特朗普政府网络安全战略的政策动因与初步影响

王戴林 陈昕宇

摘 要 特朗普政府为了对奥巴马时期的网络安全战略做出调整，回应《国家安全战略》报告；应对新的网络安全威胁和挑战，建设具有威慑力量的网络安全体系；在网络安全治理领域调整盟友与伙伴关系，实现“美国优先”，2018年9月正式出台了美国15年内首份《国家网络战略》。特朗普政府网络安全战略将会增强网络空间大国博弈的不确定性，其军事化趋势更加明显；进一步分化政策的国内和国际基础，“特式”规范或遭受质疑；将网络安全与其他问题领域挂钩，成为维护“美国第一”的工具。

关键词 特朗普政府 国家网络战略 网络安全 国家安全

作者简介：王戴林，外交学院外交学专业研究生，研究方向：美朝关系；陈昕宇，国际关系学院国际政治系本科生，研究方向：亚太地区安全。

中图分类号：D80 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.166

2018年9月20日，特朗普政府公布了美国15年内首份《国家网络战略》（National Cyber Strategy），这是自2003年以来美国首次全面阐述网络战略。特朗普明确表示，本届政府将尽一切努力使美国网络安全。美国将把网络整合到国家权力的所有要素中，围绕《国家安全战略》的四大支柱，构建《国家网络战略》。其内容主要包括：保护美国人民、领土和打击犯罪；发展数字经济、保护知识产权；以实力求和平；提升美国的影响力。本文将以特朗普政府新版《国家网络战略》为主要参考依据，结合美国其他政府部门有关网络安全的政策，考察特朗普政府网络安全战略的实质性内容，论析其政策动因和初步影响。

一、政策动因

（一）对奥巴马时期的网络安全战略做出调整，回应《国家安全战略》报告

特朗普早在竞选期间，便在网络安全问题上高举反奥巴马主义大旗，其政策调整也是基于对奥巴马政府网络安全理念及政策的全面批判。针对存在的問题，特朗普改进奥巴马时期的政策主张，提出：集中管理联邦部门和机构的网络安全防卫工作，将网络安全管理职能主要分归于国土安全部和国防部；深化与私人部门的合作，共同维护重要基础设施和前沿科技产品的知识产权；强化网络攻击能力，与志同道合的国家建立网络联盟；秉持实用主义的外交原则，注重网络价值观领域的实际利益。而就在一年前，2017年12 月，特朗普公布任内首份《国家安全战略》报告，网络安全是其中的最大增量：“网络”（cyber）一词出现46 次。这明显拔高了对网络安全的战略定位，明确网络安全的重点保护领域与合作对象，提出多项优先行动计划。《国家安全战略》报告为日后各部门出台自己的网络安全政策起了重要的指引作用，白宫的《国家网络战略》、国防部的《网络战略概要》和国土安全部的《网络安全战略》基本都以这份报告确立的四大“支柱”为核心，协调各自部门与联邦政府其他机构的合作关系，形成以“白宫领衔、两部分工”为特色的新型国家网络安全防卫体系。

（二）应对新的网络安全威胁和挑战，建设具有威慑力量的网络安全体系

随着网络技术的快速发展，物联网、大数据等新技术服务层出不穷，在方便人们生活的同时，也使网络入侵者享有更低的技术壁垒，威胁着美国的国家安全环境。据美国国家情报总监办公室的估计，截至2017年，世界上已经有将近40个国家拥有网络攻击的能力；而俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜将对美国构成最大的“网络威胁”，这些国家将网络作为低成本的国家机器来实现其战略目标，非国家行为者将继续使用网络来实施金融犯罪、政治宣传和信息传递。网络空间具有虚拟性、隐蔽性等特点，在此空间里无法及时、准确认定攻击行为，无法有效确定攻击动机，捕获和核查网络攻击的方式手段更是难上加难。特朗普政府特别是国防部门要做的就是确保美军在任何领域（包括网络空间）拥有作战和赢得战争的能力；抢先、击败或阻止针对美国重要基础设施的恶意网络活动，建立一种“向前防卫”（defend forward）的角色设定，在威胁达到目标之前，向外阻止威胁。在应对挑战的基础上，通过升级网络司令部地位和建立国家间网络联盟的方式，形成并确保美国在网络空间的威慑力量，遏制国家和非国家行为体的恶意网络攻击行为，真正做到“以实力求和平”。

（三）在网络安全治理领域调整盟友与伙伴关系，实现“美国优先”

“美国优先”是指导特朗普内外政策的执政理念，其核心要素在于“经济优先”、“实用主义”和“退出主义”。首先，特朗普特别注重美国的经济利益，不会牺牲经济利益换取网络空间的和平，而是净化自身的网络生态环境以加强美国市场和技术创新的活力、保持美国在新兴技术领域的领导地位、维持强大平衡的知识产权保护体系，并且防止与之相关的经济安全利益受到来自他国的挑战。其次，奥巴马政府强行推广“互联网自由”战略，在传播价值观的同时却把广大发展中国家推向对立面。特朗普政府则强调互联网在维护国家安全方面的实际应用价值，虽然也提出“网络自由”和“互联网非主权”的观点，但却倾向于先优化自身的网络安全防范功能，然后使用一边倒的网络实力在双边谈判中占得优势，迫使发展中国家和盟友接受自己制定的互联网规则和秩序。最后，鉴于互联网的极大不确定性，特朗普在网络空间治理领域可能不再提供像实体防务那样的公共产品，转而改变治理模式，要求多元利益相关者共同参与治理。美国并非是不参与网络安全治理，而是借机要求盟友分担经费，共享信息和情报，减少在机制建设上的投入。

二、初步影响

（一）网络空间大国博弈的不确定性增强，军事化趋势更加明显

国防部2015版的《网络战略概要》列出了包括俄罗斯、中国、伊朗和北朝鲜在内的四个国家作为网络威胁的主要来源。2018年《国防战略概要》提出：“中国和俄罗斯对美国当今安全与繁荣造成的威胁巨大，而且这些威胁在未来可能继续增长，因此与中国和俄罗斯的长期战略竞争是美国的首要优先事项，这需要保持并增加投入。”我们已然看到特朗普在处理国际问题时特立独行的风格和“退出主义”的政策逻辑，这势必增加其外交政策的不确定性。而特朗普将中俄作为网络空间领域的头号竞争对手，“以战止战”，搞“先发制人”的防御战略，更是增加了网络空间博弈的“零和”风险。当然，2018年报告最重要的转变就是作战理念——从“主动网络防御”到“向前防御”。2018年的报告引入了“向前防御”一词，把防御前沿描述为“从源头上扰乱或停止恶意网络活动，包括低于武装冲突水平的活动”，以及“打击威胁美国军方的网络活动”。因此，“向前防御”应该被理解为比“主动网络防御”更积极、更有可能升级的政策，防守的目标也有更大的范围。美国不断“向前防御”，使用网络科技力量提高威慑程度，以达到击败对手的目的。

（二）政策的国内和国际基础进一步分化，“特式”规范或遭受质疑

特朗普提出网络安全战略的基础是美国及其盟友不断遭受的网络威胁，其“规范”是“互联网自由化”。但是，从美国历届政府的网络战略来看，其标榜的“规范”与“自由”之间似乎相去甚远。从“斯诺登”事件开始，维护美国的国家安全还是保护公民个人隐私，这个争论就从未停止过。特朗普政府制定的网络安全战略比奥巴马时期的更为强硬，手段也更加多元。因此，在“实用主义”的政策导向下，特朗普可能采取比奥巴马时期更为有效和隐秘的监控手段，进一步拉近公民隐私和国家安全之间的距离，甚至打破这个屏障。这将进一步消解美国政府推动公民在网络安全上形成共识的努力和推行国内网络安全政策的民意基础。美国外交关系委员会数字和网络空间政策项目的副主任格里格斯比认为：“特朗普似乎对人权法令缺乏兴趣，以至于学界开始争论互联网自由是否还将存在。”但是，从《国家网络战略》来看，互联网自由已经是“扩大美国影响”网络战略目标的一部分，或成为其传播价值观和谋取实际利益的工具。美国曾对伙伴國家的领导人开展监听行动，而现在又要求盟国分担网络安全治理领域的职责，共享情报，如此行事风格恐遭外界质疑。

（三）网络安全将与其他领域问题挂钩，成为维护“美国第一”的工具

在资本的驱动下，特朗普将围绕促进美国经济增长的目标，将网络安全问题与其他领域特别是经济问题挂钩。对美国金融业的破坏性攻击可能对经济产生灾难性影响，直接造成收入损失或间接降低消费者信心，威胁金融稳定。将金融部门作为网络威胁防范的重点领域，一方面，既保护了国民经济支柱和重要金融设施的安全，又能直接促进美国的经济繁荣和数字经济的发展。另外，2018年发生的多起贸易事件也表明，美国政府在网络安全领域将会更加注重知识产权，审视技术转移，加强网络安全审查，在国际贸易中搞“网络科技壁垒”。特朗普多次以保护“知识产权”施压其贸易伙伴，以确保美国的知识产权和技术得到保护；不断收紧对外国收购网络技术的审查，并且可能制定专门的法律规范技术收购行为；在贸易协定中附加“网络安全框架”的遵从要求，促其成为国际标准。这说明，在美国霸权不断衰弱的情况下，美国正在寻找重塑“第一”的有效工具，而网络与贸易的相结合就正好给美国政府一个有利的时机。特朗普政府将会把互联网作为贸易壁垒的工具，加速网络安全问题贸易化趋势，利用技术标准和审查规范来打压竞争对手。

本文认为：在政策动因上，美国面对新的网络安全威胁和挑战，需要建设具有威慑力量的网络安全体系，特朗普政府战略的目标就在于弥补前一届政府的政策漏洞，调整盟友与伙伴关系，实现“美国优先”。在初步影响上，由于特朗普异于常人的处事风格，其政策也充满不确定性，在维护“美国第一”的同时，其网络安全战略也可能遭受质疑，造成政策的国内和国际基础分化，增加网络空间大国博弈的风险。对此，中国应深化网络安全高级别对话，扩大双方合作共识；建立网络空间识别区，防范网络攻击升级；整合国内网络空间力量，维护网络安全利益。

参考文献：

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