15、8页。

(二)战略动因

战略动因和政治因素，也是该《报告》各国篇章的一个重要的共同点。

印尼学者指出：“共同开发也可成为声索国之间建立和发展战略信任的动力，作为该地区稳定的有力推动者，印尼认为这些战略举措符合其国家利益。”中国的战略动因，包括“服务中国的海洋强国建设目标，为南海和平稳定发挥建设性作用，与其他南海沿岸国发展睦邻友好关系，有效降低中美在南海竞争的烈度”。文莱作为南海争端国中相对低调和温和的国家，认为“通过控制南海问题的范围可以阻止已经复杂的海洋问题进一步恶化，同时使得利益相关方能够‘保留颜面’，这可以说是亚洲政治的重要组成部分”。[注]《报告》，第10、8、6页。

与其他各章具体的政策解析和案例分析相比，《报告》中的越南篇更多地强调了越南政府重视海洋的保护、管理和开发的原则。“越南政府赞成和鼓励南海的共同开发，但是没有制定共同开发的单一政策。”[注]《报告》，第16页。

(三)国家实践

《报告》的另一个亮点，则是彰显了各国实施共同开发的国家实践。

文莱与马来西亚、中国和越南开展了三个双边共同开发合作项目，从油气业到渔业均有涉及。到目前为止，马来西亚成功地与邻国开展了四项共同开发实践，1979年与泰国签署谅解备忘录确立共同开发的原则，1990年签订正式的政府间协定，设立共同开发机构。1992年与越南达成谅解备忘录，将两国主权声索重叠的大陆架设为商业安排区。2009年马来西亚与文莱建立了第三个共同开发项目，将文莱领海外的两个石油区指定为商业安排区，由两国各自的国家石油公司共同管理。马来西亚与印尼签订的渔业谅解备忘录是马六甲海峡主张重叠区域针对“渔业资源的一种准共同开发”。从马来西亚的国家实践来看，“经济利益在马来西亚支持共同开发的决策中发挥重要作用”。[注]《报告》，第12、13页。

这四个海上共同开发案例的一个重要的共同点，即双方承认存在海洋划界争议，并有履行合作原则与谈判义务的意愿。此外，由国家石油公司共同管理的商业安排，看来是较为容易接受的管理模式。南海争议地区实施共同开发并不具备这两个重要因素，这也是南海地区实践共同开发最难突破的瓶颈。

四、阻碍共同开发的因素

有部分学者认为，中国呼吁的共同开发是一个非常模糊的概念，没有任何具体的信息，自始至终一直都是如此。李来图(Lai To Lee)于1999年在《安全对话》(Security Dialogue)上发表的《南海、中国与多边对话》一文中认为：“中国从来没有明确说明共同开发到底意味着什么，也没有明确说明共同开发的地点，此外，在多边性的研讨会上，中国代表团的使命是受限的，只被允许探讨不违背中国领土主张的共同开发方案。”[注]Lai To Lee,“The South China Sea,China and Multilateral Dialogues,”Security Dialogues,Vol.30,No.2(1999),p.167.

然而，那些怀疑中国缺乏明确的共同开发计划的人，应该充分认识到实现共同开发面临的外部障碍。

第一，域外大国的卷入导致南沙争端进一步复杂化和国际化，对域内国家实施共同开发构成了障碍。美国在东南亚拥有重大战略利益，堪称介入南海事务最深的域外大国。在中国与东盟各国的共同努力下，南海当前形势相比于“南海仲裁案”期间已明显降温趋稳，有关各方逐渐回归通过谈判磋商解决争议的正轨上来。但是，美国以“航行自由”的名义对南海事务的进一步参与和干涉仍将持续，这给实施共同开发需要的安全、稳定的地区政治环境带来了不确定性。

第二，南海地区存在高度重叠的主权和管辖权主张，不同国家从域外国家聘请石油公司，在争议海域开采油气资源，从而在很大程度上限制了共同开发地点的选择。域外石油公司主要来自美国、荷兰、英国、日本、法国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、印度、挪威和韩国，在争议海域投入了大量的资金和技术，无疑加剧了南海争端的复杂化和国际化趋势，成为域内国家开展共同开发的一大障碍。

第三，对《联合国海洋法公约》有关条款的解读以及国际法和国内法之间的矛盾，也是南海地区开展共同开发不可回避的关键难题。以中菲开展共同开发的可能性为例，在国际法方面，由于“南海仲裁案”裁决支持菲方主张，导致菲律宾国内有人认定其为菲律宾今后处理南海争议和共同开发问题的重要依据。而中国不可能接受“南海仲裁案”裁决结果作为双方谈判的前提。在国内法方面，正如菲律宾学者阿伦·吕贝那(Aaron Rabena)在《报告》中指出的，虽然杜特尔特政府极力推进菲中两国在油气共同开发的合作，但菲律宾面临国内法律的障碍。菲律宾宪法规定，在勘探、开发和使用菲律宾国家资源方面，60%的净利润应归菲律宾所有，40%的利润归外国合作伙伴所有。在菲律宾看来，如在礼乐滩进行共同开发，共同勘探协议，则可以意味着“菲律宾并不享有对其资源专属和完全的控制权”[注]《报告》，第15页。，这是菲律宾面临的重大难题。2005年《南海协议区三方联合海洋地震工作协议》[注]2008年底，协议第一期合作到期，三方需要探讨开展第二个为期三年的合作方案。但菲律宾议会以“礼乐滩盆地位于菲律宾专属经济区，该区域范围内的海洋资源开发涉及菲律宾国家主权权利”为由，拒绝批准第二期方案。和2012年在礼乐滩附近海域商讨的共同勘探[注]双方前期磋商进展较为顺利，但在双方即将签署合作协议的最后时刻，菲律宾政府突然要求在合同文本中加入所谓的“开垦协议”内容，即按照所有者和开发伙伴的方式明确双方角色。这等于是要求中国承认菲方对SC72区块的主权权利，导致磋商就此“流产”。，都因为菲律宾国内政治问题和法律问题失败告终是最好的例证。

此外，一些人认为《帝汶缺口条约》的模式适用于南海地区，但就南海地区的具体情况而言，这一模式是行不通的。1989年，澳大利亚与印度尼西亚缔结的《帝汶缺口条约》，划定了面积6.1万平方公里的共同开发区。共同开发区的北部边界为澳大利亚主张的帝汶海槽的中轴线，南部边界为印度尼西亚主张的200海里专属经济区，东侧和西侧边界以等距离中间线划定。在共同开发区，双方同意成立部长理事会和联合管理局实行共同管理，均分成本，均享收益。南海形势与之不同：首先，台湾不是一个主权国家，其他争端方也不可能承认台湾的主权国家地位，因此台湾不可能参加这种条约，而划定海槽中轴线和共同开发区是无法绕过台湾的；其次，南海岛礁目前正被多国军事力量占据，各方必然不愿撤防，从而导致这一模式失去可行性；再次，很多国家早已开始在富含油气资源的争议海域从事资源开发活动，这种情况下，很难劝服这些既得利益者暂停开发活动而议定共同开发区域。

《报告》的政策建议部分也提出了类似的理念，即探讨设立“南海资源管理机构”，享有“独立地为南沙群岛的石油和天然气勘探制定计划；决定各成员国在南沙群岛附近海域进行油气开发的配额；设立国家能源贸易的统一技术标准”[注]《报告》，第20页。等权利。如何突破上述困境还取决于各国的政治意愿以及法律和技术层面的操作，笔者认为，目前这个条件并不成熟。

五、共同开发的出路

《报告》中各章作者从国家实践、政策解读等方面，都指出了南海共同开发实践面临的困境，但同时也认为，共同开发这一概念本身仍然是一个具有吸引力和持久性的和平方案，是唯一可行的现实方案。在当前南海形势的现实背景下，以下几个方面是推动共同开发必不可少的重要因素。

(一)政治意愿是开展共同开发的首要因素

《报告》各章作者意识到南海共同开发实施面临的法律和政治困境，但也认为，应该重新考虑利用共同开发作为一种防止潜在冲突和促进双赢局面的临时手段。文莱学者认为：“像南海这样复杂的地缘政治形式，超越话语限制的广泛合作和对单边行动保持克制，是解决陷入困境的两种最有效的方式。”“印尼有强烈的理由鼓励南海共同开发和合作，这与该国和东盟的利益息息相关。我们目前需要的是进行共同开发与合作过程中各方的政治承诺和战略信任。”《报告》认为，尽快达成“南海行为准则”尤为关键，“确定一套规范各国南海行为的约束性规则有助于建立友善的双边关系，是达成共同开发的必要条件”。[注]《报告》，第7、11.18页。

(二)选择在只涉及两个声索国的海域优先共同开发

国家实践证明，在海洋争端只是双边性质的情况下，达成共同开发协议更为容易。例如，可以选择北部湾湾口外海域(中越)、万安滩海域(中越)、礼乐滩相关海域(中菲)。以中菲为例，开展双边油气合作，符合中菲两国的利益，是互利共赢的选择。2016年底以来，中菲关系日趋缓和以及两国建立的南海问题双边磋商机制，为推进中菲南海油气资源共同开发创造了有利条件。“若能取得实质性突破，将不仅对进一步巩固发展中菲关系、降低‘南海仲裁案’所带来的不利影响具有标志性意义，也极有可能带动其他相关国家效仿跟进。”[注]http://www.ciis.org.cn/gyzz/2018-10/08/content_40526035.htm[2019-06-15].

中国在油气开发方面有技术、装备、人才和资金等方面的综合优势，“搁置争议，共同开发”也为中国所积极倡导。菲律宾意识到了南海石油开发在油价迅速攀升的大环境下对于本国经济的重要意义，却不愿独自承担深海油气勘探与开发的高昂成本。鉴于油价在可以预见的未来将会保持高位，因此菲律宾迫切希望借助他国之力开发油气资源，接受共同开发便成了一个务实举措。菲律宾政府希望借此扭转因南海争议而受到抑制的中菲经济合作，提振菲律宾经济。如中菲南海油气开发合作率先取得新进展，则可为南海海上合作树立新典范。

(三)从低敏感领域着手推动油气领域以外的务实合作

《报告》作者提出可以发起海洋科学研究，如海洋环境保护的合作。由于在低敏感领域的合作不以政治或经济利益为目的，多边合作协议应该更容易达成。“由于海洋可持续发展在环境日益严重的今天变得越发重要的政策领域——这可以提升伙伴国积极负责的形象，为相关国家在未来的高敏感领域，比如油气共同勘探和共同开发打下良好基础。”[注]《报告》，第19页。中国和菲律宾已经开展的其他海上合作项目，例如海上执法合作、海警培训、渔业养殖及技术培训等合作项目，均是现阶段建立中菲互信互利合作的基础。

(四)排除外界干扰推动共同开发

除了上述几项要素，笔者认为，排除外界干扰是推动共同开发的重要保障。南海的共同开发需要良好的外部环境，避免外部势力的插手和干扰。“美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的竞争态势，必然使其通过加强与一些南海周边国家的军事合作，牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展。”[注]吴士存：《南海形势：回首2017，展望2018》，《世界知识》2018年第1期。与此同时，美国单独或拉拢日本、澳大利亚等盟国在南海进行的“航行自由行动”和抵近侦察会更加频繁也更具挑衅性。这都给在南海实现共同开发所需的和平稳定的政治环境带来了不确定因素。

除了域外国家的干扰，南海当事国间不可避免也存在着不和谐的声音。例如，对中菲共同开发，菲律宾国内存在着强烈的民族主义情绪。《报告》提到在一项调查中，“只有40%的菲律宾人认为中国对菲律宾有良好的意图。菲律宾人对美国和日本等传统伙伴有更为积极的看法”。[注]《报告》，第15页。近年来，位于菲律宾海的地位相对模糊的海底高原“宾汉隆起”[注]Katerina Francisco“FAST FACTS: What you should know about Benham Rise”，https://www.rappler.com/newsbreak/iq/164514-fast-facts-benham-rise[2019-06-15].逐渐成为中菲的一个主要争议点。菲律宾国内部分政治势力故意炒作“宾汉隆起”海域的科考合作，将原本不涉及任何争议区域的海洋科考合作渲染为对华“出卖”权益。菲律宾的本土科学家还向菲律宾政府发起了抗议，认为允许中国的科考团队在“宾汉隆起”进行科考，忽视了菲律宾本土科学家的权利。[注]Jee Y. Geronimo， “Scientists' group refutes Roque, says local experts can do research in Benham Rise”https://www.rappler.com/nation/194435-group-filipino-scientists-research-benham-rise[2019-06-15].或许源于国内政治压力，菲律宾总统杜特尔特已下令叫停所有外国科学家在“宾汉隆起”的研究和勘探。[注]Pia Ranada，“Duterte wants foreign scientists out of Benham Rise-Piol”，https://www.rappler.com/nation/195344-duterte-stop-foreign-scientists-benham-rise[2019-06-15].如何克服域外国家的干预和有效疏通南海地区的民族主义情绪，是保证共同开发实施的一个不可忽视的议题。

尽管在南海实现“共同开发”面临着来自地缘政治、法律制度以及有关当事国内政、外交等诸多因素的挑战，这一概念本身仍然是一个具有吸引力和持久性的和平方案。长期以来，虽饱受主权和管辖权之争的困扰，难得的是南海各声索国仍然共持和平、发展和合作的愿景，并对共同开发这个理念抱有信念，政府决策者、企业、学者等不同层面都在不断努力探索如何突破瓶颈。通过在南海实现共同开发来保持相对稳定的南海局势和良好的周边关系，既是符合中国和周边国家共同利益的务实举措，也是一个有利于解决海洋管辖权争议的临时措施。