警察执法程序性意识研究

陈思宇 胡俊俏

摘 要 当今警察执法过程中因其执法不当引发的案件数量日益增多，公安机关作为为人民服务的行政机关的民众公信力遭到冲击，一度引起社会舆论，产生不良影响。在执法过程中，警察发挥着重要的主观能动性，起着决定作用，因此本文主要从其执法程序性意识为出发点研究，从警察自身、所处的社会环境以及法治环境对不规范执法案件产生的原因背景进行分析，在此基础上提出相应的措施对策予以解决。

关键词 程序 意识 警察 执法

基金项目：江苏警官学院学生科学研究项目，警察执法中程序性意识的实证研究（一般项目），SJYX2017Y11。

作者简介：陈思宇、胡俊俏，江苏警官学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.213

一、国内警察执法现状及执法中程序性意识的研究现状

目前我国关于警察执法程序的研究主要为大方面的程序正义的原则性内容和警察执法规范化建设，较少将警察执法程序性意识及思维作为单独的内容研究，还处于建设阶段。缪文升所著的《论警察权法制化的程序性思维及其基本要素》明确提出了警察执法的程序性思维这一概念，系统地论述了其基本要素，对于此文的研究提供了研究基础和理论帮助。

警察机关作为执法机构中队伍最庞大、权力最广泛的执法机关，在其执法过程中出现不少问题，其中最突出的为警察执法过程中的程序性问题。主要表现为程序性意识不强、未严格按照法定程序执法、普遍性地重实体轻程序等方面，这些方面可以统一归纳为执法程序性意识的缺失。由此出现了钓鱼执法和养鱼执法、因程序不当引起的暴力执法、执法程序不符合规范化的程序要求规定等典型，给警察机关的群众公信力造成了冲击。因警察的执法程序不当引起的案件数量大与相关研究的不足这对矛盾，使得执法程序性问题日益突出，基于此现实环境，研究警察执法程序性意识缺失的背景成因以及建立解决机制，构建执法程序性意识理论体系迫在眉睫。

二、警察程序性思维的基本要素

程序是相较于实体而言的，是得到结果的手段和形式。程序的正当性可以保障真正的公平正义。作为公正的内容和结果的保障基础，程序的正当规范相比于公正的内容和结果更加重要。法律意义上的正当程序应用于警察具体的执法中表现为：警察必须要严格地按照法律规定的顺序、方式和时间期限执法。例如《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》以及公安机关制定颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律和法规。 以下主要从中立性、公开性、参与性和平等性来论述。

（一） 中立性

程序中立最基本的标志是决策执行者的不偏不倚，同样警察执法程序中立也要求警察是一位不偏不倚的决定者。具体到警察执法程序中立，则要求警察在执法程序中，由始至终都与各方主体之间保持客观公正的态度以及“距离”，警察不得与单方私下单独接触。确保自身与各方主体没有情感利益纠葛以至于影响执法公正，最重要的是通过各种程序设置以及遵守，最大限度地保障各个利益相关人受到平等对待。

（二）参与性

警察执法服务于人民，这過程需要人民参与，参与警察执法相关规定细则的制定、修改与完善。参与人与各方主体之间的具有实效性的互动可以使得参与人代表的公众利益得到切实的保障。“这种反复沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。” 转而言之，参与性强调了参与主体、参与内容、参与原因以及参与途径。凡是与某项决策有利害关系的人、凡是通过合理合法的参与方式、就有权利参与到此项决策的制定过程。参与人的参与可以促进警察执法从多方角度考量职权权力的作用方式和功能效果。同时它也是警察充分尊重参与人的权利的表现，使其充分发挥自主性、创造性和能动性，保障参与人的请求权、知情权、抗辩权、陈述权等。

（三）公开性

公开性是对公民知情权的保障，任何所谓的正义须是看得见的正义，比如近来的政务公开、行政信息公开等都体现了行政机关的执法公开。程序性思维的公开性是指执法程序的每一个阶段和步骤均应该以相对人和社会公众看得见的方式进行。公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》强调了警察执法必须坚持以公开为常态、不公开为例外原则，最大限度公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果。为此，警察机关必须强化事前、事中及事后公开的理念。

（四）平等性

平等包含在程序和形式、实体等方面。程序意义上的平等表现为维护相关主体在每一个步骤阶段、过程上的公平公正。形式上的平等是指法律面前人人平等，即要一视同仁地对待每一个体。实体上的平等体现为公民的平等权。在一定程度上，一套完整且合理的程序可以弥补法律的不健全。程序设计制定应该在形式上做到平等，对于任一相关主体不偏不倚，平等看待，不因民族、宗教、信仰、财富、社会地位而富有偏见或者偏袒。但是就现实情况而言，有部分警察仍然有着重实体轻程序的思想观念，认为办案是结果论，过程中为了得到结果甚至伪造证据。因此，警察执法必须借助程序的形式正义，通过执行警察执法程序，对每一个主体平等对待，严格按照程序办事，尽管结果可能不如人意，但因为执法程序的公平、透明，使得各种不满都会在正当程序中释怀。

三、警察执法程序性意识淡薄的背景成因分析

（一）执法程序性观念方面

1.警察机关自身队伍建设重视度不够。警察机关忽视其职业道德教育，警察的职业道德教育应给予重视，不仅仅因为警察作为保障公民权益，解决民众纠纷的强有力主体，在执法中应对民众展现专业负责、严谨认真的一面，而且由于警察职业的特殊性会接触到很多社会的黑暗面以及负能量，需要专业地学习，对自身进行调节和开导，形成良好的心态。同时，在警察实训教学中培育程序法意识面临许多障碍：缺乏系统的、规范的实训教学大纲与教材；缺乏规范合理的实训考核评价体系；缺乏程序实训指导能力强的师资队伍；缺乏程序实训的教学场地和设备。 警察队伍建设大多流于形式、敷衍了事，光有大的方针，但很少具体落实；对已经出现的问题疲于解决，掩埋袒护，不及时纠正。这都违背了“从严治警”的要求，不利于自身队伍建设。

2.法律法治观念不强。不少警察法律意识淡薄，缺少对相关法律知识的系统性学习。或者不能在具体案件中将法律法规的相关要求灵活运用，机械式地照搬照用，不能适用具体案件。有些警察的法律知识对于目前的办案要求已经相对滞后，没有进行及时地更新学习，不能紧跟形势发展。并且因警察个人素质原因，还会发生不依法办案、办案程序随意等情形，比如乱开罚单、执法时没有出示相关证件等行为，这都严重侵害了公民的合法权益和损害了警察队伍的自身形象。由于程序性意识的缺失，直接影响了警察执法的质量。

3.一些警察放松了对自己的要求，自我素质不高。少数警察思想道德素质不高，缺乏政治素质，业务能力不高。在拜金主义、享乐主义等腐朽思想下违背了警察为人民服务的宗旨。用自己警察的特权谋私利，滋生腐败，忘记自己的职责所在。并且其自由裁量权过大，少部分警察滥用执法权，甚至侵犯人权。近几年来，警察执法过程中的违法行为逐年上升，主要发生在基层警察机关，值得引起我们高度的思想重视。

（二）执法程序法律法规方面

1.程序法《公安机关执法细则》不够统一。美国、德国、日本、葡萄牙、西班牙、韩国等WTO缔约国以及我国的台湾和澳门地区都有一部统一的行政程序法典，而我国至今还没有统一的行政程序法典，而且缺少许多专门的行政程序法。专门的行政程序法，只有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国行政复议法》等，这就使我国程序法内容非常少，因而造成警察行政执法实际上“无”程序法可依，自由裁量度过大。 我国程序法在总体把握上方向正确，但在各地部门机关的细则上少有统一规定，这就导致法律上的漏洞需要各执法主体一一填补。由于各地经济状况和社会风貌的差别，程序法规细则大多须经由本地情况而定，但过度赋予当地机关裁量权，显然在某些方面有失公正。这既加大了社会不公现象，也助长了民众投机取巧的歪风邪气，无论是在法律的统一性还是在法律的实用性看来，此方面都需要进一步完善。

2. 内容过于宽泛，立法滞后。我国现行法规条文内容过于笼统宽泛，例如对于情节轻重、罚款数额多少界定的比较原则过于抽象，对于“数额较大”、“数额巨大”等界定的问题上没有明确规定，警察执法有较大的自由裁量权。警察行政执法过程中往往只有模糊的、泛化的法条依据。

3.程序法规定在现实生活中不合理。我国的程序法内容较少，且现有的一些程序法规定也不尽合理。行政程序法是为了限制行政自由裁量权的无节制滥用和扩张，保障行政相对人的合法权益慢慢发展起来的。但是我国信奉公权力，对于私权神圣观念缺乏。使得一些行政程序的设置偏向于提高行政效率，对于行政主体的保障过少。同时一些行政行为没有遵循行政程序，没有办理任何手续就采取强制措施；先执行后办手续；查封、扣押、冻结和没收财物时不制作清单等。

（三）缺乏有效的警察执法监督机制

十八届四中全会通强调指出：要建立公安机关与法院、检察院及相关行政机关的信息共享的制度；要实现公安、检察、审判、司法机关联动，从而确保各项权力之间的相互配合、相互制约。当前，监督警察执法主要依靠内部监督，但是内部监督较容易导致袒护以及包庇，存在较大缺陷。外部监督则未健全，空有一套理论，却未将其制度化落实化。

（四）警察执法程序不当的责任追究

警察行政执法程序违法，必须追究其法律责任，这不仅体现了法律的公平，而且捍卫了程序的法律严肃性，更是体现了“违法必究”这一法制基本原则。在《中国加入议定书草案（修改本）》中，我国选择了普遍的司法要受司法审查。行政程序违法法律责任的追究方式主要有5种：无效、撤销、补正、转换和更正。而在实际工作中，司法多是从实体上是否合法对行政行为予以审查，而对行政行为的合理性及程序的合法性较少涉及。

四、措施

（一）警察执法队伍主观上提高程序性意识

1.警察机关应重视自身队伍建设，应遵循正确的行政执法理念。执法者本身并不具备权力，其力权力是来自上级机关的授予，根本上是源于人民，因此执法不时可私自僭越，执法的最终目的不是为实施权力，而是保障民众权益。具体应从警察自身的职业道德教育改善，定期开设讲座，宣传先进思想。同时应加强对警察这一特殊职业的心理关注，通过心理测试检查、开设心理辅导室等措施为其解压以及心理疏导。

2.加强警察法治观念，满足公众需要理念。执法者在践行法律规范的基础上，应当适量地倾听民众需求，在可以商议的情况下正确取舍，在紧急情况下规避风险，以防危害的发生或延续，从另一方面尊重保障公众利益。机关应定期邀请相关领域的专家对警察进行法律法规系统性地培训，以便进行相应的知识更新优化，紧跟形势发展。

3.提高自我素质，保障人权理念。现代民主法治社会中，人的各种利益需求，集中表现为人权。人的价值高于一切，人是发展的中心主体，坚持权利优位于义务，权利优位于权力。从根本上尊重人的利益，必须践行到法律法规和执法过程中去。加强党的领导，保持执法队伍的先进性和纯洁性。

4.最少动用武力理念。现代法治社会的大背景下，武力逐漸退居次要地位，取而代之的是法治理念的灌输，法律的威慑作用及法律的限制性功能。因为武力的攻击性和破坏性，或多或少都可损害当事人的人身权益，一定程度上浪费社会资源，所以武力将越来越作为执法的最后一道防线，而非必备条件。

5.程序优先理念。程序性意识将作为贯穿警察执法始终的首要理念，其呼应了以程序法作为执法基础的客观事实，让执法者养成遵守程序的习惯，是执法的必备规范之一，也是保障人权的最基本条件之一。程序优先还一定程度上为执法者规避了违法风险，只要顺应程序完成工作，即便执法效果不理想，也并不妨碍执法者进一步从事完善事宜。因此，程序优先可以保护民众的根本权益，同时也可保证执法者的执法资格。

（二）建立完善规范化程序要求规定

1.及时更新国内执法方面法律法规。《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》已经相应颁布，但随时代经济飞腾，网络经济案件等新型犯罪层出不穷，但也有内部人员利用职务之便窃取个人信息之类的违规现象。针对新型案件，应当快速展开执法方面的立法程序，防止越权行为的扩散。

2.加快统一行政执法分则的部分规定的进程。在各地均趋同的大方向上，将执法细则落到实处，细化类型案件、特殊案件等具有普遍规律的执法规范。建立健全相应的法律法规，及时完善优化相关的不足，具体执法步骤流程，减少警察执法过程的随意性、自由性。

3.合理优化程序性规定，加快程序法内容的殷实。我国程序法起步较晚，内容较少，应组织专家多研讨、起草先关法律规定。弱化权力中心主义，加强私权神圣观念。法无授权不可为，法无规定及禁止。

4.加速完善情报部门间的共享机制。明确各部门的职能与共通之处，争取在最短时间内获取情报，部署行动，而同时又避免部门的推诿纠缠，在规范的同时提升效率。

5.在对外开放过程中，加强国际合作。建立良好的沟通机制，进而促进与各国之间的相关交流，汲取他国的先进管理理念。这也就要求执法人员做到对各国法律法规和国际公约、条约等的了解。除信息共享之外，更要把握国家政策的方向，拿捏好国际合作的尺寸。

（三）健全内外部警察执法监督机制

1.充分发挥外部舆论监督的作用。舆论大环境下，民众获得信息的渠道多种多样，警察执法机关在执法过程中稍有不慎的行为便会被搬到网上，这对警察执法来说是一件好事。但一些机关单位欲盖弥彰，试图利用网络和舆论来掩盖事实，往往适得其反。警察执法机关应当保障民众知情权，拓宽民众了解警察工作的渠道，不仅在现实中，而且在网络上都要树立好人民公仆的良好形象。

2.监督需结合专业性与社会性。深入了解警察机构执法现状，在专业内部部门的监督下，还应当接受群众的力量。应当根据实际情况聘请人大代表、政协委员进行规律性走访调查进行外部监督。

3.结合常规性监督和频繁性监督。坚持不懈将“监督”贯彻，适当时候集中邀请区委、区人大、区政府、政协等方面通知进行检查。对事件多发方面进行重点排查、总结归类，从而加强监督，减少相关事件的发生。

（四）严厉追责警察执法程序不当

1.建立严格的追责机制。法律面前人人平等，任何人违反法律法规都应得到相应的惩罚，警察作为公权力的象征也毫不例外。我国的相应法律规定还不够健全，追责机制还不够完善，当前应重点加强有效追责机制的建立，使得警察执法程序不当追责能够适当合理，从而能够最大限度的应用。

2.细化追责内容。现有的追责内容较为模糊，这对追责内容的实际应用带来了极大的挑战，警察自身对于相关注意点也不甚了解，现通过进一步细化责任追究的内容，对重点事项注意点进行详细列举着重强调，加强每位警察对相关注意点的熟识，从而使警察执法过程中能够有所注意，继而加强对执法过程程序的重视。

3.严格执行惩处决定。有法必依、执法必严、违法必究。法律法规的应该用离不开现实的落实，做不到严格执行，再健全的法律规章也不能够发挥它的作用。严格落实相关法律法规的规定，对于违反法律法规的行为进行严厉打击，做到有错必究，有错必罚，从而在一定程度上限制警察公權力的滥用。

注释：

刘姿麟.公安机关现代执法理念之思考.辽宁警察学院学报.2015（5）.

缪文升.论警察权法制化的程序性思维及其基本要素.浙江警察学院学报.2016（3）.

黎慈.教学对程序意识的培育及其改进.公安行政法学.2014（10）.

李娟.WTO协定与警察行政执法程序.山东公安专科学校学报.2002（5）.