图书馆事业法治化：环境、模式与道路*

柯 平

（南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

图书馆事业是社会事业，涉及文化、教育和科学职能，承担人类文化遗产和文明的传播，也承担着社会教育和科学创新支撑的使命。图书馆事业从本质上是知识事业，以文献为基础，以知识中心为标志，既从事知识汇集、知识组织、知识萃取与知识管理的工作，也从事知识传播与利用的工作。自近代以来，图书馆事业管理经历了三个主要阶段：经验管理阶段、科学管理阶段、高级管理阶段。法治化是高级管理阶段的标志之一，是国际成熟的促进图书馆事业管理根本保障的管理模式。今天，当我国图书馆事业进入法治化新的历史时期，有哪些重要环境，是什么样的模式，应当走什么样的道路，都是应当探索的新问题。

1 图书馆事业法治化概念体系

“法治”，是与“法制”不同的一个概念。按照《现代汉语词典》的解释，“法制”是指统治阶级按照自己的意志，通过政权机关建立起来的法律制度，包括法律的制定、执行和遵守，是统治阶级实行专政的方法和工具。而“法治”是指根据法律治理国家[1]。

公共图书馆法治化是以法治化思维，对公共图书馆治理的制度设计。这一制度设计主要包括三个方面的内容：（1）以图书馆政策法律体系为基础的公共图书馆法制化管理，图书馆政策法律体系从内容上可分为直接相关的政策法律和间接相关的政策法律，前者是专门针对图书馆事业制订的政策法律如《公共图书馆法》，后者是涉及图书馆事业的文化领域及其他领域的政策法律如《中华人民共和国文物保护法》等。（2）以提高治理能力和治理水平的法人治理，《公共图书馆法》第二十三条明确了法人治理是公共图书馆管理的发展方向，按照法律要求，各级公共图书馆应当建立健全法人治理结构，通过由有关方面代表、专业人士和社会公众组成的理事会发挥决策功能，全面提高图书馆治理能力与水平。（3）以公共图书馆事业法治化和公共图书馆法治化为中心的法理体系，公共图书馆法治化是图书馆管理学的新内容，既需要理论界进行科学探索，也需要理论联系实际，从实践中进行总结，形成既符合法治化科学原理又符合我国实际的新理论与新方法。

2 图书馆事业法治化环境

第一，图书馆事业法治化环境离不开国家法治化的大环境。

图书馆事业法治化是在全面依法治国背景下法治国家、法治政府、法治社会建设对图书馆事业的新要求，是国家治理的一个组成部分，是文化法治化的基本内容之一。

法治不仅关系到一个国家的现代化水平，“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题”[2]8-9。党的十八大提出了依法治国新十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十九大将全面依法治国作为国家治理的一场深刻革命，明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，强调“发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质”。

长期以来，我国文化领域立法基础比较薄弱，截至2017年12月27日，现行有效法律共263部，文化方面的法律只有7部，仅占2.66%[3]。近几年来国家加大文化立法，先后出台了《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》两部重要的公共文化立法，通过文化法治，促进文化大发展大繁荣，实现社会主义文化强国发展战略。

第二，国际图书馆事业的法治化环境。

世界上许多国家特别是发达国家十分重视图书馆立法工作，自1847年英国颁布第一部图书馆法至今，已有80余个国家先后颁布了200余部图书馆法[4]。自20世纪50年代起，印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等亚洲、非洲的发展中国家，也相继制定了图书馆法[5]。国际经验证明，将图书馆立法作为图书馆事业发展的基本条件，直接推动图书馆事业的快速发展；而作为经济社会发展到一定阶段的标志，也直接影响着文化与社会法治。

第三，公共图书馆法治化环境包括外部环境和内部环境。

外部环境主要是法治化的政治、经济、文化、教育等环境对于公共图书馆事业的新期待和新要求，特别是广大人民群众对美好文化生活的新期待新要求在公共图书馆事业上的反映。内部环境主要是公共图书馆事业的整体发展环境和公共图书馆管理的内部环境。就前者而言，长期以来，我国公共图书馆事业主要依靠政策管理，发达地区与欠发达地区、农村与城市的公共图书馆事业差距较大，领导重视程度成为图书馆发展的重要依赖，严重影响了事业的整体发展和可持续发展。事业的法治化环境使各地方政府文化主管部门管理图书馆事业有了法律依据，适应了文化治理的新形势和新要求，全国公共图书馆事业管理从仅仅依靠政策管理上升到法治化管理，重点是法治化事业保障。就后者而言，虽然公共图书馆科学管理、人本管理都发挥了积极作用，但是，只有将图书馆管理从科学化、人本化上升到法治化，才能真正促进图书馆治理的进步，将图书馆管理提高到新的水平。

3 图书馆事业法治化模式

3.1 模式构建

图书馆事业是社会事业，如果将图书馆事业作为一个系统分析，在图书馆外部，影响最大的两个要素，一是政府，政府是图书馆事业的责任主体，另一个就是社会环境，包括读者或用户、相关机构等等。在图书馆事业法治化环境下，基于图书馆事业发展原理和法治国家的现实需求，本文构建出适合我国的图书馆事业法治化基本模式，由政府、图书馆和社会三大基本要素组成，对应法治政府、法治图书馆和法治社会 (见图1 )。

图1 图书馆事业法治化基本模式

3.2 依法行政——图书馆事业层面的法治化

法治化模式首先要解决政府如何管理图书馆事业的问题，必须依法管理图书馆事业。长期以来，政府管理图书馆事业一靠经验，二靠行业标准，三靠政策。从经验来说，由于政府公务员对图书馆的认知有限，对图书馆的重视程度有很大差异，出现不重视、不作为、不管、乱管等种种现象，实质是人治。在公共图书馆，存在这样一些现象：有些政府公务员从未到过图书馆；主管领导对图书馆的事推诿、拖延、不落实；政府以各种理由不给图书馆建新馆；政府组织人事部门给图书馆随意调换干部和人员；政府财政部门对图书馆拨款克扣和拖延；图书馆得不到重视、要钱难要人难；等等。在高校图书馆，也存在一些类似现象：校领导很少关心和支持图书馆，图书馆工作未列入学校重要事务；校长认为有了数字图书馆没必要建新馆；主管校长不及时解决图书馆的重大问题；图书馆委员会有名无实从不开会研究图书馆问题；校内各机关在图书馆事务上不配合不支持；等等。从行业标准来说，由于图书馆行业标准体系不完备，出现在管理上找不到相关标准的情况。而且，由于行业标准是指导性的，不具备强制性，很多地方并没有直接采用。从政策来说，总体上政策对图书馆事业管理发挥了重要影响和较好的作用，一定程度上改变了管理图书馆的落后方法，推动了图书馆事业的发展。但由于政策的时效性强，以及政策的变化，也会给图书馆事业带来不利的影响。

政府依法行政，解决了图书馆事业管理的根本问题。

一是解决保障问题，特别是解决图书馆建设问题，通过法律保障图书馆的设施设备、文献信息资源、经费、人员等基础性条件，从根本上保障图书馆事业的可持续发展。《公共图书馆法》虽然明确了各级人民政府要根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设等，但并没有解决人均保障问题，也没有关于经费和人员的具体指标要求，期待配套政策和地方法规予以细化和明确。《普通高等学校图书馆规程》要求高等学校要有文献信息保障，要保证图书馆正常运行和持续发展所必需的经费和物质条件，要根据发展目标、师生规模和图书馆的工作任务，确定图书馆工作人员编制，然而，也没有明确的指标要求和细化规定，在保障的力度上也存在局限。

二是解决体系化布局问题，通过法律，明确图书馆的网络建设和总分馆制。《公共图书馆法》从整体层面确立了全国公共图书馆服务网络化的基本方略，以坚持政府主导和鼓励社会参与为原则，以建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络为目标。而且，针对我国公共图书馆省、市、县(区)不同层级的发展特点，确立了县级图书馆总分馆制，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。《普通高等学校图书馆规程》确立了高校总分馆制，即根据学校校区分布或学科分布设立相应的总图书馆、校区分馆、学科分馆和院(系、所)分馆(资料室)，分馆(资料室)受总图书馆领导或业务指导，从而有利于全校图书信息资源整合和一体化服务。

三是解决管理问题。管理图书馆事业是法律赋予政府的重要职责，根据《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》，政府是图书馆事业建设、管理与发展的责任主体。因此，各级政府要依据《公共图书馆法》及其他相关法律，建设、管理和发展辖区的公共图书馆事业。《普通高等学校图书馆规程》确立了图书馆工作委员会的管理体系，并明确了馆长的职责和分工，将专业馆员和辅助馆员区分开，有利于工作人员的分类管理。

3.3 依法办馆——图书馆层面的法治化

法治化模式的核心是依法办馆。首先要解决依什么法、办什么馆的问题。由于图书馆的多样性，图书馆事业由各类型图书馆组成，又由于我国没有一部综合性的图书馆法，因此，不同类型图书馆有不同的办馆法律依据，详见表1。

表1 我国各类型图书馆依据的法规

不同类型图书馆的相关法规很多，有直接相关的法规，也有间接相关的法规。以公共图书馆为例，在《公共图书馆法》中，明确提出了与公共图书馆直接相关的法律、行政法规和国家有关规定，详见表2。

表2 《公共图书馆法》中强调的相关法律与国家有关规定

以知识产权保护的法律、行政法规为例，现行《著作权法》第二十二条第一款第(八)项规定“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作用”，可以不经著作权人的许可，不向其支付报酬。《信息网络传播权保护条例》第七条规定“图书馆…等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外。前款规定的为陈列或者保存版本需要以数字化形式复制的作品，应当是已经损毁或者濒临损毁、丢失或者失窃，或者其存储格式已经过时，并且在市场上无法购买或者只能以明显高于标定的价格购买的作品”。这些条款不仅适用于公共图书馆，也适用于高校图书馆及其他所有类型图书馆。

“依法办馆”就是公共图书馆依法工作。公共图书馆依法开展各项业务，《公共图书馆法》规范了公共图书馆设立、运行和服务的重要内容，是各级公共图书馆开展业务的首要法律依据。公共图书馆理事会要依据这一法律行使理事会权利和义务，推进重大制度制订的科学化和民主化；公共图书馆管理层特别是馆长要依据这一法律抓好图书馆的各项业务工作，以法律为准绳制定各项规章制度，推进管理制度化和科学化；公共图书馆工作人员要依据这一法律做好本职工作，全面提升图书馆服务效能。

3.4 全民守法——社会层面的法治化

读者“依法用馆”，公民依法利用，社会依法利用。法治化环境下，全民守法，要求公民依法享用公共图书馆的服务，读者在利用图书馆时应当遵守公共图书馆的相关规定，自觉维护公共图书馆秩序，爱护公共图书馆的文献信息、设施设备，合法利用文献信息。

公共图书馆“依法办馆”的法治化思维，有两大根本宗旨，一个宗旨是从公民权益保障出发，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信。另一个宗旨是从事业保障出发，促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能。实际上，加强图书馆事业快速发展，促进事业保障，本质上是为了更好地实现公民权益保障，而只有以公民权益保障为最高目标和根本出发点，图书馆事业才能真正沿着正确的方向和轨道前进。

3.5 案例分析

3.5.1 案例一：“苏图事件” 2005年3月9日，在学术批评网上出现了一篇题为《究竟是“图书馆”还是“藏书馆”？——发生在苏州图书馆古籍部的故事》的网文。这篇近万字的文章讲述了作者——北京大学中文系古籍研究所副教授漆永祥向苏州图书馆借阅一善本古籍遭遇“严拒读者复制与抄录”的种种挫折，漆永祥发出强烈质疑：“古籍与文物收藏单位常常设置种种障碍，使读者无法看到想看的东西，这样做合不合理？合不合法，是不是一种侵权行为？作为读者，我们到底有何权利？又如何维护我们的权利？到底如何做，才是对古籍真正的保护？”这篇网文迅速被转贴到著名论坛“天涯社区”的“闲闲书话”上，很快关于此事的帖子就有几千的点击率、三四百个跟帖[6]，由此引发各种对图书馆的批评和对图书馆制度合法性质疑，以及社会对读者权利的广泛关注和争议。

针对这一事件，图书馆界也有强烈反映。因为之前有“国图事件”(针对国家图书馆的事件)、“信师事件”(针对高校图书馆的事件)，针对读者对图书馆的各种质疑和批评，必然引发图书馆学研究的思考。范并思认为“与电信服务、教育机会不公等热点相比，图书馆服务还远未走进社会公众维权的视野。类似的事件多了，无疑将一步步地推动着图书馆权利的清晰化、制度化”[7]；李超平评论说“馆长说古籍部有自己的规定，他信任并赞同专业人员的处理。一个大大的把柄就这样交给了媒体，古籍部作为图书馆的一个业务部门是没有权利对外制定任何制度的，即使那制度是由古籍部的人负责起草的，但也只能以图书馆的名义发布。公众一个反问就能让苏图难看：古籍部凭什么规定？如何证明这个规定没有侵犯读者的权利？”“主任说孤本是文物，也是国有财产，借阅和全部复制孤本，涉及到所有权问题也牵涉到版权问题，需要有国家相关部门的审批。这里显然错用了版权概念”[8]等等，评论不一一列举。

“苏图事件”对图书馆立法以极大的启示：必须保障读者平等获得知识和信息的权利，既要避免图书馆任意损毁、变卖、转让和剔除馆藏珍贵古籍资源，也要避免图书馆以保护为借口封存并设置种种限制使读者无法利用。因此，2010年3月，文化部完成的《公共图书馆法》条文草案的“征求意见稿”规定“公共图书馆对收藏的古旧文献实行保护性借阅”，“明确了古旧文献和一般文献不同的借阅利用原则。同样，怎样做就算‘保护性借阅’？如何操作？需要通过依法制定实施细则来实现”[9]。这样做，既从保护古籍的角度考虑，又兼顾了读者的利用。

从图书馆事业法治化角度分析这一案例，主要的问题在于图书馆是否能够“依法兴馆”和读者是否“依法用馆”。就前者而言，《中华人民共和国公共图书馆法》对于图书馆管理古籍有了明确规定：“公共图书馆应当配备防火、防盗等设施，并按照国家有关规定和标准对古籍和其他珍贵、易损文献信息采取专门的保护措施，确保安全”(第二十八条)；“政府设立的公共图书馆应当加强馆内古籍的保护，根据自身条件采用数字化、影印或者缩微技术等推进古籍的整理、出版和研究利用，并通过巡回展览、公益性讲座、善本再造、创意产品开发等方式，加强古籍宣传，传承发展中华优秀传统文化”(第四十一条)。根据规定，图书馆应当采取措施保护好古籍，可以采取数字化等多种方式提供读者对古籍的利用。此外，如果馆藏古籍被确定为文物，应当按照“馆藏文献信息属于文物、档案或者国家秘密的，公共图书馆应当遵守有关文物保护、档案管理或者保守国家秘密的法律、行政法规规定”(第十条)执行。就后者而言，按照《公共图书馆法》关于“读者应当遵守公共图书馆的相关规定，自觉维护公共图书馆秩序，爱护公共图书馆的文献信息、设施设备，合法利用文献信息；借阅文献信息的，应当按照规定时限归还”(第四十四条)的规定，读者按照图书馆的制度合理使用古籍，也就有了法律依据。

3.5.2 案例二：“巢湖事件” 2014年，当安徽巢湖市民杨俊得知巢湖市图书馆被文化部评为“一级图书馆”，认为巢湖市图书馆比较小，而且报纸、杂志常未及时更新，向工作人员反映时态度也不好，获评国家“一级图书馆”名不副实。12月6日，杨俊向文化部邮寄了一份申请书，申请公开关于“巢湖市图书馆被文化部组织的第五次全国公共图书馆评估定为国家一级”的过程、评分细则和法律依据。结果，杨俊在规定的15个工作日内未收到任何回复。于是，2015年6月8日杨俊向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告文化部行政不作为，并履行法定职责即信息公开。9月15日该案开审，杨俊赴北京出庭，文化部一工作人员和律师出庭应诉。9月18日，北京市第二中级人民法院审理认为，被告文化部于2014年12月9日收到杨俊提交的政府信息公开申请，至杨俊提起诉讼之日为止，未通过任何方式对杨俊所提申请作出答复，其行为已构成不履行法定职责，应予纠正。并判令文化部自判决生效之日起，在《政府信息公开条例》规定的期限内，对杨俊所提政府信息公开申请作出答复。

2015年10月2日，杨俊收到文化部寄来的“依申请公开政府信息办理结果告知书”，称巢湖市图书馆为县级图书馆，由安徽省文化厅负责组织评估，后报送至文化部进行审定；而在报送材料中，巢湖市图书馆获得了919分的高分；后根据定级分数线及定级必备条件，文化部公共文化司对省（区、市）文化厅（局）建议的定级名单进行了复核，认为安徽省巢湖市图书馆等4家县级图书馆，符合一级图书馆定级必备条件（县级）；经公示后，2013年10月31日，文化部正式评定巢湖市图书馆为一级图书馆。对此，杨俊表示该回复他并不满意。“只有评选的程序，评分细则还有巢湖市图书馆的各项得分却未答复”，因此杨俊表示将继续和文化部沟通，若信息仍不能公开到位，他或将继续起诉[10]。

这一事件之前，杨俊从2003年开始打了很多官司“民告官”，因为不会写诉状就到图书馆借阅法律书籍[11]，2014年初还向安徽省巢湖市人民法院起诉巢湖市环保局信息公开案件胜诉[12]。“巢湖事件”后，杨俊又依据政府信息公开条例和《行政监察法》第27条监察机关依法公开监察工作信息等规定，2016年5月24日向被告监察部用邮政快件（1042220026518）申请公开政府信息，要求公开监察部对控告检举重大违法违纪的有功人员的奖励条件和标准，以及要求监察部公开全国自2013年至今关于控告检举(已立案处理)案件数量和奖励金额。在未收到答复后于2016年8月8日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，得到“起诉人所诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，因而“不予立案”的行政裁定[13]。

这一事件说明，政府和图书馆长期以来对于信息公开的重视是不够的。公众的法律意识增强，倒逼政府的信息公开。当时依据的法律是2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》。

这一案例虽然是政府信息公开的案例，但对图书馆事业而言，是法治化的案例。今天，法治化对政府公开图书馆信息有了更高的要求。按照《公共文化服务保障法》第五十七条规定，各级人民政府及有关部门应当及时公开公共文化服务信息，主动接受社会监督。新闻媒体应当积极开展公共文化服务的宣传报道，并加强舆论监督。按照《公共图书馆法》第四十七条规定，国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门要对公共图书馆的服务质量和水平进行考核，考核应当吸收社会公众参与，考核结果应当向社会公布。因此，各级政府只有主动及时做好图书馆重大事件的信息公开工作，依法行政，建立公众参与和信息公开的长效机制，才能避免类似“巢湖事件”的发生。涉及地方图书馆事务，地方政府更应当做好各方沟通工作，使渠道畅通，增强公众对图书馆的了解和理解，提高读者满意度。

4 图书馆事业法治化道路

4.1 以《公共图书馆法》为基础，建立健全图书馆事业法律体系

图书馆事业法律体系由国家法律法规和地方法律法规两个层面构成，共有六个层次，见图2。

图2 图书馆事业法律体系

上述六个层次包括相关的配套制度。按照这六个层次，仅仅有公共图书馆立法远远不够，还应当包括各类型图书馆事业。以日本图书馆事业法律体系为例，既有《国立国会图书馆法》、《图书馆法》、《学校图书馆法》三部国家立法，又有一系列相关配套制度，如《图书馆法》的实施细则《图书馆法施行令》、《图书馆法施行规则》以及政府部门依法制定的行政规章、政策文件等[13]。当然，各国的情况不一样，我们既要参照国外图书馆事业法律体系，借鉴发达国家的经验，又要立足我国实际，基于现实水平和发展需要，分阶段解决配套制度并逐步完善法律体系。

4.2 推进地方图书馆事业立法，提高立法质量

在地方图书馆立法中，要注意提高立法质量，真正使立法起到应有的作用。重要是注意以下方面。

第一，从地方实际出发，遵从地方图书馆事业发展规律，制定符合地方发展的图书馆法规，避免简单照搬全国性图书馆法律。目前在我国立法中，的确存在着一些问题，“有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强”[2]48。

第二，充分发挥专家作用，广泛听取各方意见，形成地方图书馆立法的公众参与机制。在立法中，最重要的是要坚持科学立法和民主立法两大原则，这是提高立法质量的最根本的途径。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”[2]49。

4.3 完善《公共图书馆法》的配套制度，适时修订《公共图书馆法》

《公共图书馆法》是全国人大通过的公共图书馆事业领域的最高法律，解决的是国家图书馆事业的顶层制度设计，不可能涉及公共图书馆事业和公共图书馆业务的所有领域和所有业务，因而较多的是各领域各重要业务的原则性规定以及关系图书馆建设与发展的宣示性规定。《公共图书馆法》颁布后，有关部门必须根据法律实施的需要和事业发展的需要，制定相关配套制度：

（1）行业规范。一是从政府层面，由国务院文化主管部门制定全国公共图书馆服务规范，各省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门制定地方公共图书馆服务规范(第四十七条)；二是从行业组织层面，依法制定行业规范(第十一条)。中国图书馆学会和各地方图书馆学会或协会应当通过行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量。

（2）文献信息处置办法。文献信息处置，即图书馆藏书建设中的“剔旧”，以往由各图书馆自行制定剔旧制度并执行，没有统一的规定。《公共图书馆法》要求今后图书馆的剔旧必须符合相关规定，由国务院文化主管部门制定有关处置文献信息的规定，与《公共图书馆法》相衔接。各图书馆依照这一规定，制定本馆的剔旧制度，纳入馆藏发展政策。

任何一部法律出台，都不可能尽善尽美，有这样或那样的不足和遗憾，《公共图书馆法》也不例外。《公共图书馆法》未能解决的问题有这样几种情况：

第一种情况，业界已有共识的问题在制定过程中虽有充分的考虑，但因为条件不成熟或者某些特殊的原因而无法在法律中直接体现，需要修订时具体化。例如，制约公共图书馆发展的人员保障问题，业界期待解决三大问题“职业准入、馆长选任、数量与结构”[14]，在2010年的《公共图书馆法》条文草案中曾提出公共图书馆工作人员实行职业资格准入制度，以及服务人口每20000人至少配备1名工作人员、专业技术人员数量不少于全馆职业人数的三分之二的具体标准[9]。这些因为种种原因最终未能出现在《公共图书馆法》法律文本中，只有第十九条“公共图书馆应当根据其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素配备相应的工作人员”做出的原则性要求，期待在未来的修订中再予考虑。

第二种情况，业界争议较大或者还未有结论的问题，立法中虽有涉及，但有待进一步研究和探索，根据共识的程度再纳入法律范畴。例如，之前讨论热烈的民办图书馆是否入法的问题，由于争议较大，《公共图书馆法》最终没有直接用“民办图书馆”表述，只是提出鼓励社会力量兴办图书馆。虽然这已经是一个突破，但同时又要求成为公共图书馆必须符合第十五条规定的六项条件，“这些入门条件对多数民办图书馆而言都是比较困难的；法律文本中对公共图书馆的许多普遍性要求，没有考虑到民办图书馆的特殊性；政府对民办图书馆的支持责任尚不完整”[15]。民办图书馆如何在《公共图书馆法》中体现，以及政府如何支持民办图书馆的发展，民办图书馆是否需要立法保障，这些都需要加强调查研究。

第三种情况，在《公共图书馆法》实施过程中，随着事业的发展变化，新的重要问题不断涌现，需要立法予以解决。或者，当有《公共图书馆法》条款与相关法律条款存在不协调或矛盾冲突时，也需要对《公共图书馆法》作出相应的调整。例如，出版物呈缴制度在我国早已存在，《公共图书馆法》第二十六条规定出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物，这里没有包括非正式出版物，而且如果出版领域相关规定不明确，或者与《公共图书馆法》不一致，就会导致此条得不到实施，这就需要《公共图书馆法》与相关法律协同修订。

针对这些情况，《公共图书馆法》在实施一段时间后，应当及时修订，使法律更加完整和新颖，符合事业发展的规律。

4.4 推进高校图书馆立法，推进各类图书馆制度化设计

高校图书馆事业由教育部统一管理，从1956年拟订《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例(草案)》，到1981年正式颁布《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》，1987年正式改为《普通高等学校图书馆规程》，对于高等学校图书馆的性质、任务及组织机构等问题作了明确的阐述和规定，高校图书馆事业的制度设计基本确立。2002年发布了《普通高等学校图书馆规程(修订)》，2015年发布了新的《普通高等学校图书馆规程》。

现行《普通高等学校图书馆规程》(2015)属于图1法律体系的第三层次。鉴于公共图书馆有了第一层次的法律，对高校图书馆来说，理想的是制定《中华人民共和国高等学校图书馆法》，或包括普通高校、职业院校、专科学校和中小学等各类学校图书馆的《中华人民共和国学校图书馆法》。考虑到一步到位难度较大，可以先行推动制定关于高校图书馆或学校图书馆的国务院条例，将现行的《普通高等学校图书馆规程》上升到《中华人民共和国高校图书馆条例》或《中华人民共和国学校图书馆条例》。

立法是为了保障公民权益。针对图书馆为公民服务，高校图书馆向社会开放在国外很普遍，我国对此有过长时间的讨论。《普通高等学校图书馆规程》第四条图书馆的主要任务包括“积极参与各种资源共建共享，发挥信息资源优势和专业服务优势，为社会服务”，然而，现实中高校图书馆为社会服务仍然难以实现。2018年7月9日，深圳大学城图书馆颁发新规定：14岁以下儿童谢绝入馆。深圳大学城图书馆称，该馆主要服务于教学科研，未配置少儿读物，且由于少儿入馆跑动喧闹，相关投诉意见剧增，故出台规定，此举引发社会关注和争议[15]。《公共图书馆法》第四十八条强调国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放，这里的学校图书馆包括了高校图书馆。高校图书馆向社会开放是否包括少儿，有待进一步明确。

各类图书馆在制度化设计上应当保持协同性，既有反映事业规定的共同条款，也有体现各类型图书馆特色的差异性。以馆长负责制为例，馆长负责制一直是图书馆管理体制的基本制度。然而，《公共图书馆法》并没有将馆长负责制写入法律制度，只有几个地方条例明确了馆长负责制，如《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997)、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》(2000)、《广州市公共图书馆条例》(2014)。高校图书馆81年条例和87的规程直到2002年规程都规定了“实行校(院)长领导下的馆长负责制”，然而在最新的规程中却改为“图书馆在学校授权范围内实行馆长负责制”。

4.5 法治化的关键在于法律实施

习近平总书记在2014年1月7日《严格执法，公正司法》讲话中说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”[2]70-71。

政府在实施《公共图书馆法》方面，要做的重要工作主要有：一是将《公共图书馆法》的宣贯和实施列入政府工作计划。二是重点推进公共图书馆标准化均等化、法人治理结构、县级图书馆总分馆制建设等相关改革任务落实。三是加快研究出台与法律相衔接的配套政策。推进地方公共图书馆立法。

图书馆在实施《公共图书馆法》方面，要做的重要工作主要有：一是更新观念，加强宣传，提升能力。要加强馆内外宣传、媒体宣传、馆员培训、读者培训、强化法律意识、提高法制管理水平。二是以法律为准绳，依法强馆，科学强馆。重点是改变管理方式，促进管理转型升级。三是抓住机遇，改革创新，提升服务效能。重点是依法检查业务工作，全面整改；改进服务，创新服务。

4.6 加强法制教育，培育法治精神

在进行图书馆馆长和馆员的公共图书馆相关法律培训过程中，很多同志反映，仅仅抓基层图书馆的培训还不够，应当加强文化主管部门管理干部的培训。的确，领导干部的法制观念和法治意识如果跟不上，图书馆事业的法治化会受到很大的影响。这就要求，各级各类图书馆事业都要重视法制教育，建立健全图书馆员学法用法制度，特别要重视领导干部的法制教育，强化依法行政的思维，加大法治在绩效考核和干部评价中的权重。

法治化需要全社会每个成员都具有法治的自觉性和强烈的法治责任感，因此，要着力培育图书馆人的法治精神，让法治精神渗透到图书馆事业的各个要素和各项业务之中，让图书馆治理体系和治理能力体现“法治”精神。无论是政府、图书馆，还是社会，都应当树立对法律的敬畏和法治的尊崇，最终转化成个人或组织的法治思维和行为方式，在法治的前提下思考问题并科学决策，按照法治的精神去管理图书馆事业、从事图书馆业务、充分利用图书馆。这样，法治成为整个图书馆行业的基本价值观，成为图书馆人思考问题和图书馆事业发展的价值取向。

5 结语

图书馆事业法治化是一个理论问题，涉及到图书馆管理发展到高级阶段的理念和管理思想，需要对传统的落后的模式做出变革，形成新的法治化模式，除本文涉及的几个问题，还包括法人治理、管理体制变革、组织再造等问题。在理论上需要大胆引入法学理论，建立图书馆事业法治化理论。同时，图书馆事业法治化也是一个实践问题，虽然国际上已有不少成功的经验可以借鉴，但由于国情不一样，不能简单地套用已有的法治化模式，必须结合我国国情，进行创新性地试验与探索，这是一个长期的过程。除了本文提供的基本道路外，还会有很多新问题需要解决。要将图书馆事业立法、图书馆相关法规的实施、图书馆法治化教育等作为一个系统工程，理论与实践紧密结合，扎实推进法治化进程，通过法治化，全面促进我国图书馆事业向更高水平发展。