区域一体化视角下的城市群融合案例分析

胡学英

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

一、引言

区域一体化尤其是城市一体化是区域发展到一定阶段的内在要求，同时也是当前世界经济发展的大趋势。区域一体化包含两个层面的内涵：第一个层面的区域一体化是指两个或多个国家和地区，为谋求经济上的共同发展，通过签订经济合作的条约、协议，促使区域内部商品和生产要素流动的自由化和便利化，从而形成一个区域经济联合体，这样的区域经济联合体多以自由贸易区或关税联盟为其一体化形式；另一层面的区域一体化是指一国之内不同行政区域之间通过合作形成经济、社会发展的一体化。前者的区域一体化在14世纪汉萨同盟即已见雏形，20世纪60年代在发展中国家掀起区域一体化的浪潮。20世纪80年代以来，随着经济全球化的发展过程和欧共体取得的巨大成功，区域一体化成为世界区域经济发展的重要趋势，并形成以欧盟、北美和东亚为代表的区域一体化组织。实现区域一体化或加入区域一体化组织已成为发展中国家参与全球化和促进经济增长的重要手段。为此，在经济全球化和贸易自由化的强劲推动下，不同国家制度、不同文化背景的国家间经济一体化区域纷呈出现[1]。

改革开放以来，区域一体化成为我国参与经济全球化、实现市场化改革的重要手段之一，长江三角洲、珠江三角洲地区就是通过开放促进经济一体化，从而实现经济的快速增长。近年来，以城市群、都市带为中心的区域一体化正如火如荼地进行[2]。我国目前较为成熟的城市群主要分布在东部沿海经济发达地区。长三角城市群、珠三角城市群都是我国区域经济最发达、一体化程度最高、产业分工与合作最具成效的区域。除东部地区外，中部地区城市群的经济亦正加速发展，已初具规模的中部城市群主要有武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、江淮城市群以及环鄱阳湖城市群。当前，我国正迎来区域一体化和城市一体化的建设高潮，这也日益成为我国增强区域竞争力、优化区域发展资源的重要途径。

二、珠三角城市群

珠江三角洲，简称珠三角，是西江、北江和东江入海时冲击沉淀而成的一个三角洲，面积大约为5.6万平方公里。它位于广东省中南部，珠江流域下游，毗邻港澳，与东南亚地区隔海相望，珠三角包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆、深汕特别合作区共十个城市。“大珠三角”指原珠三角、香港特别行政区以及澳门特别行政区三地构成的区域，面积约5.7万平方公里。目前，珠江三角洲地区是有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，是南方地区对外开放的重要门户，是我国参与经济全球化的主体区域，是全国科技创新与技术研发基地，作为全国经济发展的重要引擎，是辐射带动华南、华中和西南地区发展的龙头，是我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最高的三大区域之一。2015年1月26日，世界银行发布的报告显示，珠江三角洲已超越日本东京，成为世界上人口和面积最大的城市带[3]。

珠三角是我国改革开放的前沿地区，总体来看珠三角城市群经济发展快，产业竞争力强劲。由于珠三角是我国市场化程度最高的地区，故产业布局和发展主要依靠市场选择，且产业的分工和协同程度最终由市场决定。另外，由于珠三角面对的市场不是区域性市场，也不是全国性市场，而是全球市场。故在面临全球的巨大需求时，珠三角各城市争夺市场的产业竞争异常激烈，最终各市的产业结构、分布和规模都是产业竞争的结果。珠三角作为我国产业最密集的区域，在促成产业融合、产业分工以及产业协同发展方面具有如下四方面的属性和可供参考的经验。

（一）规划先行，注重长远规划的先导和基础作用

为进一步推进“珠三角”一体化的发展进程，国家发改委发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》中明确提出珠三角地区一体化首先是地理层面的一体化，即要在以广东省的九个地级市为基础的珠三角地区建立1小时生活圈，而实现该目标的方式包括兴建连接珠三角九个城市的轻轨铁路、地铁、桥梁等基础设施。地理一体化的目的是在珠三角地区的范围创造出更多的人流、物流、资金流和信息流，从而为该地区的产业布局和要素的自由流动营造良好的宏观环境。

（二）产业发展和分工以市场为主要推动力

产业协同发展的真正力量来自于市场而不是政府。在珠三角城市群一体化进程中，市场起主导作用，而政府的作用主要在于引导、促进市场机制有效地发挥作用，进而协调沟通城市间的产业合作和分工，以加快产业协同发展。珠三角地区作为我国改革的前沿阵地，其发展很大程度上得益于其毗邻香港、澳门等市场经济较发达地区的区位优势，除在承接产业转移外，也较早地培育了市场精神。在整个发展过程中市场经济得到了充分的发挥。

（三）重视对人才资源的引进与培育

珠三角快速发展的一个重要因素就是其作为我国改革开放的前沿，较早地开放了市场，聚集了全国各地的精英人才。尤其是深圳市，它的飞速发展是与外来的优秀人才分不开的。珠三角不仅重视利用人才，同时也注重培育人才。

（四）重视交通体系等基础设施的建设

珠三角地区拥有发达的水陆空立体交通网络。港口主要集中在广州（黄浦港）、深圳（盐田港、蛇口港、妈湾港、赤湾港等）、珠海（高栏港）等，是全区重要的对外口岸。京广、京九铁路是珠三角地区与我国内陆省份客货运输最重要的南北通道，主要有京广线、京九线、广深线、广三线。珠三角地处亚洲经济地理中心和航空效益覆盖中心，1.5小时海陆交通内有五大机场，每天有1 100个国际、国内航班，拥有亚洲最大的机场密度和航班量。建设珠三角城际快速轨道交通，使其实现与国铁主干线、城市交通及其他交通运输方式的有效衔接。建设广深港高铁，将珠三角最繁华的多座城市都纳入高铁网络，随着广深港高铁的正式运营，将广州深圳升级为半小时城市圈，在路程上就被高铁时空“压缩”成了同一城市圈。

三、长三角城市群

长三角是目前我国经济最发达、产业配套最完善、整体竞争力最强的地区。据长三角城市经济协调会提供的统计数据显示，2013年长三角30个城市的GDP总量已超10万亿元大关，占到全国总量的五分之一左右。长三角地区的两省一市已形成具有自身特色的块状经济，其中，江苏形成了以外资为主的外源型经济，最具代表性的就是苏南地区；浙江形成了以民营经济为主的内源型经济，最具代表性的就是温州地区；上海则形成了以国有经济、外资经济和民营经济竞相发展的综合型经济，最具代表性的就是浦东地区。三者都有鲜明的特色。相对而言，在我国城市群建设和城市群经济发展中，长三角在产业协同方面的成功经验值得借鉴和学习。其成功的做法主要体现为以下四方面。

（一）构建多层次多领域高位协调组织机构

2004年11月，长江三角洲城市之间签署了《长江三角洲地区城市合作协议》，设置常设办公室，为各城市之间的沟通协调奠定了基础。目前，长三角经济区地方政府合作与协调机制的核心包括三个层次的会议：一是沪苏浙省（市）长座谈会，每两年由三省（市）轮流举办一次；二是经济协调会，由长三角各个城市的常务副市长参加，协调会设常务主席方（由上海市担任）和执行主席方（由其他成员市轮流担任），每年举办一次；三是协作办主任会议，主要职责是落实前两个会议所形成的决议和方针。除此之外，还有长江三角洲城市市长论坛/长江三角洲城市市长联席会议、长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会等多种形式的沟通平台[4]。形式多样的协调机制和沟通平台，为长三角各地方政府提供了平等沟通的平台。以此为契机，长江三角洲地区相关部门相继在工商、人事、旅游、农产品标准、科技创新、固体污染物管理、太湖流域治理、近海环境综合治理与生态修复等领域签署了一系列合作协议，为产业的分工和区域的协调发展作出了积极的贡献。

（二）以交通一体化为产业互补对接的基础

交通为实业之母。便利的交通为中国最活跃经济板块长三角的发展注入新的活力。随着2013年杭州东站综合交通枢纽建成运营，以上海为核心的长三角一小时交通圈基本形成。总结长三角交通一体化的经验，主要有如下两点：一是起点要高、能管长远。交通设施投入较大，因此规划要超前，要能管长久；二是加强协调、着眼整体利益。各级政府都要有长远的战略眼光和胸襟，要装得下整体的区域利益，装得下国家利益，不能紧盯着自己的那一亩三分地，各自为阵，影响整个交通设施的正常运营。2003年以前，长江三角洲区域每隔30公里就拥有一座城市，但当时境内仅有沪宁、沪杭和萧甬三条铁路。三条铁路将南京、上海、杭州和宁波串成“Z”字形，市民从南京到宁波，必须依次经过上海和杭州，四座大城市彼此不能互通。现实的交通困境让长三角地区间政府认识到整体协调的重要性。从2003年开始，沪苏浙两省一市对长三角区域现有交通设施进行了全面梳理，共同编制了《长三角都市圈高速公路网规划方案》、《长三角城际轨道交通规划》等一系列区域性交通规划。由此，一个以上海为核心，辐射江苏和浙江的陆、水、空大通道骨架网初步形成[5]。

（三）以基础设施对接促进管理和服务对接

发达的交通体系并不代表拥有高效的运输能力。交通设施仅是硬件的对接，管理上的一体化是软件的对接，只有硬件和软件都是先进和配套的，先进的硬件才能更好地发挥作用。事实上，长三角地区不仅硬件设施在全国领先，而且在信息化、同城化、应急救援、优先公交、高速公路ETC的互通互联以及联动服务软件等方面，长三角交通一体化也朝着纵深推进。目前，跨区域ETC联网已覆盖整个长三角地区，公交卡也在长三角多个城市实现同城化。除交通管理的跨区域协调外，长三角还在其他方面加强沟通与协调。由于长三角城市之间建立了跨省、市的多层次整体协调机制。因而，长三角城市间可根据产业和项目的大小在不同级别的协调机构进行沟通协调，从而有利于合作项目的推进和具体落实。

（四）充分调动政府企业社会参与产业发展

长三角经济圈内形成了各自特色鲜明的以引进外资为主的江苏经济圈、以发展本地民营经济为主的浙江经济圈和以内资、外资、民营和国有经济共同发展的上海经济圈，以及后来居上、充满活力的安徽合肥等新的经济体。在促进长三角一体化的过程当中，在各方面力量的共同影响下，长三角区域一体化形成了以“政府为引导，市场为基础，企业为主体，多方共参与”的发展机制。各城市都充分发挥各自的比较优势，通力合作，形成了合作共赢的良好局面。上海漕河泾开发区、合肥高新区以及宝钢集团、华谊集团等40家园区和大型企业集团发起成立了“长三角园区共建联盟”，探索了园区之间的股份合作、企业投资建设生产基地、园区管理与品牌输出等多重合作模式，积极促进各产业在长三角地区的合理有序转移，进一步强化了各地区之间的产业联系，为区域一体化增强了支撑力。此外，长三角各级城市都积极鼓励行业协会、中介组织、社会团体和研究机构等社会组织在区域一体化中发挥作用，举办各种论坛、研讨会，并提供智力支持，推动区域合作的决策模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业及社会组织等共同参与的网络型互动合作模式转变。

四、长江中游城市群案例分析

长江中游城市群，是以中国内陆的最大城市武汉为中心城市，长沙、南昌、合肥为副中心城市，包括武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖经济圈、江淮城市群等中部经济发展地区。

（一）武汉城市圈

武汉市与周边黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江九个城市，基本上都在以武汉为圆心，100公里为半径的圈层内，城市密集度高，经济上出现逐渐一体化趋势，是湖北省经济比较发达的地方，其综合实力较强，区位市场优势明显，资源比较丰富，产业基础比较雄厚，发展潜力巨大。武汉作为龙头当之无愧[6]。

（二）长株潭城市群

长株潭城市群位于湖南省中东部，包括长沙、株洲、湘潭三市，是湖南省经济发展的核心增长极。长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈“品”字形分布，两两相距不足40公里，结构紧凑。

（三）江淮城市群

合肥由于其身处连接东西的特殊位置，既是长三角的成员，又是中四角的成员，这使得以合肥为中心的城市圈的发展能够“左右逢源”“身兼数职”，表现异常活跃。由此也带动了整个江淮城市群的快速发展。作为江淮城市群群首的合肥，2013年全年生产总值达4 672.91亿元，按可比价格计算，比上年增长11.5%。

（四）环鄱阳湖城市群

环鄱阳湖城市群主要是以我国最大的淡水湖—鄱阳湖为核心，由环绕鄱阳湖的城市组成。按照包含范围的大小分广义和狭义两种。环鄱阳湖城市群是我国经济活力大、城市化率较高的地区之一，是全国城市群建设的先行者，并不断致力于打造中部崛起的核心增长极。

长江中游城市群中的武汉城市圈、长株潭城市群、江淮城市群在城市群建设和实现产业一体化等方面的主要经验有：

1.以中心城市建设引领经济圈产业互补对接

区域城市群或经济圈的建设，离不开特大或超大城市的“牵引”作用。无论是从国外的大都市圈，如东京都市圈、纽约都市圈等，还是从国内的长三角城市群、珠三角城市群来看，都有这样的特点。中四角中的其他三角城市群或城市圈虽然目前规模比不上长三角、珠三角这些大的城市群，但近年来呈现较为迅猛的发展态势。它们的共同特点也是有大城市作为“火车头”，从而使周边地理位置相近、交通便利、产业有一定的发展基础的若干城市能够紧密地团结在一起，形成具有区域综合竞争力的经济体。

2.以改善交通为促进区内产业联系的切入点

为促进区域的联合，交通是基础。无论是发达的长三角与珠三角地区，还是中部的各城市群，都非常重视区域交通的对接。例如，湖北2009年就已经正式开建武汉至咸宁、武汉至黄冈、武汉至孝感、武汉至黄冈的四条城际铁路。在加快城际铁路建设的同时，武汉城市圈还以高速公路、港口、机场等为重点，大力推动圈域综合交通运输体系一体化。

3.以比较优势形成产业合理分工体系的支点

例如，武汉市目前拥有汽车及零部件、装备制造、电子信息、食品烟草、能源及环保、钢铁及深加工、石油化工、日用轻工、建材、生物医药、纺织服装等十一大主导产业。

4.以协调机制为区内产业合作提供制度保障

城市群的发展离不开群内各城市之间的合作，而合作离不开城市之间的沟通、协调与合作，这就需要成立一定的机构，并建立一定的机制。长三角、珠三角都已建立起多种合作与定期沟通的机制。事实上，中四角城市群内的城市群也都建立了多种的沟通协调机制，以为促进区内的产业合作提供制度保障。

五、城市群融合案例发展的重要启示

根据珠三角、长三角以及长江中游城市群的区域一体化建设和产业分工、融合的成功经验，不难发现城市群产业协同的一些内在要求和规律。其中，最为重要的启示主要有：

（一）区域间产业分工合作有利于推动区域经济一体化

产业分工和区域经济一体化是相互联系，相互促进的。只要发展得好，二者完全能够形成良性互动，达到1+1＞2的效果[7]。珠三角的发展经验表明，产业分工是实现珠三角地区经济一体化的基础，推进珠三角地区经济一体化又可以加速珠三角地区城市间的产业分工。长三角区域一体化同样得益于其不同的城市之间的产业分工。各市根据各自的优势和特点，发展出相当规模的自身特色产业，这种产业分工本身就是一种产业合作。长江中游城市群中的武汉城市圈、长株潭城市群、江淮城市群也都有非常清晰的产业分工理念，这必定有利于它们今后的发展。

（二）区域间产业互补发展要依靠政府与市场两手抓

政府与市场的关系是最考验政府智慧的。城市之间的产业协调发展需要靠规划和市场“两条腿”走路，缺哪一条腿都容易走偏。一是要靠政府这条腿。要依靠政府合理进行区域规划，尤其是在主要产业和重大项目的规划上，各城市要根据自身的资源分布特点和优势进行科学决策，进而避免城市之间的无序竞争和资源浪费。二是要靠市场这条腿。要鼓励非公有制经济的创新和发展。凡是法律没有禁止的，都要采取开明的态度，让其先行先试，边走边看，边发展边规范。只要这两条腿都正常走起来，城市之间的分工才能更加科学，城市之间的发展也将更加协调。

（三）区域间产业互补发展要处理好区域间的利益关系

区域经济一体化的最主要障碍在于地方保护主义。而地方保护主义的根源又在于现行的行政体制和官员考核评价体制。在目前的考核体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。在这种情况下，仅仅依靠企业的市场经济力量，很难突破行政干预的体制性障碍。而且，市场力量本身是追求利润最大化的，在城市间的发展基础、资源禀赋、区域位置等存在差异的情况下，光靠市场的力量可能不是缩小而是会拉大区域之间的差距。因此，要实现区域一体化，不尊重市场不行，光靠市场也不行，还是要在政府的规划和引导的前提下，充分发挥市场的力量才行。这其中，关键是要协调好各行政区之间的利益关系，使行政区划的管理能适应经济区域发展的需要。要实现区域一体化，地方政府应首先“去利益化”。

（四）区域间产业互补发展需要统一的区域经济规划

产业的发展和布局在地理上有其经济规律性，而产业的经济地理范围又往往与行政管理的区域范围存在不一致的现象。因此，产业的互补对接就必然要打破原来的每个城市各自的规划设计，按照产业一体化的原则在区域内重新进行统一的产业布局与规划。

（五）区域间产业互补发展需要更高级别政府的高位推动

只有更高一级的政府强势推动，才能真正打破城市之间的利益藩篱，成立高效的统筹协调机构。只有成立高效的统筹协调机构，才能真正推动区域内部的城市分工，进而促进产业的分工。只有进行分工，才能有效发挥各城市产业结构的差异性和互补性，发挥分工合理、梯度均衡的产业协作力量。

（六）区域间产业互补要遵循从易到难的循序渐进原则

无论是珠三角，还是长三角，它们能够发展到今天的规模，都不是一蹴而就的。合作的共同点都是从易到难。首先寻找“最大共识度”，然后在实施过程中，不强求“齐步走”，而是允许“分步走、跟进走”。一般都是先从基础设施的对接，再到生产和生活服务类的产业对接，然后再逐步向深度和广度展开。武汉城市圈、长株潭城市群、江淮城市群也都基本沿袭了长三角和珠三角这些发达地区的一体化思维。