我国矿产资源管理体制的问题分析及对策研究

杨丽

摘 要：矿产资源对我国经济的可持续发展起着至关重要的作用，但该行业目前面临诸多问题，如资源业政企不分、配置缺乏明确性、职能结构重复交叉等。同时随着经济的发展，越来越多的人开始关注环境污染问题。因此，随着持续推进国土资源重点领域和关键环节的改革，在经济转型发展期间，资源与环境问题将长时间制约着我国经济的进一步发展，转变矿产资源行业粗放式的增长方式，迫切需要对矿产资源管理体制机制进行改革。本文从我国矿产资源管理的现状和问题出发，针对性提出完善我国矿产管理体制的对策。

关键词：矿产资源，管理体制，对策

一、我国矿产资源管理现状

我国是世界上少有的矿产资源种类较为完备、资源较为丰富的国家，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的百分之十多，位居世界前列。对如此大范围储量的矿产资源进行勘查、开发利用和保护，必然需要相应的矿产资源管理体制进行有效的监督和调控。

各个国家的矿产资源管理制度大致可分为两种：土地所有权制度和矿产资源所有权制度。法律是否承认矿产资源有独立于土地所有权的法律地位是这两个制度的关键区别所在。土地所有权制度不承认矿产资源有独立于土地所有权的法律地位，坚持矿产资源为土地的构成部分，土地所有权人就是矿产资源所有权人。在转移土地所有权时，除非出让人与受让人另外约定了矿产资源的权属，否则矿产资源的所有权也同时发生转移。而矿产所有权制度则相反，认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源具有其独立性，分别设立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不是矿产资源所有权人。我国采取的就是矿产所有权制度。

二、我国现行矿产资源管理体制存在的问题

我国过去已基本建立矿产资源管理体制，也初步满足我国以往时期矿业发展的惯例和开发利用的制度性要求，但在随着经济社会的逐步发展，管理体制不健全的问题日益突出，主要表现如下：

（一）矿产资源政企不分，产权关系混乱

我国矿产资源的所有权归国家享有，国务院是权利行使主体。然而在实际生活中，矿产资源的所有权、经营权、行政权三者出现混淆，行政权、经营权代替了所有权管理，分割了国家矿产资源的所有权。而且，国家作为权力行使主体，地位已被弱化，自身行权收益得不到保障，尤其是在以政府行政权代替国家所有权的管理体制下，矿产资源的产权归属成为管理部门权力寻租的工具。难以明确界定的产权关系，无法有效制衡国家、政府与矿业权人等相关方的利益，使政府在开发利用矿产资源时同时拥有管理权和经营权，造成政企不分。

（二）矿产资源管理机构的配置缺乏明确性

在资源立法上我国自然资源管理机构的设置统一、比较固定，即对全国资源实行统一管理和监督，由国务院资源行政主管部门负责，各区域内资源的管理和监督工作由县级以上地方人民政府资源行政主管部门负责，矿产资源管理机构的设置同样如此。这种设置模式，虽在一定程度上具有灵活性，能够较快地适应政府机构改革和职能调整，但难以使公众和行政相关工作人员产生清晰的认识，容易造成各管理部门之间职责的相互推诿。

（三）矿产资源管理体制职能结构的重复交叉

依据政策规定，我国的矿产资源管理机构有以下五个职能：立法、规划、开采、执法和监测统计管理。如何就这五大管理职能进行具体配置，在实践上存在很多困惑。政府部门对各个职能定位不清，难以区分矿业中究竟什么应该管，什么不该管，进而容易造成“公地悲剧”或“反公地悲剧”。如在矿产资源开发利用过程中的环境防治与恢复问题上，地矿部门与环保部门各争其主管权，但至今仍缺乏相应的法律规定。

（四）矿产资源监督管理制度设计不合理

产权监督和行为监督是矿产资源监督管理的基本内容。主要包括对矿产资源开采过程中的矿业产权、矿产勘探开发技术、遵守法律、遵守矿产规划等进行监管。从中可以发现，对矿山环境的特定监督并没有包含在矿产资源监管体系中，只是在法律和规划的框架下监督管理了生态环境。这样容易导致当前利益、生产效益和生产安全收到企业的重视，长远利益、社会效益和生态安全被忽视。对于相关矿产资源行业在生态环境上有高危险这种情况，缺乏相关法律法规对于相关部门的监管协作进行规范化指导，进而降低生态文明背景下矿产资源的监管效率。

三、完善我国矿产资源管理体制的对策

为了维护国家财产权益，兼顾各方利益，使经济手段起到激励与约束作用，就需理顺矿产资源开发中的经济关系、深化改革资源有偿制度，建立完善矿产资源管理制度。特提出以下对策：

（一）明晰矿产资源产权关系

使用立法手段明确将矿产资源作为社会财富收归国家所有，同时明确规定地方政府的管理职能和国家所有者之间的关系，减弱干扰地方政府对于矿产的经营，从而有效开发和利用矿产资源；严格规范矿业权出让制度和法律程序，在满足法定条件的情况下，使个人和社会组织可以依法取得矿业权并时刻處于法律保护范围之内，从而减少政府过多干预矿业权的转让。

（二）配置明确的矿产资源管理机构

为了提高矿产资源管理机构的行政效率、减少机构调整的社会成本，必须明确矿产资源管理机构，建立科学专业的矿产资源管理队伍。在不改变现有的矿业主管部门的基础上，设立地矿部门内部的矿产资源管理领导小组或管理委员会，使之作为部门间交流协作的平台和中介，以避免发生各部门各自为政、分割管理的混乱现象。除此之外，政府应当严格依照相关法律规定设立新的职能机构，做到科学合理地划分政府机构的职责和权限。

（三）合理划分职能，推行资源属地管理

政府经营职能与监管职能的一体化造成了矿产资源五大管理职能的不合理配置和重复交叉，要打破政府的双重身份就需要将矿产资源进行属地化，使其经营职能剥离开来，从行政管理方式上进行放权减权。通过立法规定各部门明确职权，并遵循严格的报批程序，明确主管部门在具体治理项目环节中的管理职责。按照市场竞争的内在要求，对各级政府在矿产资源管理方面的权责进行明确划分，如中央和省级政府行使矿产资源宏观政策的决策权，地方政府行使执行性职权，同时承担本地区资源环境的补偿建设职责。

（四）完善矿产资源监督管理制度

为解决矿产资源监管管理制度存在的问题，生态文明背景下应做好以下矿产资源监督工作：首先，按照生态文明建设的要求、当前的开发技术水平以及行业经营效益，制定新的“三率”标准，以此来提高整个行业的生产力水平，使行业实现绿色发展。同时，加大对该标准执行过程的监督。其次，在检查矿山企业矿产开发的年度监督工作时，要着重检查矿山企业的采选矿作业是否是按照批准的设计要求进行的，包括回采率、采矿贫化率、选矿回收率指标；是否依法缴纳有关税费；如果有无证开采和采富弃贫等破坏性的矿产品，应该禁止进入流通领域；是否有违反相关法律法规的情况发生等。再次，矿产督察是国土资源主管部门聘请专业技术人员，依法对非油气矿业权人法定义务履行情况进行监督检查的行政管理措施，是监督矿产资源节约与综合利用的一项重要手段。所以，为了进一步规范和加强矿产工作，强化对相关人员履行法定义务的监管，进一步节约与综合利用矿产资源，应该做好矿产督察工作。