山地风电工程建设管理的问题分析与对策研究

丁爱军，李 琳

(五凌电力有限公司，湖南 长沙410004)

截止2018年9月，我国风力发电装机容量达到17 592万kW，较2009年底的1 760万kW累计翻了10倍。风力发电装机量持续多年保持高位增长，未来几年仍将是风力发电发展的大好时机。风力发电装机量在中国地区之间成不均匀分部状态，西北、东北区域2017年底的新能源渗透率分别达到93%、100%，华东、华中、南方地区新能源渗透率仍不足20%，风力发电装机量重点已向中东南部地区转移。中东南部地区以山地或丘陵为主，山地风电已成为新一轮风电发展的重点。

山地风电项目由于占地面积大、机位分散、地形复杂、交通不便、气候多变的特点，其本身工程施工难度和建设风险都比较大，对工程建设管理水平要求比较高。近年来，“绿水青山就是金山银山”环保理念驱使下的国家环保政策逐步趋严，江西丰城事故后“安全发展、生命至上”安全理念推动下企业最严厉的安全惩处制度逐步颁布执行，进一步提高了山地风电项目工程建设管理要求。然而，目前国内企业工程建设项目管理水平普遍介于个性化管理阶段和规范化管理阶段之间，山地风电项目工程建设管理主要还是靠经验，很少形成标准化的管理方法和流程，这就容易导致工程建设管理问题，而且一些突出问题在不同项目间反复出现。2013年-2018年国内发生十几起风机倒塌事故，2017年山东烟台某风电场80台风机因影响鸟类迁徙全部拆除，2017年云南某风电场140台风机混凝土基础有134台强度不达标，2018年湖南某风电场2台风机因航线问题进行移机，2018年国内多个省区因环保和生态红线问题叫停多个在建风电项目。随着党的“十九大”后国家主要矛盾的调整，我国各行各业的发展趋势将会由追求发展规模和发展速度转化为更加注重发展质量与发展效益的可持续发展，山地风电在新一轮的开发建设中必须要对之前出现的一些问题进行系统性的研究与解决。

1 调查对象与研究方法

本文调查对象为国家电力投资集团五凌电力有限公司近年来投资建设的12个风电场项目，分别是窑坡山风电场、荆竹山风电场、大青山风电场、东岗岭风电场、新邵龙山风电场、涟源龙山风电场、上江圩风电场、紫云山风电场、松木塘风电场、哈科迪风电场、古浪风电场、大舌头风电场，其中湖南9个、云南1个、甘肃1个、山西1个。各风电项目基本情况见表1。

表1 窑坡山等12个风电场项目基本情况表

采用德尔菲法和电话访谈相结合的方法，通过对12个项目的投资建设方项目经理进行问卷调查或电话沟通，从工程项目管理的组织机构、前期管理、设计管理、采购管理、安全管理、质量控制、进度控制、造价控制、水保环保、沟通管理、信息管理、收尾与验收管理12个维度，识别各项目在工程建设管理过程中发生的问题事件，并对其进行归纳整理。

统计问题事件在不同项目之间发生的频次并进行赋分，在12个项目上均发生的问题事件赋12分，在其中11个项目上发生的问题事件赋11分，以此类推，得出问题事件发生的频率分值。按照问题对项目安全、质量、进度和造价等指标影响的严重程度由各项目经理进行打分，分别是灾难的5分、危险的4分、重大的3分、显著的2分、可忽略的1分，对各项目经理的打分进行加权平均，得出问题事件严重程度分值，问题事件严重程度打分表见表2。将问题事件发生的频率分值乘以问题事件严重程度分值，最终得出问题等级分值，得分20分以上的问题事件予以重点研究，提出应对策略。

表2 问题事件严重程度打分表(满足其一)

2 山地风电工程建设管理问题分析

经调查，12个项目经理均反馈了问题事件调查表，从12个维度共反映出问题事件81个。问题事件在不同项目之间发生的频次见图1。

图1 问题事件发生频率赋分

经调查，12个项目经理均反馈了问题事件严重程度赋分值表，通过计算得出问题事件严重程度加权平均分值，见图2。

图2 问题事件严重程度加权分

按照问题事件发生频率分值乘以问题事件严重程度分值，得出的问题事件等级分值。问题事件发生频率-严重程度相关性见图3。

图3 问题事件等级发生频率-严重程度相关图

问题事件等级分值20分以上的问题事件11件，占比14%，是研究解决的重点。问题事件等级分值比重见图4。

图4 问题事件等级分值比重

3 主要问题及对策

本文重点对问题事件等级得分20分以上的11个问题事件予以研究，提出应对策略。主要问题事件见表3。

表3 主要问题事件

3.1 项目部本土化员工队伍不稳定

该问题事件发生频率10分，严重程度3.75分，问题等级37.50分，在所有问题事件中排名首位。

问题分析：项目部人员构成分为委派员工和本土化员工，委派员工由五凌公司或常规电厂抽派，本土化员工为直接与项目公司签订劳动合同的校园招聘新员工或部分社招人员。由于同岗位的委派员工与本土化员工在身份、晋升渠道、薪酬福利、人才流动等方面存在差异，本土化员工普遍存在工作积极性不高、易在项目部内部形成小团体等问题，甚至稍微积累一点工作经验后集体跳槽，造成项目部工作在一定时间段内瘫痪。

应对策略：破除人员身份“两张皮”壁垒，推行本土化员工整体并轨。本土化员工纳入五凌公司集中统一管理，执行公司统一的用工、分配及福利政策。这样能够充分调动本土化员工积极性，有利于提高本土化员工对企业的认可度，增强凝聚力，留住优秀人才。但需注意利益再分配后非本土化员工工作积极性问题。

3.2 风机基础混凝土质量缺陷

该问题事件发生频率11分，严重程度3.08分，问题等级33.92分，在所有问题事件中排名第2位。

问题分析：风机基础混凝土浇筑方量在600 m3左右，五凌公司要求必须在12 h以内一次性浇筑成型。由于拌和站设备故障、运输与入仓设备故障、突发恶劣天气等因素影响，造成混凝土浇筑中断时间过长，11个项目出现了混凝土初凝导致报废的质量事故，费用和工期损失严重。由于原材料、配合比、施工过程、养护的检查、验收、监控不严，浇筑成型的风机基础存在强度偏低、裂缝、蜂窝麻面等质量缺陷，影响混凝土使用耐久性。

应对策略：督促参建各方特别是施工方严格执行强制性标准条文。严格开仓浇筑审批，不仅验收仓面和原材料备料与抽检，更要重点检查拌和设备健康状况、运输设备运输能力与健康状况、入仓设备健康状况与备用情况、道路状况和气象条件，以及突发情况下应急工作准备情况。严格浇筑过程质量管控，重点监督施工配合比调控和监理旁站情况，推行远程视频监控，落实测温与养护措施。加强混凝土检测评定，监督试块的制作与养护，委托第三方开展试块抗压强度检测或钻孔取芯强度检测。

3.3 招标选择不到优秀承包企业

该问题事件发生频率10分，严重程度3.33分，问题等级33.33分，在所有问题事件中排名第3位。

问题分析：长期以来，建筑市场一直处于供大于求、恶性竞争的不良发展态势中，部分施工企业以低价中标获取工程后再以高价索赔的方式实现盈利[1]。此外，由于建筑市场广泛缺乏诚信机制，违约成本低、惩治力度小，假借资质投标、违法转包分包等问题异常突出。因此，建设单位招标往往选择不到优秀的施工企业，造成工程建设安全质量隐患和进度延期风险，苦不堪言。

应对策略：呼吁国家主管部门或行业协会通过市场配套相应的政策法规和担保、惩处机制，改善不理性的市场竞争环境。招标人做好招标前准备工作，减少标书漏洞，采取科学合理的评标与定标方法，降低一些投标人钻空子的机会。建设单位加大违约惩处力度，通过建立完善红名单和黑名单方式健全承包商准入机制。

3.4 微观选址未考虑综合效益最大化

该问题事件发生频率8分，严重程度4.00分，问题等级32.00分，在所有问题事件中排名第4位。

问题分析：目前对微观选址的理解和认识更多聚焦于风能资源特性，对山地风电场风况特性的研究相对较少，对微观选址的研究也较少关注风电场建设本身工程特性[2]。由于重视程度不够、时间与资源投入不足等原因，山地风电微观选址往往以风能资源好坏作为机位与机型选择的唯一评判标准，没有综合考虑边坡、地质灾害、施工、环境、投资等其他因素，造成部分机位施工难度大、投资高、环境破坏严重，全寿命周期综合效益并非最优。

应对策略：建设单位要高度重视并深度参与微观选址工作，综合考虑发电量与边坡、地质灾害、施工、环境、投资之间的关系，花足时间逐个机位开展设计方案比选，确保所选机位全寿命周期综合效益最优。根据各机位的风能风况进行个性化设计，按照实际情况进行风机混搭配置。委托第三方开展微观选址初步设计成果复核与优化。

3.5 项目建设制约性因素排查不清

该问题事件发生频率6分，严重程度4.90分，问题等级29.50分，在所有问题事件中排名第5位。

问题分析：由于建设单位有关人员对新时期国家相关法律法规的认识不够和对有关政策风险研判有偏差，在项目前期制约性因素排查不清和项目开工合法性手续办理不齐的情况下，主观冒进，急开工，唯进度目标至上而致风险于不顾，导致项目违法违规被迫暂停或取消，相关人员受到严肃处理，公司产生重大经济损失，企业形象受损。

应对策略：深前期，全面获取环评、水保、接入等前期支持性文件，深入开展航线、军设、候鸟通道、输变线路、生态红线等影响因素排查。严开工，严格审核国土林业批文等各项开工条件，不合法合规不开工，加大违法违规开工的内部惩罚力度。积极补救，对于已违规的项目，主动积极协调政府有关部门，采取补救措施，减免或减轻处罚。

3.6 土石方挖填弃超征地边线

该问题事件发生频率7分，严重程度4.08分，问题等级28.58分，在所有问题事件中排名第6位。

问题分析：由于受客观条件限制，部分机位和道路布置在悬崖峭壁处，施工过程中容易产生渣土溜坡破坏大面积植被。由于主观上想要节约成本，施工单位在土石开挖过程中往往在监管缺位的地方冒险进行抛渣、弃渣，致使红线外林地破坏。此外，还存在因设计失当导致的超占林地。超占林地属于违法行为，一经查实，将对项目公司和相关责任人进行处罚，性质严重者将追究相关人员的刑事责任。

应对策略：施工前在陡坡处增加临时拦挡措施，后期待具备条件后施工永久性挡墙。在道路、风机平台设计阶段就要合理布置弃渣场，施工期间必须对开挖外露面及开挖土石方弃渣严格管控，所有开挖弃渣运至弃渣场。增强施工管理人员尤其是挖掘机司机生态保护意识，严格禁止随意甩渣。回填区开挖成台阶状，分层回填压实，防止填方区不稳定产生垮塌。

3.7 设计深度不足启动招标

该问题事件发生频率9分，严重程度3.00分，问题等级27.00分，在所有问题事件中排名第7位。

问题分析：由于设计单位任务繁重和设计人员能力不足的原因，或建设单位项目急着开工的原因，在招标设计未达到施工图深度、精度的情况下，即使用“白图”和估算投资启动招标，招标文件工程量清单不准确，技术要求不清楚，投标人不能准确报价或投标人利用设计漏洞投标，合同实施过程中边界条件发生大的改变，导致大量设计变更和合同纠纷。

应对策略：建设单位要给设计人员留足合理的设计工期，督促设计单位确保资源投入，除主机设备外，其他工程应在招标前完成施工图设计并使用施工图招标。委托第三方设计单位对招标设计成果进行专业评审。在条件具备的情况下积极推行EPC总承包。

3.8 阻工窝工现象频发

该问题事件发生频率8分，严重程度3.17分，问题等级25.33分，在所有问题事件中排名第8位。

问题分析：山地风电建设点多线长，占用林地面积大，历史遗留的林权纠纷矛盾在补偿费用利益驱使下大规模爆发，导致山地风电建设阻工不断。山地风电阻工大体包括场内征地补偿矛盾引发的阻工、场外大件设备运输引起的阻工和施工队伍内部劳资纠纷阻工。阻工导致施工设备和人员的窝工，打乱既定的施工计划，造成工期延期和费用增加。

应对策略：高度重视征地拆迁工作，推行“先征地、后工程”管理思路。强化舆论宣传，利用多渠道营造良好的建设氛围。建立完备的协调机制，充分依靠地方政府及时化解矛盾纠纷问题。尊重老百姓合法权益，坚决打击无理诉求，维护公平正义。进度款结算中扣留农民工工资保证金，必要情况下由建设方代为支付。

3.9 施工期水土流失严重

该问题事件发生频率6分，严重程度3.83分，问题等级23.00分，在所有问题事件中排名第9位。

问题分析：山地风电场项目一般施工建设周期短，土建施工的时段更为集中，月挖填土石方平均在10万m3以上，扰动强度大，高强度的土石方开挖、填筑、搬运、堆置等施工，加上以线状为主的作业条件复杂，都容易造成水土流失[3]。土石方施工期间，由于永久排水系统尚未形成，临时排水、挡护措施效果不佳，导致水土流失严重。水土流失严重容易引发社会环保事件，常被一些项目反对者利用，给项目带来不可估量的损失。

应对策略：科学安排项目建设进度计划，避免雨季开展大规模土石方施工。永临结合，临措先行，挡疏并用，以疏为主，确保实现施工期间水流有序排放。督促“三同时”落地，重点做好施工期间裸露土及时覆绿，减少水流对表土的冲刷。

3.10 项目资料管理不规范

该问题事件发生频率11分，严重程度2.08分，问题等级22.92分，在所有问题事件中排名第10位。

问题分析：参建各方资料管理人员大部分是兼职资料员，没有经过系统的资料管理培训，对于项目建设过程资料无法按照规范进行收集和归档。项目建设前期，建设单位没有发挥主导作用，未能正确引导参建各方如何进行归档。施工单位验收资料较多，内部资料编制责任划分不清。各工序施工验收资料编制拖沓，验收时无法提供验收资料。

应对策略：委托项目管理咨询机构建立项目资料管理平台，组织相关人员进行培训，实现参建各方资料流转和归档在平台上进行。

3.11 水保环保验收推进困难

该问题事件发生频率7分，严重程度3.00分，问题等级21.00分，在所有问题事件中排名第11位。

问题分析：建设项目水保环保专项验收在2017年9月、10月相继出台政策，由行政部门验收改为建设单位自主验收，政府行政部门进行事后监管。自主验收政策的出台，实际上是对建设项目环保水保要求的提高，尤其是山地风电项目生态环境比较脆弱，项目建设对生态环境的扰动又比较大，生态恢复时间慢、难度大。水保环保“三同时”制度在实际施工时难以完全落实到位，清表时表层土未能有效收集存放利用。水保环保专项验收技术评估单位介入项目较晚，不能在施工过程中提供与专项验收有关的指导性意见。

应对策略：项目参与各方应提高思想认识，全程高度重视项目水保环保工作，建设单位在水保方案、环境影响报告书编制及评审时要确保措施可行性，尽早委托水保环保监测单位，以监测结果指导水保环保措施有针对性的实施。督促施工单位编制水保、环保施工方案，确定施工重点、难点，制定针对性措施。严格要求施工单位表土收集存放，后期用于水保环保措施中。承担水保、环保专项验收的技术评估单位可提前介入，全程参与，发现实施过程中的水保环保问题应及时提出，并提供整改意见和相关要求[3]。

4 结 语

本文在调查12个山地风电工程建设管理问题的基础上，对此类问题按照发生的频率和产生的后果进行定量分析，以此形成问题的严重性排序，并对排序靠前的部分问题进行研究，分析其产生的原因和造成的后果，尝试性地提出解决措施，为今后山地风电工程建设管理提供预控的方向和手段，避免相同问题重复犯错，消除或降低犯错成本。受限于被调查项目的管控模式和作者本人的立场与经验，本文对问题分析深度和应对策略方面均具有一定的局限性，需同行在实践中不断完善。