新形势下做好高校政府采购管理工作的思考

顾广耀，程 翔

（北京航空航天大学 招标采购管理中心，北京 100191）

自 2003年我国政府采购法正式实施以来，作为政府采购的有机组成部分，高校政府采购已经历 15年的发展历程。15年间，高校政府采购在提高资金使用效益、减少财政支出、强化成本管理、加强廉政风险建设等方面取得了一定的成效。然而，高校政府采购也因制度体系不完善、管理手段比较落后、采购效益不高等问题，时常受到质疑。党的十八大以来，为贯彻落实中央深化改革创新等相关要求，不断推进“放管服”向纵深发展，如何进一步完善高校政府采购管理，既保障依法合规，又实现经济高效，已成为当前高校采购管理部门愈发关注的问题。

1 政府采购面临的新形势、新要求、新机遇

1.1 全面深化科技体制改革，“放管服”的新环境

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）等一系列文件颁布后，中央对于政府采购科研仪器设备采购方面的管理效能提出了新要求[1]。随后国务院下发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号），进一步明确高校和科研院所科研仪器采购流程的简化方案[2]。“放管服”给高校政府采购工作提出了新要求：在下放权力和责任的同时，加强对采购工作的监管，在“放”“管”的前提下提供技术和政策保障支持。

1.2 全面推进“双一流”建设，高校发展的新目标

2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。2015年10月24日，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。自此，国内高校开始了迈向世界一流大学和一流学科建设的新征程。

近年来，国家对“双一流”建设高校投入不断增大，根据教育部2018年5月22日发布的《2017年高等学校科技统计资料汇编》显示，全国各高校的科研经费均有较大幅度的提升。随着财政投入的持续增加，高校政府采购工作要以效率为先，助力学校“双一流”建设。

1.3 全面深化监察体制改革，监察全覆盖的新形势

《中华人民共和国监察法》于2018年3月20日正式颁发实施。监察体制改革后，填补了原本监察体系的空白，除了党纪对党员的全覆盖，还将用国家监察的方式，把原本对公务员的监督扩展到对广泛的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。高校教师作为公职人员，其在政府采购的过程中的一切行为都受到《中华人民共和国监察法》的约束与监督。如何在新形势下强化高校政府采购内控监管、创新监管机制就显得尤为迫切。

1.4 互联网+政务服务，信息化建设的新要求

党的十九大以来，中央持续深化“放管服”改革，坚持新发展理念，加快推进政府职能深刻转变，提高政府服务效能，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。2019年全国“两会”上，李克强总理提出“政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次”。

“最多跑一次”“让数据多跑路、群众少跑腿”成为当下流行词汇，高校政府采购管理工作要与时俱进，通过信息化的手段优化采购管理服务、创新采购过程监管、切实提升采购体验[3]。

2 高校政府采购工作现状及存在的主要问题

2.1 在管理定位和采购制度方面

（1）认识与观念错位,管理定位不清。虽然我国高校实行政府采购政策已有10多年的时间了，但部分学校人员对其认识依然不到位，有科研人员认为采购中加入政府职能，复杂化了正常的采购途径，降低了工作效率；有人认为政府采购就是政府垄断。这些想法的存在使得高校开展政府采购工作存在客观上的困难，也不利于发挥其正常的工作效能[4]。

高校在政府采购管理方式上也存在定位不清的问题，有的高校将政府采购管理部门职责偏向为集中采购执行机构，大包大揽代替教学科研人员行使采购职权，存在主体责任不清、采购效益不高的情况。

（2）制度体系不完善，限额过低、方式单一。当前我国政府采购正处于深化改革期，政策法规更新较快，政府采购文件层出不穷，高校政府采购制度体系不完善不健全，更新速度慢。相比国家公开招标采购限额，很多高校采购限额都在10万元左右，近10年都未提高过。限额过低，高校科研仪器设备采购面临着“逢采购必招标”的尴尬境地。

政府采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价。然而高校政府采购的方式缺乏多元化思维，大都采用公开招标，方式过于单一。公开招标限额以下的采购常被冠于“有限招标”“校内招标”等称谓，虽称之为招标却不符合法定招标流程，存在着不规范的情况。

（3）政策理解不到位，“放管服”尺度拿捏不准。部分高校采购管理模式仍是“重管理、轻服务”，控制为主，服务为辅，片面认为“放”的政策与廉政建设的要求不符，仍坚持逢采即招，采购效率大打折扣。同时，也有的高校片面突出简政放权改革精神，强调“一放到底”，在制定简政放权详细办法规定时，配套的监管措施没有跟上，给采购工作埋下隐患[5]。

2.2 在采购效率方面

（1）采购计划性不强，论证过程复杂繁琐。高校采购常因经费预算拨付到账晚的客观原因和采购人疏忽的主观原因，采购计划性不强、采购拖延迟缓，暑假突击采购，导致学校采购管理部门难以有效、及时地对采购工作做出合理安排[6]。采购进口大型科研仪器设备时，在预算申报环节需提交使用价值论证依据，在实施采购前要按规定完成购置进口产品必要性的专家论证。以往的进口设备审批制在“放管服”改革后已经改为了备案制，效率极大提高。但有些科研人员“重预算申报、轻预算执行”，常在预算批复后疏忽必要性论证，导致因无法报备而影响采购进程。

（2）内部审批流程复杂，采购方式变更困难。高校政府采购从预算计划、招标采购到合同验收等环节，涉及采购、财务、资产管理、用户、项目归口等众多部门，业务之间环环相扣，需各部门密切配合。然而目前有些高校存在部门间出台政策缺乏调研，内部审批流程复杂。政府采购是有严格的时间程序规定和节点，这与高校科研时效性的需求存在一定差距。尽管近年财政部门在大力简化科研设备采购的程序，但部分项目采购方式要求多、校内外审批程序繁琐，难以满足科研工作急迫性、不确定性的需要，仍间接影响了学校科研活动的实施[7]。

（3）缺乏充分前期调研，文件编制周期过长。由于负责高校采购工作的人员一般是一线教师，其主要工作任务在教学和科研，对仪器设备的专业论证较少，对采购物资的准备不重视、不充分，对于同类型产品的市场调研不到位，有时只是流于形式[8]。按照政府采购工作的要求，采购文件中技术指标应是符合实验要求的仪器设备的共性参数，不能有排他性或倾向性条款。现实采购工作中，因缺乏充分的前期调研，采购人往往提不出符合要求的技术指标，常需重启市场调研，导致采购文件编制周期过长，严重影响采购效率。

2.3 在采购过程监管方面

（1）内部控制制度不完善，风险意识淡薄。高校政府采购涉及预算计划、采购招标、合同验收、报销建账等众多业务环节，但部分高校政府采购内控制度仍未建立或急需完善，存在相关部门职责范围不明，授权审批制度不清晰、工作流程不规范、管理过于粗放、预算计划脱节、监管工作不到位、制约机制不健全等问题，导致政府采购中使用者、执行者以及管理监督者之间弄不清自身权责，风险意识淡薄，出现问题时常互相推诿[9]。

（2）组织机构设置不科学，不相容岗位未分离。高校政府采购管理部门人员数量偏少，内部组织机构单一，存在工作人员既是采购监督者又是执行者的情况，不相容岗位分离的要求未能得到较好的执行。部分采购管理人员在采购后期还负责签订合同、验收等业务，进一步导致采购工作缺乏独立性。

（3）采购监管流于形式，管控力度不够。由于纪检监察部门职能“三转”侧重执纪问责，部分高校政府采购过程的监管转由采购管理部门负责。高校对政府采购的监督应该贯穿采购全生命周期，但就目前高校对政府采购监管情况，部分高校对政府采购计划的编制和审批、对采购文件编制规范性都缺乏必要审查监督，监管的评价也多流于形式[10]。随着高校采购金额、数量的逐年增加，在管理人员人手短缺的情况下，对于评标现场的监督也仅能实施面上的覆盖。

2.4 在信息化建设方面

（1）管理方式原始，信息化程度不高。部分高校采购工作信息化建设落后，不少管理环节仍然停留在传统纸面，采购工作效率偏低。一方面采购人花费在采购工作上的时间成本较高，在一定程度上影响了学校教学科研工作的开展；另一方面采购过程中产生了大量的纸质文件资料，标准不一且难以存放，不利于数据的维护和有效使用。同时，各高校之间专家共享机制及供应商诚信信息共享机制尚未建立。被部分高校记录存在诚信问题的供应商，仍然在其他高校参与采购项目，给采购活动埋下隐患[7]。

（2）小额采购缺乏竞价平台，困境亟待破解。根据政府采购的要求，原则上所有采购项目都要竞争性选定供应单位。学校采购限额以下的项目一般由采购人自行询价比价采购，这类小额采购数量大、总额高。由于缺乏统一的询价比价平台，加之采购人市场调研的范围有限或长期以来形成的单一供应商渠道，致使小额采购项目存在不同程度的虚假询价或虚假采购行为，有一定的廉洁风险；同时，因无法形成真正的市场竞争，通常采购性价较低。

（3）部门信息协同共享不足，用户过程体验较差。高校各部门之间信息不对称，协同共享程度较差。存在各自为政、信息孤岛现象，信息、数据交互共享程度较差。以采购一套科研仪器设备为例，预算申报时需提交预算信息，招标采购时需填报采购申请信息，签订合同时需完善型号参数、价格信息，设备验收建账时需再次填报型号参数价格等信息，设备款报销时还需填报以上信息。因数据未实现共享，相似的内容有时需要重复填报多次，占用了采购人过多时间。

3 思考与对策

3.1 明确管理定位完善采购制度，助力学校中心工作

（1）明确管理定位，还权于采购人。高校政府采购要体现归本溯源、还权于采购人的理念，让采购人在采购过程中拥有更多的体验感和获得感。以科研仪器设备采购为例，提出具体采购任务和明确技术指标需求的都是各科研项目经费负责人，能够评判投标产品技术指标是否符合要求的校方代表也只能是他们。因此，采购管理部门要明确把“定制度、搭平台、做监管”作为自身工作定位，理清管理职责。把真正的采购权力归还给经费负责人，由他们担任采购人代表、评标人代表、合同签订人代表。在还权于采购人的同时，要落实采购人的主体责任，健全对采购人的监督检查、管理和考核制度。

（2）完善采购制度，丰富采购方式。近年来，国家对政府采购限额不断提高，货物服务类法定公开招标限额从100万元提高到了200万元[11]。高校应适当调整最低采购限额，可提高至30万元或50万元，科研仪器设备限额可再适当提高，公开招标限额可提至100万元或法定标准。在提高采购限额的同时，根据“放管服”的政策要求，进一步丰富公开招标限额以下“非招标”采购方式，强化过程监管。按照国家的要求，限额标准以下采购原则上也应采用竞争性方式确定成交单位。可优先选择竞争性谈判、竞争性磋商、询价等采购方式，也可使用比选方式（类招标方式、公告期适当缩短）规范“校内招标”“有限招标”。

（3）用好科研仪器设备采购政策“红利”。国家出台的一系列关于全面深化科技体制改革的政策，对科研仪器设备采购简化了程序、放大了权限，如何定义科研仪器设备是高校制定采购政策的关键。有的高校根据采购经费来源，将使用科研项目经费采购的仪器设备定义为科研仪器设备；也有的高校根据使用用途，将用于科研活动的仪器设备定义为科研仪器设备；还有的高校认为教学科研工作不分家，将教学设备也纳入科研仪器范畴。如何定义科研仪器设备是高校的自主权，用于高校教学科研活动的仪器设备均属于科研仪器设备，只有这样才能用好国家给予的政策红利。

3.2 优化业务流程简化采购程序，切实提高采购效率

（1）加强采购计划管理，优化设备论证流程。政府采购强调“无预算不采购”，在具体工作中可强化“无计划不采购”的理念。“凡事预则立不预则废”，高校政府采购管理部门要进一步加强采购计划管理，指导教师根据项目情况提前制定年度采购计划，采购活动依计划执行，彻底改变目前无序的采购行为。根据科研人员重视预算申报的特点，联合学校各预算归口管理部门进一步优化进口设备论证流程，设备的使用价值和进口必要性论证随预算申报同期开展，这样预算批复后即可进行进口报备，同时就可实施采购工作。

（2）理顺机制明确责任，简化采购方式变更流程。财务部门是采购的上游环节，负责预算编制、经费审批；采购管理部门是采购的中间环节，负责过程监管；资产管理部门是采购的下游环节，负责资产验收、建账等。规范高效的政府采购管理模式需要3个部门间厘清责任边界，形成联动机制，最大限度简化内部审批流程，相互协调配合。在变更政府采购方式方面，要充分利用“财务—采购—资产”的工作联动机制，简化法定招标限额以下项目的校内审批流程，高效完成法定招标限额以上项目的校内会商，最大限度缩短变更周期[12]。

（3）加强采购知识宣讲，提升人员专业能力。针对采购过程中出现的问题及采购管理的新要求，定期组织举办政策及业务宣讲培训，重点对高校采购大户分批次展开系统性培训，对新形势下的采购政策变化、业务流程等进行详细解读，保障采购业务工作提质增效。使学校师生能够快速准确地掌握政策规定，加强前期调研，基本消除师生在采购政策理解方面的障碍。同时，更应重视加强采购管理人员队伍的建设，积极参加国家及上级单位的培训活动，鼓励管理人员外出参与社会机构组织的交流学习，不断提升采购管理人员的业务素质和能力水平。

3.3 强化内控监督创新监管机制，实施阳光采购工程

（1）构建系统内控体系，强化内部流程控制。进一步加强高校政府采购内控体系建设，对高校政府采购业务进行全面梳理，厘清职权清单和职权运行流程，明确各业务环节的廉政风险点，制定风险预防评价机制；运用内部授权审批控制、归口管理、信息内部公开等内部控制基本方法，建立适合各高校实际情况的内部控制体系，加强对学校单位层面和业务层面的内部控制，使内部控制体系全面、有效实施。

（2）明确部门岗位职责，加强权力制约监督。高校政府采购工作要切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，保证不相容岗位相互分离，建立起采购执行与监督管理的制约关系。结合目前高校的现状，可由采购管理部门公开招标引入专业的采购代理机构，由入围的代理机构接受采购人的委托开展采购工作，采购需求的提出、采购文件的确认、现场开评标的参与和最终成交结果的确认均由采购人负责，进一步明确采购人的主体责任。采购过程由采购管理部门监督，采购代理机构的日常业务接受采购管理部门考核。

（3）创新监管机制手段，注重关键环节发力。借鉴“双随机、一公开”监管模式，实施重点监管和信用监管为核心的新型监管机制，强化信用对采购过程中各方的约束作用[13]。围绕采购代理机构这个关键要素，针对采购需求参数论证、采购文件编制、投标供应商资格审核、开评标过程组织等重要环节，组织不定期随机抽查和年度定期检查，发现问题即查即改或停业整改，通过对采购代理机构的严格监督倒逼采购工作的合规进行。此外，通过信息化手段加强日常监管的数据支撑和分析，构建以及不良采购人信息库采购代理机构、投标供应商和评标专家名单库，并在不同范围内公开，加大对违规的惩治力度。

3.4 加强采购全周期信息化建设，提升管理服务水平

（1）建立全流程招投标系统，提高管理信息化水平。探索“放管”结合的采购新模式，建设全流程电子招投标系统。实现从最初的项目计划、申请、审核、标书编制、公告、开标、评标全在线信息化，告别人工装订运送标书，唱标、评标通过纸质介质的陈旧模式。电子招投标系统要实现数据交互共通、规范监督和实时共享。对外要与信用信息共享平台的对接，自动获取供应商信用信息，实现与指定媒体网站的公告同步，推动大数据的融合、挖掘和应用。对内要与学校监督部门互联互通，打破传统的监督手段落后、方法单一、不能全面覆盖的壁垒，满足学校在线监管的需求，切实增强监管工作[7]。

（2）创新电子商城模式，提高小额采购效率。借鉴“天猫”电子商城的理念，充分运用云计算和大数据技术，构建集网上交易、网上服务和网上监管于一体的多维竞争性采购平台，建立信誉高、口碑好、服务优的供应商库，使采购人足不出户就能实现货比三家、择优采购。同时，实现采购平台与学校财务系统的无缝对接，简化合同签订模式，将目前的“一单一报销”优化为“一月一报销”，彻底解放采购人。从而进一步简化限额以下采购、财务报销流程，提升师生采购体验，全面提升采购效率和透明度。

（3）推动采购信息互融互通，实现采购资产一体化管理。以采购管理信息系统（全流程招投标系统、电商平台）为数据源头，以合同管理信息系统为关键节点，完成采购管理信息系统、合同管理信息系统与固定资产管理信息系统的数据对接，实现“采购—合同—资产”的一体化管理，数据实时同步，完成业务融合；实现采购、资产与财务的数据对接，支持预算计划信息匹配导入，支持后期合同执行、结算报销的信息传送与反馈，改变现在预算、计划、采购、建账、报销业务独立，信息孤岛现象, 形成从“入口”到“出口”的全生命周期国有资产信息互融互通体系，实现“数据一次输入、全程免维护”的良好用户体验。

4 结语

走进新时代，高校政府采购工作要以深化管理机制改革为工作导向，全力建设采购主体职责清晰、制度规定完善、监管机制健全、技术支撑先进的采购工作体系。以信息化建设为切入点，探索“放管服”结合的采购新模式；以内控建设为核心，加强廉政风险防范；强化信用体系建设，加大对违规的惩治力度，积极营造风清气正的高校政府采购环境，以实际行动支撑高等学校又好又快地推进“双一流”建设的步伐。