警惕“政绩式改革”

郑嘉璐

随着GDP在干部考核中的重要性下降，许多官员将获得政绩的希望寄托在了政策创新上。推动一项改革，承担一项改革的试点任务成为官员展现个人执政能力，进而得以升迁的一条路径。

在晋升激励下，“政绩式改革”出现了。这种以制造“政绩”为目标的改革，偏离了 “谋实事、求实效”的要求，“包装”的成分多，实质的内容少，几乎无法释放改革的红利，却耗费了大量行政资源，加重了基层负担。

改革试点是“金字招牌”

近些年，改革试点、示范称号成为了许多地区的对外窗口和金字招牌。不少地方政府明确提出要争取上级改革试点，比如安徽安庆召开了“争取国家改革试点工作推进会”；辽宁盘锦下发“对上争取试点示范工作的实施意见”；山东淄博则要求全市各级各部门坚持“一月一对接”，及时掌握上级全面深化改革的新政策、新动态、新试点、新要求，努力争取上级在试点布局、政策、资金和项目上的支持。

先部分试点、后全面推广的“渐进式改革”显然能降低试错成本。由不同地区分头承担改革试点任务，探索出几种相对可行的改革方案后，再由上级政府筛选和推广，这样一来，经过实践检验的改革就靠谱多了。

试点的优势还在于资源的集中。基层的行政资源非常有限，当上级密集布置多项任务时，基层政府限于自身精力，只能有选择性地重点完成其中几项，其他任务则在不出事的前提下应付了事。可一旦该地区成为某项改革的试点，改革内容往往会列入当地党委的中心工作，人力、财政、领导重视程度等都有保障，改革实验的效率更高。以佛山禅城区的“一门式”政务服务改革为例，佛山是“信息惠民国家试点城市”之一，禅城区委书记将这项大数据领域的改革列为工作重点，亲自抓，改革的阻力就少了许多。

近些年，中国已经通过“试点—筛选—推广”的模式推动了多项改革。比如上海市最早探索的自贸试验区改革，已经形成了成熟经验，推广至全国另外11个自贸区；再比如北京、山西、浙江最早开展的国家监察体制改革试点，也已经在全国各地推开。

国家支持改革试点，其实是鼓励基层开展政策创新，通过向下赋权来“改变现状”。但实际上，政策创新的途径不只有争取改革试点一条。中央党校（国家行政学院）教师张克告诉《南风窗》记者，基层政府的政策创新可分为“设计—试点模式”“请示—授权模式”和“自主—吸纳模式”三种。

前两种模式分别由上级政府和基层政府设计改革方案，但都需要通过上级的审批授权，往往适用于力度大、难度高的改革；而“自主—吸纳模式”是指下级在权限范围内自行探索行之有效的经验做法，通过各种渠道被上级机关发现并总结升华，在更大范围推广。由于第三类改革不需要上级审批，改革的风险也相对可控，许多县乡一级的政策创新都采取了这种方式。

不管是哪种模式，一项政策创新一旦被列为试点，往往意味着当地在这个领域走在了前列。负责推动改革的官员会利用上级在政策、资金方面的支持，将试点打造成亮点，既可以为当地百姓带来好处，又能创造政绩。这也解释了为什么地方政府那么重视上级授予的改革试点、示范称号。

所谓“政绩式改革”很好理解，这类政策创新的目的是展现官员政绩，换得领导欣赏，所以不管改革的实质如何，都得加以精心“包装”，要“搞出名堂来”“闹出动静来”，还要尽量获得上级领导的批示。如果这项改革最终得以推广，更是再好不过了。

中央多次强调，部署改革试点要目的明确，做到可复制可推广，不要引导到发帽子、争政策、要资金、搞项目的方向上。这是因为，一旦改革只是官员获取政绩、寻求提拔的工具，改革往往就会走样。

政绩“指挥棒”

在晋升激励之下，政策创新已逐渐成为官员获取政绩的法宝。为了調动基层改革的积极性，上级政府在设计年终考核、评比时往往会包括“政策创新”这一项，还会对表现突出的单位和个人予以表彰。一位在县委办公室工作的干部回忆，该县一项改革曾得到了省领导的批示，并在全省范围内推广，结果不仅主导这项改革的部门在当年的考核中获得加分，该部门的负责人还被县里评为“先进个人”。加分和表彰只是回报的一部分，更重要的是获得上级部门的认可，哪怕是给领导留下一个能干的好印象，都利于官员未来的提拔。

鼓励改革当然是对的，但效果怎么样呢？制度设计的初衷是选拔出最善于改革的官员：基层干部可以通过推进改革，展现个人的执政能力，从而在科层体系内得到升迁。但在实践中往往事与愿违，晋升通道是许多官员行为的指挥棒，既然推动改革、赢得政绩能加速提拔，有些干部就会想尽一切办法，“为了改革而改革”，甚至把一些普通政策强行“包装”成改革，就为博取政绩。这种情况下，各地出现了许多“政绩式改革”“口号式创新”。

所谓“政绩式改革”很好理解，这类政策创新的目的是展现官员政绩，换得领导欣赏，所以不管改革的实质如何，都得加以精心“包装”，要“搞出名堂来”“闹出动静来”，还要尽量获得上级领导的批示。如果这项改革最终得以推广，更是再好不过了。

在实际工作中，这表现为提口号、造材料和邀请媒体宣传。一位街道干部坦言，同样是做工作，提出一个响亮的口号比闷头做事有用多了。他举了一个例子，市里推动社区网格化管理时，一个街道提出了“格中有我”的说法，得到了市领导的肯定，迅速在全市推广。但这位干部认为，其实每个街道的做法大同小异，这个街道只是提出了一个便于宣传的口号，便迅速成为了先进典型。

当然，总结改革经验、方便上级推广是必要的，用凝练、响亮的话语概括改革也无可厚非。关键在于，口号背后是不是有实质内容，改革经验是不是真的值得推广。“格中有我”概括的虽然是常规工作，有强行“创新”之嫌，但毕竟不是一句空话；更值得警惕的是，许多改革并没有实效，纯粹是为了迎合上级的“虚假包装”。

必须指出，一些改革措施是好的，关键在于执行要实事求是，不图虚名重在实效。现在全国各地重视营商环境的打造，许多地方推出了“千名干部进企业”活动，这是支持企业发展的好事。一位县级领导告诉记者，他们县组织部也开展了“千名干部进企业”活动，要求各级干部走访企业、为企业服务，受到上级领导的认可，成为先进典型。

但在这位县领导看来，县里的执行是“雷声大，雨点小”。大多数党政干部并不懂企业经营，定期去企业“指导工作”，不仅提不出有价值的建议，还会耗费企业主的时间、精力。至于企业生产经营中遇到的困难，只要税务、工商等主管部门把本职工作做好，尽量为企业提供服务，不要干扰其正常经营就好了。既然如此，为什么非要折腾县里的干部呢？很简单，不这样做就体现不出亮点，也就不能制造政绩了。

然而，“包装”一项改革会耗费大量的行政资源。首先要挖空心思搜寻响亮的提法，接着整理材料，总结做法经验，还要请媒体宣传报道，形成影响力后向上级主管部门汇报和寻求认可，一旦拿到上级的批示或肯定，还要召开经验总结会来进一步造势，再请媒体宣传一轮。基层干部常常抱怨“白加黑”“五加二”的工作强度，但实际上，许多时间都花在了造材料等无谓的事务上，真正用于干实事的时间却大大减少。

“创新锦标赛”

还有一个现象值得关注，同一项改革却拥有好多个不同的名字。比如说浙江省最早开始探索的“最多跑一次改革”，这项政务服务改革为企业和百姓提供了便利，是很有价值的政策创新。但这项改革在推广至全国后却多了几种叫法，比如有的叫“不见面审批”，有的叫“只跑一次”，有的叫“马上办、网上办、一次办”，有的叫“一门式一网式”，有的叫“一次办好”。

这些名字指的都是一回事，即使各地的情况有差异，但改革的关键之处都差不多，为什么不全都叫“最多跑一次”呢？

县级政府有动力鼓励各乡镇开展创新，乡镇开展的改革越多，县领导越有择优选择作为政绩的空间。重复“包装”不仅不会惹麻烦，反倒体现为该县在这一改革领域的“多点开花”。

这体现出，地方官员中间正进行着一场“创新锦标赛”。有的官员存在一种心态：谁的创新项目多，谁的改革得到了推广，谁就在这场竞赛中拔得头筹，有更大的晋升希望；反之，只是向竞争对手学习，而不改头换面一下，不仅体现不出自己的工作能力，还认可了对方改革的合理性，是“涨了别人的威风”。

这种不健康的心态催生出许多重复性的改革。举例来说，同样是为社区提供居民服务，干的工作也一样，但有的街道起名叫“365工作法”，有的叫“蜂巢工作法”，有的叫“跑腿代办站”。每一项所谓创新都需要造材料、搞宣传，造成了资源的很大浪费。

按道理讲，下级政府的重复性改革应该得到上级的及时制止，以节约行政资源。但现实情况是，即便是重复性的改革尝试，有的上级政府也会默许，甚至鼓励，两者实际上达成了一种“共谋”。以县乡两级为例，县级政府有动力鼓励各乡镇开展创新，乡镇开展的改革越多，县领导越有择优选择作为政绩的空间。重复“包装”不仅不会惹麻烦，反倒体现为该县在这一改革领域的“多点开花”。

锦标赛机制不仅出现在同级竞争对手之间，还体现为继任官员不愿延续前任的政策创新。许多地方都存在“新官不理旧事”的情况，新书记上任后，一定要提出新的工作纲领，以此区别前任，否则真出了成绩也不好算在自己头上。也因为这样，在“一把手”交接后，有的地市甚至要集中清理街上前任书记的工作口号，换上新的。用基层干部的话说，两任书记“爱修路的只修路，爱修桥的只修桥”，政策失去了延续性，到最后，桥和路都没有修好。

地方官员的政绩竞争由来已久，只是锦标赛的项目发生了许多变化。分税制前，地方政府为了充实税基，会采取地区保护主义，设置贸易壁壘，保护域内的国企、乡企；后来，竞争体现为招商引资和建设开发区，以此拉升GDP数据和财政收入；随着GDP指标被淡化，财政数据造假的难度越来越大，政策创新成为彰显政绩的最佳途径。

结果是，那些敢于改革、具备真才实学的官员的确通过政策创新崭露头角，获得提拔；但那些滥竽充数、通过“包装”改革参与竞争的官员却没有被筛掉，甚至也得以晋升。而那些“政绩式改革”“口号式创新”往往只是精心“包装”的空壳子，耗费了大量的行政资源，加重了基层负担，劳民伤财。

在基层资源紧张，地方财政捉襟见肘的今天，更要优化政策创新的评价机制和官员的政绩考核标准，让“政绩式改革”少一点，让因地制宜、大胆闯、大胆试的改革多一点。