天水市新型城镇化进程中农村生态文明建设的法制突破路径探析

张文彧 张小军

摘 要 近年来，天水市农村生态文明建设取得了长足发展，但统筹城乡环境保护和生态文明建设依然面临各种制约因素。其法制突破路径涉及健全完善农村生态文明建设法治宣传和政绩考核制度、健全完善农村生活垃圾处置制度和生活污染防治制度、健全完善农业生产废弃物综合利用制度和畜禽养殖污染防治制度、健全完善农业面源污染综合防治制度和专项补贴制度。

关键词 天水市 新型城镇化 农村 生态文明建设 制约因素

基金项目：2018年甘肃省科技厅软科学项目“基于绿色发展理念的天水新型城镇化进程中农村生态文明建设制约因素及突破路径研究”部分研究成果，主持人张文彧，项目编号：18CX1ZE050。

作者简介：张文彧，甘肃林业职业技术学院副教授，研究方向：经济法、思想政治教育等；张小军，甘肃林业职业技术学院副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.201

一、基于绿色发展理念的新型城镇化

（一）绿色发展理念的内涵和特征

绿色发展理念是建立在区域生态环境容量和资源承载力限度内，促进资源节约和环境保护，形成人与自然和谐共生格局，实现区域可持续发展的一种新型发展理念。绿色发展理念具有四个特征：一是发展有限性。生态环境容量和资源承载力是区域经济社会发展的生态基础，区域发展必须保持在资源环境承载能力限度之内。二是绿色产业性。构建区域绿色产业链，发展绿色技术、建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，形成资源节约和环境保护空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。三是和谐共生性。人与自然是互相依存的生命共同体，人类只有遵循自然规律，尊重自然、爱护自然和善待自然，人与自然才能和谐共生。四是绿色优先性。坚持绿色优先、节约优先、保护优先、自然优先，提供更多区域优质生态产品，发展绿色金融和绿色产业，构建人与自然和谐共生的区域新型现代化体系。

（二）基于绿色发展理念的新型城镇化内涵界定

基于绿色发展理念的新型城镇化是指实现区域绿色可持续发展的非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的国家现代化过程。我国新型城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，相辅相成。新型城镇化既是农业现代化的重要基础和载体平台，也是国家实现现代化的必由之路和核心内容。基于绿色发展理念的新型城镇化对于更加有效应对农村人口过多、农业水土资源紧缺，集约节约利用土地，促进农业生产规模化和机械化，推进农业农村绿色发展，突出人与自然和谐共生，不断提高农业现代化水平和农民生活水平都具有重要现实意义和深远历史意义。

二、天水市新型城镇化进程中农村生态文明建设现状

天水市位于甘肃东南部，自然类型复杂多样，生态环境脆弱。近年来，伴随新型城镇化的快速发展，天水市农村生态文明建设取得了长足发展，天水市颁布实施了《天水市“十三五”环境保护规划》、《天水市生态屏障建设“十三五”规划（2016-2020年）》、《天水市生态文明体制改革实施方案》、《天水市农村环境保护规划》、《加强农村环境保护工作的意见》、《天水市市级生态乡镇、生态村考核标准》等规范性文件，开展了生态乡镇、生态村创建活动。但尚未从整体上足够重视农村环境保护和生态文明建设，环境污染问题仍然突出，生态环境破坏依然严重。 农村生活污水、农民生活垃圾、农业生产废弃物、畜禽养殖污染物、农村面源污染等尚未得到有效治理，农业农村环境质量尚未得到全面改善，统筹城乡环境保护和生态文明建设依然面临各种挑战。

三、天水市新型城镇化进程中农村生态文明建设的制约因素

（一）农民生态环保意识不强

近年來，天水市农村生态环境保护硬件设施不断完善，垃圾箱、保洁车、垃圾池等设施一应俱全，农村生态环境和村容村貌焕然一新。但伴随新型城镇化，大量农村青壮年劳动力外流，导致农村生态文明建设力量不足。 留守农民生态环保意识不强，生态环保主动性不足，农民焚烧垃圾等现象依然存在，农民对加强农村生态环境保护的理解和认识不深刻。

同时，乡镇村干部存在只注重抓经济建设现象，对农村生态环境保护重视程度不够，保护目标不高、治理措施不力等问题。

（二）农村生活污染问题突出

由于新型城镇化进程中广大农村未能实现与城镇同步发展，城乡发展差距依然很大。 农村环境保护、生态文明建设政策和法规不健全，机制不完善，生活垃圾收集场所简陋，缺乏垃圾填埋场和污水处置排放设施，普遍忽视空气污染、水污染等原因，导致天水市农村生活污染问题依然突出，严重影响新型城镇化的发展质量。

（三）农业生产废弃物污染问题突出

随着农业生产力不断提高，天水市农作物秸秆及残留农膜等农业生产废弃物大量产生，而且农业生产废弃物综合利用率低，大多数得不到有效处理，往往在乡村随意堆放或焚烧处理，导致污染环境而且严重影响村容村貌。另外，农村畜禽养殖污染防治设施不完善，畜禽粪便大多随意堆放，严重影响村容村貌。

（四） 农村面源污染问题突出

天水市农村面源污染问题较为突出，主要表现为种植业过量施用化肥、农药等要素以及养殖业畜禽粪便的乱排乱放，导致各类污染物进入地表及地下水体产生严重污染。农村面源污染既破坏耕地土壤结构，促使土壤严重板结，也严重威胁人畜饮水安全和农村生态环境。严重影响农业可持续发展和新农村建设。

四、天水市新型城镇化进程中农村生态文明建设的法制突破路径

（一）健全完善农村生态文明建设法治宣传和政绩考核制度

首先，健全完善农村生态文明建设法治宣传制度。应配备专兼职法治宣传员和法治宣传志愿者，定期开展农村生态文明建设主题宣讲、专题培训、经验交流和典型引路等法治活动，切实提高农民，尤其是留守农民对农村绿色发展和生态文明建设重要性的认识，使农民树立强烈的绿色发展意识和生态环保意识，正确认识和理解新型城镇化进程中农村生态环保和经济建设的关系，从而自主自愿的参与新型城镇化进程中的农村生态文明建设。其次，健全完善农村生态文明建设政绩考核制度。根据《天水市生态文明建设目标评价考核办法》，制定适用于本市行政区域内各乡镇党委和政府生态文明建设目标的评价考核办法。坚持客观公正、科学规范、突出重点、注重实效和奖惩并举的原则，主要评估各乡镇资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等方面的变化趋势和动态进展，生成各乡镇绿色发展指数。促进乡镇基层党委政府和领导干部树立正确政绩观，进而重点加快提升新型城镇化进程中农村生态文明建设水平，实现乡村绿色可持续发展。

（二）健全完善农村生活垃圾处置制度和生活污染防治制度

首先，健全完善农村生活垃圾处置制度。根据各地新型城镇化进程中农村环境污染和生态破坏实际情况，乡镇政府应加大生态文明建设投入，缩小城乡发展差距，健全完善村民委员会对本村生活垃圾的收集、转运和处置制度。健全村庄保洁制度，从村集体经济所得收益中提取一定比例用于本村日常清洁。村民委员会与村民签订门前三包责任书，明确村民的清洁责任。积极开展乡村星级生态文明农户、生态优美庭院等创建活动，引导村民形成绿色文明乡风民风和以生态效益为核心的幸福观和发展观。 开展生活垃圾就地分类减量和可再生资源回收利用，推进可降解有机垃圾就近堆肥、填埋或沼气处理；完善毗邻城区村庄生活垃圾实现城乡一体化处理；促进远离城区村庄生活垃圾实现乡村收集、乡镇转运和县城集中处理。统筹建设和依法保护乡村生活垃圾收集、处置设施。其次，健全完善农村生活污染防治制度。因地制宜建设乡村集中供水工程，促进城市供水系统向乡村延伸，毗邻城区乡村推进城乡供水一体化，建立乡村饮用水水源保护区，定期开展乡村饮用水水质监测，确保农村饮用水水质卫生安全。合理建设乡村排水、排污沟渠和乡村生活污水处理设施，采用新技术、新材料、新工艺和新设备进行污水处理，推进乡村生活污水治理能力现代化。推行秸秆综合利用，积极防治乡村大气污染，保护乡村大气环境。

（三）健全完善农业生产废弃物综合利用制度和畜禽养殖污染防治制度

首先，健全完善农业生产废弃物综合利用制度。农业生产经营者应妥善处理农业生产废弃物，推进秸秆、农用薄膜等农业生产废弃物综合利用，并加强对秸秆、树叶、荒草和农用薄膜等农业生产废弃物的综合利用，不得露天焚烧农业生产废弃物。农业生产经营者应科学、合理施用农药、化肥等农业投入品，改进农业种植技术和农业养殖技术，实现农产品的优质、无害资源化利用。县级农业主管部门应推广高效生态循环农业模式，推广生物有机肥、低毒低残留农药和可降解地膜，实现化肥农药使用量零增长，建立农药、化肥包装废弃物的有偿回收模式，逐步实现废弃农膜全面回收利用。大力推广使用电能、太阳能、风能、天燃气、沼气等清洁能源。其次，健全完善畜禽养殖污染防治制度。根据畜禽养殖污染防治的需要，县级农业主管部门应当会同环保主管部门科学合理划定畜禽养殖禁养区和限养区，规模化畜禽养殖场和畜禽养殖户应远离村庄和村民聚集地，并配套建设畜禽粪便、污水贮存、处理、利用设施并保证正常运转。鼓励和支持规模化畜禽养殖场和畜禽养殖户采取种植和养殖相結合的农业循环经济方式，通过种植业消纳畜禽粪便和污水等废弃物，实现畜禽粪便、污水等废弃物的就地就近资源化利用。

（四）健全完善农业面源污染综合防治制度和专项补贴制度

首先，健全完善农业面源污染综合防治制度。县级政府应加强新型城镇化进程中耕地保护治理，对已被污染耕地实施分类管理。对轻度和中度污染耕地，采取调整种植业结构，治理和修复土壤污染等治理措施；对污染严重难以治理耕地，依法将其划定为特定农产品禁止生产区域，不再种植农作物。其次，健全完善科学合理施用化肥和农药制度。大力推广测土配方施肥技术，尽量减少化肥用量，提高肥料利用率，增加有机肥施用量。推广高效低毒低残留农药，尽量减少农药使用量，建立安全施用农药制度。大力推广以虫治虫、以菌治菌等生物防治技术，大力发展生态农业和有机农业，建设无公害农产品、绿色食品和有机食品生产基地。再次，建立健全农业面源污染专项补贴制度。充分发挥政府职能和财政投入对社会资本投入的导向作用，建立农业面源污染专项补贴制度。合理设置农业面源污染防治补贴内容和补贴标准，为农业面源污染防治提供政府专项补贴。补贴内容为绿色农产品生产、农村面源污染控制技术研发和推广；补贴对象为生产绿色农产品的规模化农民专业合作社，以及推广农村面源污染控制技术的规模化专业企业。补贴标准为市场补偿的不足部分。

注释：

康吉平.天水市麦积区农村生态环境保护存在的问题及对策建议.中国绿色画报. 2017（9）.65-66.

樊雅丽.新型城镇化过程中农村生态文明建设研究.中国沼气.2015，33（4）.92-93.

杨仪青.新型城镇化进程中的我国生态文明建设路径探析.生态经济.2017，33（10）.222-223.

邵光学、祁琳琳、张超.新型城镇化进程中农村生态文明建设探析.科学·经济·社会.2014，32（3）.71-72.