在规范制约与释放活力间寻找平衡

曹柠

全面深化改革中的官僚主义和形式主义泛滥是怎样产生的？从顶层设计到基层落实，我们又该如何处理这复杂而棘手的症结？就此，《南风窗》记者专访了复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林。唐亚林研究地方政府与公共治理多年，调研经验丰富，担任过国家社科重大项目的首席专家。

中国各地的情况是千差万别的

南风窗：官僚主义和形式主义不是新事物，那么当前全面深化改革中产生官僚主义和形式主义的原因有哪些？是否可以视作最高层推动全面深化改革和固有的权力体制机制发生碰撞的表现？

唐亚林：尽管我们说传统中国官僚体系很成熟，但与现代官僚体系相比依然有缺陷。所以我多年来一直强调中国官僚体系的完善最主要的问题是专业化程度的提高。理性化的程度随着逐渐按规章办事、依法办事，有了明显的提高，而且通过公务员考试解决了专业化门槛的准入问题，但是专业化的精神，那种尽职尽责完成任务、把事务做到细致、真正为人民服务的精神在我们的官员队伍中还没有得到很好体现。

具体来说，我认为，官僚主义和形式主义的基础是中国当前的行政管理链条过长，造成自上而下的压力传导机制形成层层加码的现象。但是越到行政管理链条的底部，官员的理想主义色彩愈加薄弱，使命感降低，一大表现就是宁愿少做事、不做事，也不做错事，以自保为原则。进一步说，这也是改革发展任务日益繁重和原有积弊的叠加效应。

自十八届三中全会推行全面深化改革以来，地方基层政府要完成经济社会生活各个方面的任务，面临一系列支持性条件不够而各种限制性条件过多的情况，换句话说，要完成这些任务，既要有资源、条件的保障，又要有激励、奖励为支撑。但中国各地的情况是千差万别的。我们的中层政府和部门能否在要求下级单位完成任务的同时，结合具体情况将全面深化改革的任务进行创造性的转化，决定了基层单位到底是积极有为地完成还是消极机械地完成的方式选择问题。任务多、时间紧、要求高、资源条件又不充足的情况下，必然产生形式主义泛滥的可能。

还有一点我们必须承认，过去对于官员权力的约束的确不完善，官员以权谋私现象比比皆是，社會上形成了一种对官员群体泛化的批评和污名化的趋势。实事求是地讲，党的十八大以来通过反贪和整肃，官员队伍的素质和纪律已经好了很多。我们必须看到官僚主义和形式主义成因的复杂性。

南风窗：形式主义是否是科层制的一个原生性的问题？中国近代以来经过了许多次的改革和革命，眼前的问题多大程度上是“旧瓶装新酒”？

唐亚林：我希望在目前对官僚主义和形式主义的讨论中强调一个问题，那就是在现代官僚体系和科层制分工的模式下，官僚主义和形式主义是内蕴在其中的，我们要理性地看待。这是世界各国的通病，很难从根本上消除。因为官僚体系讲究层级化、按章办事，服从上级是科层制的根本特征，这些繁文缛节就容易产生形式主义。现在的问题是官僚主义和形式主义过于泛滥，超过了我们可以承受的范围，使得原本的专业化和理性化成分被掩盖。

一般碰到这个问题怎么办呢？西方的做法是通过将政务官与事务官分离。政务官负责决策创新，因为他们是民选出来的，要对选民负责，事务官负责执行就可以了。回到中国的语境，就是我们对普通公务员的要求首先应该是专业化的执行，而不是创新，创新应该是那些部门负责人或者一把手，如省长、市长应该做的事情，这些干部既具有创新的使命，又有被问责的约束。

要加强中央层面的顶层设计在各部门各项任务目标的统筹效应，提升整合能力是主要思路。

南风窗：在当今的语境下，官僚主义、形式主义对行政效率、党群干群关系、社会风气都有不同程度的危害，但官僚主义和形式主义产生的土壤短期之内无法根除，我们应该怎样看待这个充满矛盾的漫长过程？

唐亚林：我们一定要意识到中国社会正处于大流动、大转型、大开放的时代，形成了一种“压缩饼干式”的现代化发展模式，使得我们按照传统层级化的治理模式来开展工作是不可能有更大程度的突破创新的。可以说十九大以来，中央已经认识到了这个问题。以前地方官员乱作为的现象比较严重，为了纠正乱作为、不按规矩办事、胡乱决策，逐渐形成了一整套制约体系，但是时间紧、任务重，必然要求官员队伍突破很多规矩的限制，实现创新性发展。我们要在两者之间找一个平衡，既要有容错机制和保护机制，又要有问责机制和是非澄清的机制。

提升顶层设计的整合能力

南风窗：类似的张力在中国历史上不断重演，而强大的组织能力一直以来都是中国共产党执政的一大优势，这种优势在克服官僚制度的形式主义方面有何体现？

唐亚林：面临这些情况，中国共产党的一大厉害之处便是能够发挥组织优势。我认为还是要回到双重激励上面。一方面是鼓励创新，推行容错机制。只要不是为了谋取个人私利，而是为了工作，放手试错出了问题要予以积极保护。另一方面就是对于官员要给予合理的激励和报酬，整体来看，现在基层官员的收入还是很低的。而且还有一些细节问题，比如说下乡调研的话，用谁的车子？汽油钱吃饭钱谁来付？所以在中国地方差异巨大的背景下，能否允许有不同形式的灵活操作很关键。

还有一个是政治文化和风气，为人民服务是中国共产党的一大本质特征，但是怎么将理想主义与专业化有机结合，这是官僚体系发挥完整作用的要求。西方发达国家也在讨论这个事情，但无法变成现实。西方学者提出公共服务动机理论，不仅把官员只是当作一个经济人，而且还是有乐善好施、奉献精神之人，但这只存在于学者的探讨层面，无法把它变成一个制度性的因素。中国共产党的优势在于可以通过组织的力量，以思想教育、群众路线、党性教育为抓手，将理想主义奉献精神与专业主义精神结合起来，进而超越西方的政治制度把官员仅作为经济人的制度设计，呈现新的突破。当然，能否顺利地实现这一目标，还与我们整体的政治经济发展水平和人的思想文化素质密切相关。

南风窗：多项改革任务的叠加和加压传递会使落实部门无所适从，使其疲于应付，形成“被动的”形式主义，顶层设计需要做哪些改进？

唐亚林：中央现在已经意识到了这个问题，也在反复强调要打通不同部门和条线的顶层设计。比如说财政支持中，各部门之间统合协调的问题一定要考虑到，不能只做单向性的安排。之前我分析过一个案例，要搞新农村建设，涉及国务院管的一个工程，涉农资金居然涉及40多个部门。任务与压力层层传导到了基层，就是上面千条线，下面一根针。发挥不了统筹融合的效应，非常浪费资源，因为上面各部门各自的政策取向是不一样的，但很多基础性工作都是相同的。所以要加强中央层面的顶层设计在各部门各项任务目标的统筹效应，提升整合能力是主要思路。

南风窗：就像刚才讨论到的，刚性的高压政策是形式主义的一大诱因，这种情况下我们应该如何来提高顶层设计对地方差异的包容性？

唐亚林：第一是要完整准确理解现在中央要求的重视执行效果的决策，而不是从文件到文件，从会议到会议。第二是要加大各种政策出台之前和实施过程中的试点和示范推广效应。最近我观察到一些很好的趋势，比如说国务院推广电子政务发展的过程中进行电视电话会议，有一个非常好的做法是在某个领域发文件的时候，就相关领域的经验总结出5-6个示范案例，附在文件的后面供各地参考。这相当于强调政策的灵活性，而不是刚性地推进。但问题是我们的很多目标制定刚性太强，那就很难有什么灵活的弹性，有的基层官员不建账本，事情就没法做。

所以我们的社会也要对官僚主义和形式主义给予适当的理解，不是对于这种现象简单的一竿子打倒，而是要挖掘背后有哪些实质性问题。

避免陷入全程留痕主义

南风窗：设计在顶层，落实在基层，往往就成了上面千根线，底下一根针，留给基層官员自由发挥的空间并不大，怎样避免说一套做一套，真正释放能动性？

唐亚林：关键是上级政府怎么来做。上海提出的三个导向值得借鉴：需求导向、问题导向和结果导向，最终是为了解决实际问题。对于某些重大问题，上级还是要对下级政府和官员进行充分的授权，保证创造性决策和创造性执行有合理的容错机制来兜底。对于成绩的评估，要尊重问题导向和结果导向的标准，而不是通过形式化的留痕来实现。只要不做违法的事情，不做浪费资源的事情，能达到目标的方式方法就是好的，但是到底怎么完成要有变通性，不应该对完成目标的手段进行过分的制约。我在上海一个街道的社区做社区营造创新案例调研时发现，涉及老百姓十几万甚至三五万项目的时候，也需要通过繁复的程序来防范腐败，这实在没必要。社区治理搞创新时，有专家参与的微小治理项目，一般只要有公正的审计为底线就可以了，而不应该用过多的监察来掣肘。

我们现在很多的政策存在的最大问题是仅仅囿于办公室的想象，缺乏生活体验化的细节设计。

但我想强调，农村县乡两级政府以及城市街道与社区应当提倡推行定期的现场办公模式，就像我们以前搞的大接访活动，通过现场集中办公解决老百姓生活中遇到的各种问题。各地的深改委不仅应该研究上面下达的专项任务以及本地事务，更重要的是要对专项任务和本地事务实施过程中遇到的各种问题进行评估、会诊、反馈，通过现场办公方式来发现问题、解决问题。

这就对基层官员有更高的要求。我们现在很多的政策存在的最大问题是仅仅囿于办公室的想象，缺乏生活体验化的细节设计。举个例子，我去街道社区做调研，深感社区花园里面的一排排坐凳的高度就有很多讲究，因为要考虑到使用者年纪大，腰弯不下来，腿弯不下来，所以这个坐凳要让老年人能够轻松坐上去，而不要设计得过低。别看只是个小细节，如果做不好，就会引起民众对于官方办事产生情绪上的先天反感：连个凳子都做不好。

南风窗：在技术层面上，过往也涌现出不少令人眼前一亮的新尝试，如电视问政、末尾淘汰等，一定程度上打击了官僚主义作风，技术层面你看到哪些积极的变化？

唐亚林：技术的改进方面，目前最有成效的是电子政务的快速发展，通过引进新的信息技术塑造新的治理形态，来逐步改进我们政府原有的工作流程。

当然，这还存在着另一重风险，便是发达的信息技术带来的全程留痕主义。对于现在因为过频过量的巡查考核和留痕造成的新的形式主义，我认为有两个思路可以解决。第一是由上一级政府成立专门的核查领导小组对这一问题进行全面依法审查，问题出在哪里就地解决，就像我们过去搞社区治理一样，列个清单标明哪些东西不能随意进社区。第二是加强社会第三方的参与评估，比如组织专家学者成立独立的机构来评定合理与否，或者通过第三方社会力量的引入，加强实际绩效的跟踪评估，推动问责制的发展。