浅析环保执法下的信赖利益保护原则

周江月

摘要：保护环境是我国的一项基本国策，但在环保执法背景下，一些获得行政许可的企业被无故关停，企业利益得不到保护。针对这一现象，本文通过分析信赖利益保护原则的在环保执法过程中的应用，分析我国环保执法中存在的问题与成因，探讨一下在环保执法背景下如何利用信赖利益保护原则维护企业利益，并提出相关建议。

关键词：环保执法 信赖利益保护原则 企业利益

“绿水青山就是金山银山”。现阶段，加强环境保护，加强生态文明建设早已深入人心，我国的环保执法工作也取得了显著的进步。但在环保执法背景下，一些地方执法机构对企业采取“一律关停”，“先停再说”的做法，以环保执法为由直接对企业实施停工停产停业，极大地损害了企业利益。相关部门既要治理好环境，也要保护好相关企业的合法权益，才能打好污染防治攻坚战，实现社会经济与环境保护的协调发展。在环保执法背景下，本文提出利用信赖利益保护原则保护企业合法权益的依据与政策建议，从而为解决现阶段环保执法主体平时不作为，督察时乱作为的“一刀切”工作问题，利用信赖利益保护原则维护企业的合法权益提出相关建议。

一、信赖利益保护原则的概念、构成及演变

信赖利益保护原则是我国行政法的重要原则之一，在现代福利国家中，国家和人民之间应当存在信赖关系，这有利于维护社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性。信赖利益保护原则不仅有利于保护相关企业的利益，更有利于建设诚信政府，提升政府公信力，加快法制化建设进程。信赖利益保护原则的含义是“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销，变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”①

信赖利益的构成要素如下：行政主体收益性的行政决定构成信赖基础，行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为构成信赖表现，信赖基础和信赖表现构成信赖利益。若此信赖利益基于合法的行政决定而产生，就是值得保护的善意信赖。若侵害善意信赖的行为本身合法，则使用信赖保护原则保护信赖利益，若侵害善意信赖的行为本身违法，则使用依法行政原则保护信赖利益。信赖利益保护原则的要素大概可用下图来加以说明②：

信赖利益保护原则最初受到大陆法系国家与地区民法中的诚信原则的直接影响，二战之后，行政法的信赖利益保护原则在诚信原则的基础上有了进一步的发展。信赖利益保护原则首先在德国得以确立，1956年德国行政法院在“安寡金”一案中首次提出关于信赖利益保护原则的内容。1976年德国在《行政许可法》中对信赖利益保护原则进行了明文规定。之后德国制定的《租税通则》与《联邦建设计划法》等法律均体现出信赖利益保护的思想。随后各国也纷纷将信赖利益保护原则确立为行政法的重要原则之一。这些国家在此基础上将信赖利益保护原则继承发展和完善。③

二、我国现行法律中对信赖利益保护原则的规定及存在的问题

我国现行法律并没有直接对信赖利益保护原则进行规定，而是通过相关的法条来体现信赖利益保护的原则。如我国《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”但同时，也强调了行政管理部门处于公共利益的需要，可以变更或撤销行政许可。我国《国家赔偿法》也有相关的规定，如在第四条规定中，强调行政机关及其工作人员在行使职权时“违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的”可以申请国家赔偿。对于环保执法而言，我国《环境保护法》第六十八条也规定，违反本法查封、扣押企业事业单位和其他经营者的设施设备的直接责任人员将受到记过降级，甚至撤职开除的处罚。体现了对环保执法主体执法权力的约束，有利于企业依据此法维护自身的合法权益。但总体而言，我国在信赖利益保护方面的立法还存在很多问题需要解决：

（一）对利益衡量未进行具体的规定

《行政许可法》第八条只规定了因为公共利益行政机关变更或撤回已经生效的行政许可，并未指出公共利益与之前行政许可批准的企业利益孰轻孰重。未经过详细的利益衡量，只凭公共利益的名头牺牲私人利益，恐怕有失偏颇。个别地方政府借公共利益之名，却行私人利益之实。如果进行具体的利益衡量，则能体现法律本身的公平与正义。

（二）立法质量亟待提高④

虽然《中华人民共和国行政许可法》2004年7月1日版已经确立了信赖保护原则，但立法层面还有许多不完善的地方。在目前的环保立法方面，对信赖利益的保护还远远不够，目前的立法倾向更偏向于环境执法，而在强调保护企业合法利益方面存在显著不足。环保立法应具备相应的前瞻性以免朝令夕改挫伤企业积极性。在涉及环境行政许可的《环境影响评价法》和《排污许可证条例》中尤其要尽快完善信赖利益保护原则的立法工作。

（三）行政补偿标准亟待明确、统一

我国在现阶段，立法还没有明确规定环保执法过程中的行政补偿问题，在《国家赔偿法》中规定的行政补偿的范围还很窄，补偿标准也并不统一，补偿机制和程序并不是十分完善，这都直接影响到了行政相对人的补偿是否能落到实处。在保护企业合法利益方面还远远不够。

三、我国环保执法过程中存在的问题

环境保护是我国的一项基本国策，但是在地方环保执法工作过程中，一些执法机构采取“一律关停”，”先停再说”的一刀切做法，而一些企业已完成合法程序的办理，并经过整治达到了环保标准，企业承担的经济损失卻难以得到补偿。如今信赖利益保护原则在环保执法中仍存在着缺失现象。

例如，因国家新出台法律法规的颁布或产业结构的调整所造成的信赖利益保护不足，2005年12月1日出台《江苏省环境噪声污染防治条例》第36条规定在城市噪声敏感建筑物集中区域内，禁止从事机械切割钢材，铝合金等金属材料；机械加工木材石材等非金属材料以及其他干扰居民正常休息的工业活动。因此原集中区域的企业被关停。1997年6月5日，国家经济贸易委员会、国家环境保护局、机械工业部公布了第一批严重污染环境的淘汰工艺与设备名录15项，相关企业就此关停。这些企业由于国家新出台的法律法规和地方产业结构的调整不得不关闭停产，却没有得到对应的补偿，体现了在环保执法中信赖利益保护原则的缺失。还有，为维护公共环保利益的需要，发生突发环境事件所导致的企业信赖利益保护不足问题。北京奥运会期间，出于公共利益的考量，北京的一部分化工企业调整生产时间，生产工序，甚至限产、停产。2007年江苏太湖蓝藻事件发生后，公共江苏环太湖流域已经关闭1200家化工企业，对这次突发环境事件进行了紧急处理。这些企业由于维护公共环保利益的与处理突发环保事件的需要牺牲了私人利益。

因此，我国目前亟需改进环保立法模式⑤，提高执法队伍的素质，从而在环保执法过程中，实现对企业信赖利益的保护。我国还缺乏有关环境行政系统性的立法，现阶段我国环保立法以实体法为主，程序法较少。但如果进行程序化立法，会大大提高环保执法的质量和效率。我国环保立法一直坚持宜粗不宜细的原则性立法，使得其法律法规操作性和实用性不强。随着经济的发展，环保执法面临着越来越多的困难与挑战，这无形之中对环保执法主体的素质水平要求拔高，但市场上对环保执法工作人员的需求却在增加。这使得环保执法队伍中出现良莠不齐的现象，拉低了执法队伍的整体素质。由于缺乏专业知识，一些地方执法机构便使用征收排污费，罚款，发放许可证等方式进行环保执法，过程简单粗暴，效果自然也不会太理想。

四、结论及政策建议

通过以上分析可以发现，目前我国环保执法中，对企业信赖利益的保护还存在诸多的不足，包括信赖利益保护立法存在不足、执法过于一刀切、环境执法人员素质不高等问题。要想解决这些问题，必须要从环保执法主体、行政相对人两个方面进行改进：

从环保执法主体方面看，要增强执法人员的环保执法观念，依法行政，切实贯彻落实法律法规。坚持法定职责必须为，法无授权不可为。勇于负责，敢于担当，坚决纠正不作为，乱作为，坚决克服懒政，怠政，坚决惩处失职渎职。相关部门应建立健全决策问责和纠错制度，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。建立领导干部实绩考核制度，据此进行奖惩和晋升提拔。调动相调动相关部门的积极性。精简我国环保执法机构，提高环保机构的行政效率。

从行政相对人方面看，要尽快完善各类手续和证件，以便为接下来的拆迁谈判提供证明和依据。寻求专业律师的帮助，提出合理的索赔要求。利用法律武器维护自身的合法权益。

注释：

①国家司法考试辅导用书编辑委员会主编：《2012年司法考试辅导用书》（第二卷），法律出版社2012年版，第534页

②王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，交大法学，2015年，第1期，第167-175页。

③朱海文、楊汝华：《论行政法的信赖利益保护原则》，文山学院学报，2016年，第1期，第87-90页。

④周杰：《论环境行政中的信赖保护原则》，安徽大学学报（哲学社会科学版），2009年，第6期，第97-101页。

⑤王曦、杨兴：《试论环保执法的现实障碍及其法律对策》，环境资源法论丛，2004年，第178-188页。

（作者单位：湖北省宜昌市第一中学）