北京立三法修一法打出治理交通组合拳

李泽伟

2018年市人大常委会对机动车、非机动车交通体系立法全覆盖

北京市近年来的一项重要工作就是治理“大城市病”，其中交通拥堵是市民感受最明显的大城市病的表现之一。对这一顽疾，市民们没少抱怨，网上流传着各种关于拥堵的段子，相关部门也一直在努力。每年市政府为群众拟办的重要实事，都会单独列出治堵举措，包括完成疏堵工程等，这些是具体层面的招数，而从更宏观的层面上，本市一直在努力通过立法从根本上解决交通问题，市人大常委会去年一年内表决通过机动车停车条例、非机动车管理条例、查处非法客运若干规定，修订道路交通安全法实施办法，打出了治理交通拥堵的组合拳，针对同一个领域，一年内立三法修一法，此前并不多见。

立法过程问题引导立法 回应群众呼声

市民对交通拥堵有切身感受，北京市人大常委会和人大代表近年来对交通拥堵问题同样很关注，在北京市十四届人大第一次和第三次会议上，共有3个代表团和179位市人大代表提出了关于缓解交通拥堵和加强机动车停车管理方面的15件议案。2018年初的市十五届人大一次会议上，72位市人大代表提出了关于规范共享单车和电动自行车方面的4件议案。

社会公众和代表们关注的交通问题主要包括三大类，一是停车难问题突出，直接影响到动态交通的通畅，截至2017年底，全市城镇地区车位约382万个，夜间需要停车的机动车约384万辆，但由于存在结构不平衡和区域不平衡的问题，核心区、中心城区，尤其在胡同、居住小区和道路上的停车位缺口大，市民感受到的是经常需要抢车位、私划车位、私装地锁，道路上停放车辆、街巷两侧无序停放车辆，直接影响到机动车的正常运行；二是本市非机动车数量激增、交通违法乱象日益突出。近几年，本市电动自行车保有量猛增到约400万辆，其中超标电动车占总量的80%，带来的问题市民都有切身感受，街上车辆无牌无证、假牌假证、超标上路的问题屡见不鲜，闯红灯、逆行、随意并线更是成为常态，这几年共享单车的迅猛发展，投放数量达到220多万辆，也带来了堆积占道、违反交通规则等问题，再加上老年代步车、电动滑板车、独轮车等新工具都出现在道路上，也容易引发交通事故；三是黑车成为城市治理中的顽疾，不完全统计，本市黑车数量约25万辆，扰乱交通运营和社会管理秩序，有的甚至威胁到乘客的人身财产安全。

问题摆在面前，绕不过，躲不开，立法直面这些问题，旨在对症下药，破解頑疾。市人大常委会主任会议同意非机动车管理条例立项时，就明确要求条例着眼于为缓解交通拥堵提供法治保障。立法并没有就交通谈交通，而是有更加广义的问题导向。2017年7月19日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议上，市人大常委会城建环保办公室介绍，缓解停车难、停车乱，不仅是交通管理亟须解决的问题，更是与群众切身利益密切相关的重要社会问题、民生问题。必须把停车服务与管理纳入到提高城市精细化管理水平和治理“大城市病”的大局中统筹考虑。

立三法修一法 覆盖交通问题最痛点

2018年3月30日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议表决通过《北京市机动车停车条例》，自2018年5月1日起施行。《条例》确立了“机动车停车坚持有偿使用、共享利用、严格执法、社会共治”的理念。同时，提出全社会应当共同构建和维护机动车停车秩序，遵循停车入位、停车付费、违停受罚的基本要求。为解决居住小区周边停车位不足的问题，《条例》规定，相关部门可以在居住小区周边支路及其等级以下道路设置临时居住停车区域、泊位，明示居民临时停放时段，本市推进单位或者个人开展停车泊位有偿错时共享，停车管理员可协助告知违停，私装地桩、地锁或擅自设置固定或者可移动障碍物等行为将被罚款等。

2018年5月31日，北京市十五届人大常委会第四次会议表决通过了《北京市查处非法客运若干规定》，自2018年7月1日起施行。《规定》提出对于未经许可擅自从事或组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和北京市相关管理规定处以罚款，“黑摩的”从事非法客运将被城市管理综合行政执法机关没收车辆等。

2018年9月28日，北京市十五届人大常委会第七次会议表决通过《北京市非机动车管理条例》，2018年11月1日正式实施，《条例》规定，电动自行车在本市上路行驶，需经过登记，并取得行驶证和号牌，对已经购买的不符合国家标准的电动自行车发放临时标识，并设置3年过渡期，过渡期满后，不上牌不得上路行驶，本市对符合国家标准的电动自行车实行产品目录制度，驾驶电动自行车应在非机动车道内行驶，最高时速不得超过15公里等。

当天的会议还表决通过《北京市人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法〉的决定》，《办法》自2018年11月1日起施行，《办法》提到，在道路上使用动力装置驱动的平衡车、滑板车等器械的，公安机关交通管理部门可以扣留器械，并处200元罚款。在道路上使用滑板、滑轮、旱冰鞋等滑行工具的，处10元罚款。《办法》提到，摩托车（含轻便摩托车），快递、外卖等行业常用的动力装置驱动的三轮车、四轮车，明确了机动车的属性，按照国家和本市机动车管理的相关规定执行。

可以看出，停车难、私装地锁、黑车运营、电动车无牌无证、超速行驶、快递外卖行业用车问题，这些交通领域最让人感受明显的难题，这四部法规一个不落地予以覆盖，形成对机动车、非机动车两类重点交通工具和动态、静态两大交通体系立法的有效覆盖。至此，一年内立三法修一法完成，针对交通领域的立法组合拳开始正式发挥作用。

从政府规章上升为人大主导的地方性法规

四部法规，都是地方性法规，而非政府规章，更能有效处理不同利益群体和各方的多元诉求。法规的出台过程，显示出对于用法律法规解决实际问题全面细致的考量。

比如非机动车的问题，近年来，本市非机动车特别是电动自行车数量呈快速增长态势，社会各界要求对电动自行车加强管理的呼声日益强烈。市十四届人大期间，共有51位代表提出关于加强对非机动车管理的建议。市十五届人大一次会议上，又有6位代表提出相关建议。考虑到非机动车管理工作的紧迫性，市政府将非机动车管理立法列为2017年市政府立法工作计划中力争完成的规章项目。市委明确，对本市非机动车管理要从源头抓起，形成从生产、销售到登记、通行、停放的全过程、全覆盖的监管体系，对违法行为要加大懲处力度。

在调研起草过程中发现，非机动车管理立法所涉法律关系复杂、利益群体较多、各方诉求多元，而政府规章受制于自身立法权限，调整的范围、处罚的力度都相对有限，因此需要由人大制定地方性法规，以规定出更有效的管理措施和更严格的法律责任。

同时，考虑到非机动车关系到广大市民切身的财产权利，需要有更广泛的民主程序和更严格的审议程序，来保障民意民情得到充分的吸收与采纳。因此，决定将非机动车管理立法形式从政府规章上升为地方性法规，为非机动车管理提供更精准、有效的制度规范。

市人大常委会随即开展论证调研，就法规的必要性、可行性等听取各方意见。2017年12月7日，市人大常委会主任会议经过研究讨论同意立项，要求条例着眼于为治理“大城市病”，提高城市精细化管理水平，缓解交通拥堵提供法治保障。

立法特点依法立法、科学立法、民主立法

党的十九大报告首次将依法立法与科学立法、民主立法并列为重要立法原则，北京市人大常委会坚持将依法立法原则作为交通立法工作的基本底限，做到不与宪法和法律、行政法规相抵触。

只有依法立法，才能让法律法规站得住脚。为加大对非法客运的惩治力度，《北京市查处非法客运若干规定（草案）》曾规定，对从事非法客运的本市车辆不予办理车辆更新手续，对外地车辆不予办理进京证。市人大常委会向社会公开征求意见时，多位法学专家、网约车经营企业和社会公众对此提出质疑，认为其合法性不足，且会对营运驾驶员造成过重的权益影响。市人大常委会先后组织两次专家论证会，征求了十多位法学专家的意见，召开三次部门座谈会，实地调研违法车辆查处情况。经慎重研究，条例草案最终删去了这一内容。

市政府提请审议的《非机动车管理条例（草案）》中，曾一度将老年代步车、快递车、外卖车的行政处罚措施放在“附则”章中。市十五届人大常委会三次会议对条例草案进行第一次审议时，草案一审稿中也涉及了动力驱动三轮车、四轮车的管理问题。审议中，多位委员代表提出，动力驱动三轮车、四轮车，从性质上属于机动车，快递、外卖用车绝大多数也属于机动车。因此，草案已经超出非机动车管理的立法范围。既要管住老年代步车和快递车、外卖车的违法乱象，又要保证地方立法质量、不出现明显的立法瑕疵。

市人大常委会经过严谨论证后，提出了相应的解决方案：在对非机动车管理条例草案进行完善的同时，对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》进行修订，从法律上明确这些车辆的机动车属性，将对这些车辆的管理移至《办法》进行规范。针对快递、外卖行业驾驶员违反道路交通秩序比较普遍的情况，修订后的《办法》将快递、外卖企业的管理行为纳入道路交通安全防范责任制的范围，既考虑交通秩序和交通安全，又兼顾市民需要和相关行业发展，并授权市政府根据行业发展特点和发展需求研究制定快递、外卖等行业用车的管理办法。

只有科学立法，才能让法律法规更能有效解决实际问题。比如在机动车立法过程中，由于本市的交通承载能力和城市资源的有限性决定了停车位的供给不是按需提供，公共利益和居民停车利益之间的矛盾是必然存在的。市人大常委会全面普查本市停车资源，掌握立法基础数据，市交通委牵头开展本市停车资源普查工作，委托专业公司负责开展调查，各区各部门补充、核实数据。数据显示，居住停车位缺口总量高达129万个，核心区居住供需矛盾尤为突出，公共建筑夜间空闲车位超过90万个，车位错时共享和智能化信息化水平有待提升，乱停乱放、停车不缴费的现象严重。

普查数据为立法决策提供了准确的数据支撑，提高了科学决策水平，让立法思路逐渐明确，进一步明确机动车停车制度设计要按照“保居住、限过往，保存量、限增量”的原则，区分居住停车和出行停车，区分重点区域和非重点区域，规定不同的停车泊位供给和停车定价机制。可以说，这既可以适度满足居民的居住停车需求，缓解中心城区的停车难问题，又从严控制出行停车需求，降低中心城区的机动车使用强度，为大多数的公众出行提供顺畅的交通环境。如果没有科学调查，不掌握相关数据，立法很容易“跑偏”，无法针对性解决实际问题。

只有民主立法，才能在多元群体和诉求中力争最大公约数。比如《非机动车管理条例》，从2018年3月29日首次审议，到5月30日进行二次审议，再到9月28日审议通过，6个月的审议过程中，经过了充分讨论，最大限度凝聚共识，深化了立法的民主过程。市人大常委会采取实地调研、座谈会、专家论证等方式，征求市人大代表、自行车电动车行业协会、生产和销售企业和行业专家的意见建议。2018年4月，市人大常委会委托调查公司就条例立法的相关问题，发放了3000份调查问卷，收集市民购买、使用非机动车的行为与需求，了解掌握市民对非机动车管理政策及法规的态度和评价，以及对立法核心制度设计的支持度。

《条例》在广泛征求意见的基础上，明确了对超标电动车实行3年过渡期的管理措施。过渡期满后，超标电动自行车严禁上路行驶。