郑永年：这是中国现代化很大的一步

杨露

2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布。

粤港澳大湾区已初步显露出世界一流超大城市群和国际自由贸易港的雏形，也是中国经济转入高质量发展，城市化进程加速推进阶段的必然产物。但在这个城市群体之内，有着不同的社会经济、政治和文化制度，要素自由流动存在一定障碍，要形成真正的“大湾区”，绝非朝夕之功，还需要更多的创新和探索。

从2016年开始，华南理工大学公共政策研究院就对这一城市群规划进行了深入调研。近日，《南风窗》记者专访了新加坡国立大学东亚研究所所长、华南理工大学公共政策研究院（IPP）学术委员会主席郑永年。郑永年表示，粤港澳大湾区这个区域跟中国其他的区域不一样，因为它涉及了“一国两制”，不同的制度互动，才会产生化学反应，这是中国现代化很大的一步。

不仅仅是一个經济项目

南风窗：日前，等待已久的《粤港澳大湾区发展规划纲要》终于正式发布，规划近期至2022年，远期展望到2035年，你认为这份重大纲要有哪些亮点？

郑永年：从这份纲要的框架来说具有很多的亮点，给出了明确的战略定位，还有建设世界级的科技平台等，各个方面都涉及了。但正是因为纲要它面面俱到，各个方面很全，还没有让人看到更多的细节。所以说，纲要是一个高度，是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。我希望下一步就要把纲要转化为可操作手册，在制度的融合中调试出更细节、更优的选择。

南风窗：从国家区域发展战略的角度看，粤港澳大湾区具有怎样的地位？它对粤港澳地区，对中国的现代化进程来说意味着什么？

郑永年：粤港澳大湾区经济总量已经很大了，但它不仅仅是一个经济项目，而且是体制创新、区域整合这个层面的概念。中国要构建一个国际化平台，珠三角会发挥独特作用，因为它毗邻港澳，而且联系紧密。大湾区的概念不能只是看经济，也要关注社会、法制，而社会法制最终也将促进经济的发展，这是一个互补的关系。

很多人去考察以前的三大湾区，想按照它们的经验来发展，但光做这些东西是远远不够的。我们不仅仅是为了发展经济，从体制创新的角度来说，还是为了开启中国社会治理现代化的新征程。粤港澳大湾区这个区域跟中国其他的区域不一样，因为它涉及了“一国两制”，不同的制度互动，才会产生化学反应，这是中国现代化很大的一步。

“内部版欧盟”的制度创新优势

南风窗：许多人将粤港澳大湾区与东京湾区、旧金山湾区和纽约湾区等对比，但你此前提到过，这样的湾区只是最低层次的，更高层次的就是要把欧盟和北美自由贸易区甚至TPP的精华拿来学习，你把粤港澳大湾区称为把大湾区称为“内部版欧盟”。具体来说，欧盟哪些精华和经验是能供粤港澳大湾区学习的？粤港澳大湾区又有什么样的独特优势？

郑永年：粤港澳大湾区的一大优势就是有庞大的消费市场，广东省是市场经济最好的地方，港澳也是以市场经济为主体。而欧盟的历史表明，整合和融合能够有效促进经济发展。欧盟国家的就业市场已经搞得很好，那么多主权国家的社会政策都互利互通了，企业的东西企业自己决定，劳动力的流动也是自由决定，政府的作用就是去规范，解决它的负外部性。

“一国两制”的表述就反映了一国大于两制的概念。从欧盟和其他的跨国的合作来说，有很多法律上的东西可以转化为技术上的东西。在粤港澳大湾区，内地的企业到香港，如何适用两地的法律是个问题。现在，香港的企业到比如南沙等自贸区，也会面临这个问题，我觉得在执行的过程中，除去法律的安排，还有一种技术方面的安排来解决这些问题。

欧盟是从产业的整合慢慢上升到体制的整合，比如如何整合教育资源，香港的学校没必要去深圳办分校，也很难办好，学历互相承认就是最好的。无论从产业科研教育还是各方人员流动，都要转化成可操作的东西，这就是我提出的内部欧盟版的问题。

中国比欧盟有优势，因为我们有中央政府来协调，在中央政府统筹下进行资源的有效配置，紧密合作。欧盟出现了问题，原因在于欧盟是由众多的独立主权国家组成的，缺少一个有效的协调者。粤港澳大湾区则不同，在一国之内存在着一个强有力的协调者。

南风窗：刚刚提到法律的问题，你曾经也表示，粤港澳大湾区建设对中国实现可持续经济发展、法治建设和维护港澳繁荣稳定有重要意义。

郑永年：有一个层面我们必须看到，就是中国自己内地的法律体系，也处于一个积极的变化过程中，20世纪90年代中国为了加入WTO就是一个大的转型，今天面临中美贸易分歧和摩擦，中国要主动更加开放，在国家层面来说就涉及到法律法规的问题了，包括市场保护、知识产权等，向更加开放的方向发展处于一个积极变化的过程中。

所以我相信，通过不同的体制互动延伸出一种新的体制，对每一方都有利的这样的一个新的体制，在符合“一国两制”的前提下产生紧密的互动。

所以看欧盟层面的安排经验，每一个主权国家都有它的体制，不同的体制就有它不同的制度安排，当然我们不是欧盟，不需要像欧盟议会那样，我们在一国之内通过协调机制来进行自己的制度创新。例如港珠澳大桥是典型的交通互联互通，但如果没有通行制度，如何实现人们的自由通行？在协调之后能解决很多问题。

下一步改革的试验田

南风窗：当代中国改革开放的历史离不开广东，广东一直被称作中国改革开放的“排头兵”和“先行者”。40年来，中国和世界的面貌都已经发生、且还将继续发生深刻变化，改革开放又处于一个关键的时期，广东如何依托粤港澳大湾区继续扮演“排头兵”和“先行者”的角色？

纲要是一个高度，是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。我希望下一步就要把纲要转化为可操作手册，在制度的融合中调试出更细节、更优的选择。

郑永年：20世纪80年代，中央政府给了广东一个机会，广东做到了“排头兵”的角色。现在粤港澳大湾区就是广东最大的一个机会，这个机会也是中央政府给的，就像80年代的时候一样。

在国际环境下，如果我们将粤港澳湾区打造成一个国际平台，这个平台内部的规则是我们可以控制的，那么，这对我们参与竞争是非常有利的。反过来说，让粤港澳参与国际竞争，也符合珠三角产业升级的要求，有利于引入更优质的资本。现在中国经济的转型升级出现了很多困难，也希望把珠三角作为重点研究的对象和突破口，希望广东能有更多的创新和进步，推动大湾区建设成为世界级经济大平台。

南风窗：作为世界级城市群，原则上是有一个中心城市作为主要支撑，但粤港澳大湾区有11座城市，其中4个大的中心城市，还包括两种不同的政治社会制度，该如何处理好它们之间的关系，如何在制度的融合碰撞中，使它们成为紧密的利益共同体？

郑永年：就市场来说，这11个城市已经是一个经济共同体，就是因为行政的分割，没有成为一个更有效的共同体。行政分割会导致城市分头干、重复建设。现在情况已经好很多了，比如你去肇庆看，很多香港居民在那边，人员流动已经好很多了。

我们为什么要建设大湾区？就是要继续消解它的行政阻力，在文化旅游等内部已经没有什么大的分割了，我们现在要去的是行政的阻力。很多一国之内的城市群做不起来，主要就是因为行政分割太厉害，地方主义太厉害，行政的阻力阻碍市场发挥决定性作用。如果想通过行政的方式来实现市场分工，往往是不会成功的。

广州和深圳这两个城市都是以市场为主体发展起来的。在没有竞争的情况下，大家只会做出来简单、重复的东西。如果回到市场的主导、企业主导，提供更多的空间，没几年城市就能找到自己的优势所在。政府要做的就是提供公共服务基础设施，以及法律协调的东西，其他的把空间让出来，让企业去做，不要去干预企业层面的事情。市场经济都是利益驱动的，有了利益驱动，要素就自然会向你流动。