从“乡政村治”到“协同善治”：改革开放40年浙江乡村治理的逻辑进路

易龙飞

(浙江行政学院 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

一、引言

乡村治理体系的日渐完善既是乡村振兴战略中的重要要求，也是国家治理体系现代化中的重要一环。改革开放以来，乡村治理体系如何发展完善一直是历次党代会报告中所关心的重大问题。自20世纪80年代开始，“乡政村治”的农村基层治理格局逐步确立，两种有着不同来源并处于不同层面的权力——乡镇政府的行政管理权和村民委员会的自治权——就始终同时存在于农村社会的基层治理体系中。虽然从理论上说，这两种权力在人民当家做主的社会主义制度中本质上是一致的，都是人民意志的集中体现，但在具体实践的过程中，这两种权力之间存在不协调乃至产生冲突的情况确实存在。例如，一方面乡镇政府对村民委员会的民主选举和民主决策等事务干涉过多，违法任命、委派和罢免村委会成员的事情时有发生；另一方面，村民委员会滥用自己的独立性和自治权，对乡镇政府和上级部门的指导和监督置若罔闻、造成相关工作无法开展的情况也并不少见。因而，中国农村基层治理中的政府与社会关系、管制与自治关系等问题一直是国内外学界十分关注的议题，也是深刻理解乡村治理体系演变的重要逻辑线索。

在国外学界的研究中，学者多采用国家与社会关系、制度变迁以及政治发展等分析框架和研究视角来对中国农村社会和乡村关系进行系统的调查和思考，具有代表性的学者如史密斯、费正清、柯鲁克夫妇、弗里德曼、杜赞奇等人。当然，国外学者的研究不可避免地会从西方的价值观和知识话语体系进行考察，因而并不能真实反映并解释“中国问题”，其研究结论也不能贸然地运用于我国农村社会治理的实践中去。而在国内学界对于乡村关系的研究中也有很多代表性成果[1][2][3]，这些研究的主要观点分为以下几大类：一是行政主控论，也即认为乡镇政府与村委会之间的关系更多地表现为领导与被领导的关系，村民自治在国家自上而下的管控体系中发育很不充分，村民自治的空间较为有限；二是指导协助论，也即认为乡镇政府与村民委员会的关系正在走向规范化和良性状态，特别是《村民委员会组织法》的颁布实施，标志着乡镇政府对村委会工作的指导也开始回归法律意义上的制度化形态，两者之间正在进入良性的磨合期；三是混合关系论，也即认为乡镇政府对于村委会之间既有指导，又有管理，还有领导，乡镇政府的行政管理权在不同的时空条件下掺杂了不同的领导或管理因素；四是准行政性论，也即认为乡镇政府对村委会依然行使着行政控制权，但已经开始呈现出弱化的趋势，行政控制的力度有所减弱，非行政化的倾向日渐明显[4][5]。

这些研究对理解改革开放40年来浙江村级治理与政府治理之间的关系提供了研究视角和启示。而在新的时空条件下，如何更进一步实现村民自治权力与政府行政管理权限之间的有效衔接和良性互动，更是关系到我国完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的一系列关键问题。四十年来，浙江省在推动基层行政体制改革、完善基层社会治理体系等方面进行了很多卓有成效的探索和实践，形成了诸如武义“后陈经验”、宁海“小微权力清单”、象山“村民说事”、东阳花园村“村规民约”、龙游“村情通”、安吉“五个所有”等不同的乡村治理模式。基于这些经验与实践，本文将系统回顾四十年来浙江在不同时期乡村治理模式的历史沿革与逻辑变迁，从而为在乡村振兴战略背景下构建多方参与、治理有效的新型乡村治理模式贡献浙江经验。

二、1978—1986年：“政社合一”体制解体后的制度调适

在新中国成立以来形成的高度集中计划经济体制下，“政社合一”的人民公社体制也是浙江农村治理的基本格局。人民公社既是农村的基层政权机关，又是经济生产的组织单位和社会活动的管理单位，统筹辖区内的政治事务、经济事务以及科教文卫等社会事务。而在改革开放初期，农村土地经营制度改革的逐步推进，使得人民公社制度愈发不能适应农村生产力的发展需要。在这一背景中，如何进一步优化调整生产关系，建立一套与家庭联产承包责任制相适应的农村基层治理体系就显得日益迫切，特别是长兴县于1979年以来采取的“包产到劳”的积极尝试不仅取得了联产承包责任制改革面上的突破，为浙江农村基层治理关系的调整找到了新的方向，更是将这个经验推向了全国[6]。

1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》中废除了人民公社体制，乡(镇)成为我国最基层的行政区划设置。同时，人民公社时期的生产大队改为行政村，行政村实行村民自治，村民委员会是村民自治组织。随后，中共中央、国务院印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，又特别明确了村民委员会的基层群众性自治组织性质，强调当前农村治理体系改革的首要任务是把政社分开，通过建立乡(镇)政府的方式改变政社合一和政企不分的状况。因而在这一时期，乡(镇)政府成为国家政权体系的末梢开始在基层政治统治中发挥重要作用，而村庄真正意义上成了国家治理体系中的最小单元，能够承担着为村民直接提供物质和生活保障的功能[7]。

在这一背景中，浙江农村基层治理的改革方向是逐步摆脱人民公社时期“政社合一”体制对于发展农村生产力，调动农民积极性等方面的束缚效应。而村民委员会在成立初期，主要还是发挥农村基层的社会整合功能，协助乡镇政府开展工作，维护社会秩序的稳定。可以看到，在改革开放初期，乡镇政府作为国家权力体系链条的传导末梢，在对于地域广大的农村社会进行社会治理的过程中仍然缺乏行之有效的抓手，而村委会这一农民基层自治组织的建立则能够有效弥补“政社合一”体制解体后农村基层社会治理的真空状态，为国家大政方针在基层农村的贯彻落实提供了关键载体。

三、1987—1999年：村民自治的成长与“乡政村治”格局的形成

1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》正式颁布，开启了我国农村基层治理格局的新阶段，其中特别突出了村民委员会的自治属性。尤其是在1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会作出了修改《村民委员会组织法》的决定，其中第五条明确指出“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这一表述与《村民委员会组织法(试行)》相比，最大的改变就是强调了乡镇政府应当尊重村委会的自治权，乡镇政权与村委会之间不是“领导与被领导”“命令与服从”的关系，而是“指导与被指导”“协助与被协助”的关系。

这一法律条文表述的修改实际上折射出乡镇政府与村民委员会两者之间关系的微妙变化，村民委员会的自治功能开始逐渐在与乡镇政府权力互动的过程中得到实质性的强化，两种权力之间的冲突也就在所难免。一方面，在我国自上而下的权力运行体系中，国家在农村的各项发展目标制定、计划任务以及资源分配等，都必须依靠乡镇政府来加以实施和落实，而上级政府对于乡镇领导在经济发展、计划生育、治安信访等方面的工作考核更是强化了乡镇领导的责任[2]。出于这些压力，乡镇政府必须依靠村民委员会组织发动广大农民参与到各项工作中去，甚至会通过一系列行政命令的方式加强对村民委员会的控制，确保上级政府下达的各项工作指标和任务能够真正贯彻落实。另一方面，伴随着市场经济的逐步发展以及城镇化的逐步推进，浙江部分村庄的经济实力开始显著增强，其在由传统村庄向“超级村庄”转变的过程中，以村民自治为核心的基层民主也开始有了相应的成长空间[8]。由此，国家权力体系与村庄共同体的利益体系交织在一起，两者之间常常相互制约与摆脱，“乡政村治”的格局正式形成。这一格局的形成一方面是我国乡村政治生态和治理实践的真实反映，另一方面也是各方利益主体博弈后所达成的最佳效果。

四、2000—2012年：农村税费改革背景中的“乡—村”关系博弈

2000—2001年，中共中央和国务院相继印发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》、《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，标志着我国农村税费改革的正式启动。而在浙江，自上虞开展农村改革试点以来，浙江的农村税费改革就一直走在全国的前列。2001年，浙江省对于25个欠发达县停征农业特产税；2002年，全省全面停征农业特产税，并对部分欠发达乡镇停征农业税；2004年，对种粮油的农户全面停征农业税；2005年，在全省范围内全面停征农业税。与此同时，浙江在此时期开始逐步加大对于农村农田水利工程、交通基础设施、环境整治等方面的财政投入力度，乡镇政府在财政资金和项目资源分配过程中发挥着日益重要的作用。

在农村税费改革之前，由于村庄大都有自己独立的经济收入来源，因而即使乡镇政府对于村委会的经费支出有一定程度上的约束和控制，但村委会对于乡镇政府的经济依附性并不是很强。在税费改革之后，村委会的办公经费以及村庄的公共事业开支等几乎全部依赖于乡镇的财政拨款，这就使得乡镇政府能够拥有足够的资源来对于村民委员会及村庄事务实施直接的管理和控制[9]。与此同时，浙江民营经济在进入新世纪后得到快速发展。到2003年，浙江全省民营经济的总量占GDP的比重已经超过了70%，而温州等地民营经济总量占GDP的比重则超过了80%[10]。随着民营经济对当地GDP贡献率的持续上升，乡镇企业和乡村经济的发展为浙江农村基层民主的成长提供了重要土壤，乡镇政府对于村委会的实际控制能力反而有所下降。

在乡镇政府通过税费改革加强对村委会的财政控制以及乡村经济快速发展的双重背景中，浙江乡村治理体系的发展也向着两个路径延伸。一是“管控型治理体系”的逐步建立。2004年，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅联合印发《关于建立农村工作指导员制度的通知》以及《关于省级单位农村工作指导员选派管理工作的实施意见》，强调要实现党委和政府工作重心的下移，促进农村基层组织建设，提高基层党组织的凝聚力和战斗力。农村工作指导员的具体任务主要是加强村情民意调研，向上级党委、政府反映农民群众的思想动态和社情民意；为所驻乡村理清经济发展思路，促进农民增产增收提供服务；帮助化解矛盾和纠纷，维护农村社会秩序的稳定；督查农村各项民主制度的落实执行等。这些举措体现了强化基层党委政府对于村委会事务监督控制的导向，确保党和政府关于农村发展的各项政策举措都能够得以有效贯彻落实。

二是“协商式乡村治理”的发展路径。如台州温岭的“民主恳谈会”、宁波江北的“村民代表调查小组”、杭州崇贤的“村民小组代表制度”、衢州常山的“村民代表质询制度”、温州乐清的“人民听证制度”等，一种以参与、协商、合作为重要特征的乡村治理模式在浙江逐渐形成。这一路径在本质上是对于乡镇—村委会二者关系在实践中的再次调适，促进乡村多元利益的融合，从而追求基层权力的平衡与社会秩序的稳定[11]。

五、2013年至今：精准扶贫与乡村振兴战略下“协同善治”体系的构建

2013年，习近平总书记在湖南十八洞村考察调研时提出了精准扶贫精准脱贫的战略思想，这一思想为在新时期做好“三农”工作提供了重要遵循。党的十九大报告更是把精准脱贫列为2020年决胜全面建成小康社会三大攻坚战之一。在乡村精准扶贫的过程中，中央和各级地方财政对欠发达乡村的财政转移支付将成为扶贫资金的主要来源。在此过程中，中央政府统筹制定财政支持措施，省级政府制定配套支持措施并将财政资金和优惠政策统一打包发送给县级政府，县级政府根据上级政策精神将资金资源向乡镇按比例进行分配，乡镇政府则要在充分排查社情民情的基础上具体负责资金资源最终能够落到实处，发挥有限资金资源的最大化效用。由此，乡镇政府必须依靠村委会和村干部对于贫困户的走访摸查。乡村治理的政治生态如何，以及乡镇与村委会的互动关系如何就在很大程度上决定了中央的扶贫精神能否有效落地，决定了各级政府的扶贫资金资源能否让贫困地区和贫困户充分享有。2017年，党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，实现乡村的治理有效是乡村振兴的五大要求之一，具体思路是要构建一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

精准扶贫和乡村振兴都是我国为实现“两个一百年”奋斗目标所确定的国家战略，也是新时代继续推进“三农”工作的总抓手。在这一过程中，浙江乡村治理体系的完善呈现出以下三个典型特征：

一是充分发挥了村规民约在乡村治理中的独特功能。村规民约作为农村社会治理的重要工具，长期以来一直在处理村集体内部事务过程中发挥了独特的作用。村规民约内容的不断丰富一方面体现了其与党和国家重要战略举措之间要保持应有的一致性，另一方面也体现了我国农村乡土社会中的契约精神，尤其是有效保障了村民在民主选举、民主决策、民主管理及民主监督等方面的权利。到2015年底，浙江全省已经完成了2.8万多个村村规民约的制订修订工作，从而更好发挥村规民约在村民进行自我管理、自我教育、自我约束和矛盾调解中的作用。

二是积极借助于乡贤这一连接乡镇政府和村集体之间的沟通渠道。2012年以来，浙江省大力实施浙商回归战略，力图通过汇聚全球浙商反哺家乡的巨大能量为浙江经济转型升级与社会和谐发展做出贡献。在此背景中，乡贤的回归并发挥积极作用不仅能够引入外部资源来推动乡村建设，更有利于凝聚村民共识来为乡村的脱贫攻坚工作贡献独特的智慧。村民、村委会与乡镇政府正是通过乡贤这一渠道能够更好地实现乡村的多元治理和利益协同。

三是积极探索农民合作经济组织联合会在联系农民群众中的纽带作用。2015年，中共浙江省委、浙江省人民政府联合印发了《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》，决定统一组建农民合作经济组织联合会，这是一个由农民合作经济组织和各类为农服务组织(企业)组成的农民合作经济组织的联合组织。截至到2017年，浙江全面建立了省市县乡四级农合联体系，包括930个乡镇农合联、83个县级农合联、11个市农合联和6.61万个农合联会员[12]。农合联的平台服务性质、非营利性质和共享合作性质，决定了其能够在新形势下发挥党和政府联系基层农民群众的纽带，为乡村治理体系的不断完善创造了重要抓手。

无论是村规民约的制订修订、乡贤回归还是农合联的创立，都体现了新时代浙江乡村治理体系的日益完善，治理有效的目标正在达成。这一时期，浙江各地的乡村治理实践彰显了社会多元力量的博弈与合作，乡镇政府及乡镇干部、村委会及村干部、村民、乡贤及本地精英、农合联及成员等多方主体日渐成为基层协商的主要参与力量，乡村“多元参与”与“协同善治”的治理格局正在加速形成。

六、总结与启示

改革开放以来，浙江乡村政治生态的演变轨迹及乡村治理体系不断丰富完善的历程，全方位展现了在不同历史时期下，乡镇政府与乡村社会的互动与合作过程。这一过程在本质上体现为基层民主需求与经济社会成长、政府行政权威之间合力博弈的结果，从而实现乡村政治与乡村经济、政府权能与基层民主、行政权威与社会空间之间的互动与平衡。

第一，在改革开放初期，村民自治委员会的建立需要在短期内承担人民公社制度解体之后，有效组织农民群众参与村庄经济生产和内部事务管理的功能。村委会初期职能的发挥在很大程度上与乡镇党委政府的行政职权密切相关，两者之间的权力和利益同质性较强，共同承担起促进农村生产力发展、维护农村基层秩序的作用。

第二，《村民委员会组织法(试行)》颁布实施以后，乡镇政府与村委会之间“指导与被指导”“协助与被协助”的关系在法律上予以明确。而进入20世纪90年代，我国社会主义市场经济体制得以确立，浙江民营经济和乡村经济开始萌发，部分发达乡镇中的村集体经济实力不容小觑，村委会和村民开始争取更多的自治权利，在此过程中难免与乡镇政府的管控思维产生摩擦和冲突，这也直接反映在《村民委员会组织法》修改过程中对于村委会自治权利的强调上。

第三，进入新世纪，党中央和国务院开始谋划全国层面的农村税费改革，这对于既有的乡村治理体系将产生重大影响。浙江在前期充分试点的基础上，逐步取消了农业特产税和农业税等税种，同时逐步加大了对于欠发达乡镇的财政支持力度。在此背景中，村集体一方面在财政上对于乡镇的依附性显著增强，财政手段正在成为乡镇政府管控村集体的重要手段；而与此同时，浙江乡村经济的快速发展特别是一些发达地区“超级村庄”的崛起也使得农村基层民主的生长空间进一步壮大，因而在一定程度上削弱了乡镇政府对于村集体的有效控制。这两个方面的充分博弈共同构成了这一时期浙江农村基层治理体系的演变逻辑。

第四，精准扶贫和乡村振兴战略为新时代做好“三农”工作提供了根本遵循。按照精准扶贫精准脱贫的工作要求，乡镇政府必须依靠村委会准确了解贫困户的信息并进行动态跟踪，村委会也必须依赖于乡镇政府的财政扶持资源来为本村的脱贫致富提供支持，乡镇政府与村委会之间的良性互动关系逐步确立。而乡村振兴战略中对于乡村实现治理有效的要求，更是强调了乡村治理中多元利益主体的协商共治，注重发挥村规民约的引领作用，以及乡贤、农合联等主体的纽带作用，从而最大程度凝聚多方共识，化解利益冲突，重塑乡村秩序，实现基层善治。