以色列中央银行地位演变（1948-2004）

刘 源

（河南大学以色列研究中心 河南 开封 475001）

1.以色列中央银行的建立

十九世纪末在欧美等地掀起的犹太民族复国主义运动,其目标是在犹太人的故乡巴勒斯坦重建一个犹太人的国家。 1896 年,犹太复国主义先驱西奥多·赫茨尔（Theodor Herzl）提出用政治手段解决犹太人问题。 1897 年他发表一篇题为《犹太殖民信托》的文章,提出复国主义运动需要犹太人自己的金融机构支持。尽管富有的犹太人并未支持他的想法,但他还是从热心的14 万支持者中募集了25 万英镑。 次年,他在犹太复国主义大会上提出创立一个在伦敦注册登记的银行—犹太殖民信托,将其作为犹太复国主义运动的金融机构。

1902 年2 月27 日,犹太殖民信托公司的子银行“盎格鲁—巴勒斯坦公司”公司（Anglo-Palestine Company）在伦敦建立,后又两次更名,直至称作国民银行。

1948 年以色列建国后,并没有自己的货币,以色列人只能使用英镑作为国内货币。 当时,盎格鲁——巴勒斯坦银行成为新政府唯一的银行和金融中介, 根据1948 年以色列国会通过的法案 《银行票据条例》,该行被特许授权印制以色列独立后的早期货币,并任政府财政代理。 为摆脱以色列国家银行是一家英国公司的尴尬局面,1950 年在特拉维夫成立了以色列国民公司, 并在1951 年承担了盎格鲁——巴勒斯坦银行的全部资产和债务。

1951 年 3 月以色列财政部长埃利泽·卡普兰（Eliezer·kaplan）任命了一个由各大银行代表组成的委员会。 这个委员会于1952 年提出两个方面的建议：建立中央银行以及解决银行和政府关系的问题。 该报告为以色列银行法的制定打下了基础,并任命大卫·霍洛维茨(David·Horowitz)为以色列中央银行第一任行长。

1954 年8 月24 日,以色列中央银行成立,随后接管了财政部的银行监管部门,但是未能得到外汇管制的权力。

2.“计划经济”时期的以色列中央银行

计划经济是以色列建国初期内忧外患局面下的产物,政府对经济领域的严格把控客观上为加强了以色列的国防建设以及保卫了国家安全。 随着中东局势的和解,以色列国内糟糕的经济状况成为了焦点,中央银行对政府的经济政策日渐不满。 “滞涨”危机过后,支持提高中央银行地位的经济新自由主义兴起。美国作为以色列最大的贸易合作伙伴,不希望以色列的经济危机影响到美国本土。 以上种种因素,为以色列中央银行的地位提升带来了千载难逢的机遇。

2.1 计划经济时期以色列中央银行地位

以色列在建国后继承了委任统治时期巴勒斯坦地区的犹太人经济模式,采用了高度集中的经济体制。 在委任统治时期,犹太人为了实现复国主义的目标,建立起自己的社团,即犹太人总工会。 从20 世纪20 年代初到1948 年以色列建国, 以色列总工会的职能和权限远远超出一个公会的范围,其职能涵盖农业、工业、零售和金融业。 即使在以色列建国后, 以色列总工会在国家政治经济生活中占据重要地位：它掌控了全国最大的建筑公司、最大的商业银行、最大的保险公司以及最大的零售连锁店。 1960 年,以色列总工会管辖的企业销售额占其国内生产总值的55%,出口额占全国70%。 以色列总工会在一定程度上代替了中央银行的职能。

以色列经济有一个显著的特点,即军工产业占主导地位。 在20 世纪60 年代初期, 以色列军工产业雇佣劳动力占整个工业劳动力总数的25%以上,占出口总额的28%,超过65%的科研成果来自军工产业,而民用产业的科研成果仅占13%。 军工产业严重依赖国家的资金支持。 在这个时期,以色列中央银行在融资过程中发挥着重要作用：保障政府和重要经济部门的开支、鼓励出口、赚取外汇以及实现国家经济独立。 但是即便在经济领域起到如此重要的作用,以色列中央银行依然仅仅是政府实现其经济目标的一个政策工具。由于以色列连年上升的国防支出造成了严重的财政赤字,中央银行便成为了政府预算资金不足情况下的重要资金来源,为政府提供源源不断的贷款。 换句话说就是：中央银行逐渐成为一个政府印钱的工具。

除此之外,以色列中央银行地位也受到执政党意识形态因素的影响。 在以色列建国初期,具有社会主义思想倾向的工党成为议会第一大党并获取执政地位。

在国际上,以色列的复国主义遭到了阿拉伯世界的一致反对,并于1948 年5 月15 日发动了第一次中东战争。 新成立的以色列国内军工体系尚未建立,只能大量从国外进口武器装备,但是新政府的主要资金来源是海外募捐且极其有限,在这种背景下沿用资本主义国家的自由经济很难在短时间内完成国防建设,所以新政府不得不采用前苏联模式下的高度集中的计划经济,将原本就捉襟见肘的资金大量用于国防开支,并要求以色列中央银行大量印钞以缓解财政压力。 中央银行成为了以色列政府的“印钞机”。

2.2 以色列中央银行的机遇

在计划经济时期,中央银行在以色列国内的政治经济领域地位低下,对国家经济的影响也是微乎其微的,政府控制着国家经济的方方面面,而以色列中央银行充其量只是作为政府的代理人出现。 在大卫·霍洛维茨担任以色列中央银行行长期间（1954-1971）,多次对政府制定的经济政策提出不同见解,但是由于当时中央银行地位比较低下,他的大多数建议都被忽略了。 尽管如此,在霍洛维茨的努力下,中央银行的地位还是得到了一些提升。

中央银行和政府之间的最大的一个分歧是银行希望政府能够解除利率的法律限制,霍洛维茨认为政府规定的固定利率扭曲了信贷市场,增加了对信贷的需求,而这些需求超出了市场的承受能力,从而造成通货膨胀。 早在上世纪五十年代中后期,银行就呼吁废除固定利率,但是遭到了政府的反对,政府认为通过法律手段鼓励经济活动和投资利率是最稳妥的。 事实上,依照当时以色列面对的国际形势,政府不希望国内经济有大幅度波动的风险。

随着霍洛维茨的退休,政府在以色列经济活动中的地位得到进一步加强,在1971 年到1984 年以色列中央银行先后换了三任行长,但没有一位像霍洛维茨那样站出来争取银行地位变化的。二十世纪七十年代末至八十年代初以色列国内经济陷入了危机, 政府做出各种努力试图摆脱危机,但都失败了,在这个过程中,中央银行始终没有得到应有的重视。

其实在二十世纪七十年代初期的以色列的货币扩张,主要是由于国家人口的增长增加了基础设施的投资,导致国家的财政赤字也出现增长。 1974 年第四次中东战争结束后为了军备竞赛,以色列进一步实行扩张性的财政政策。 为此犹太经济学家桑巴尔（Sanbar）提出应该减少财政赤字控制以达到控制通货膨胀的目的,但是实际上他并没有将自己的想法付诸行动。 为此他解释说：“我们希望抑制通货膨胀,也希望把失业率降至最低,失业率的增加会阻碍经济的增长。 但是现实是,我们国家的士兵人数和劳动力几乎相等,相比较失业率的增加,我们更愿意承担通货膨胀的风险。 ”在二十世纪七十年代后半期,以色列经济开始下滑,财政赤字大幅度增加。 政府为了减少财政赤字,开始大量印刷钞票,但是大量印钞的后果就是在1979 到1985 年之间出现严重的通货膨胀,以色列的通货膨胀率一度达到444%。在这次危机中,中央银行迫于政府的压力继续实行宽松的货币政策,而且不得不进行债务融资以弥补政府的财政赤字。 1977 年,中央银行建议政府采取紧缩的财政政策以减少通胀率,但是没有得到任何回应。

美国政府时刻关注着以色列国内经济,白宫方面担心以色列会像拉丁美洲国家一样通货膨胀长期存在并影响其政权稳定,这极有可能对美国在中东的利益造成损害。 当时的美国国务卿乔治·舒茨尔（George1 shultz）说：“对美国来讲,我们在中东的最忠实的盟友正处在麻烦之中,中东的局势很脆弱,但是我们不能再通过更多的资金援助来解决这个问题”。美国派遣最出色的的经济学家和以色列的经济学家组成一个新团队,致力于解决通货膨胀问题。最终这个小组认定通货膨胀最大的根源就是政府不加节制的印刷钞票所致, 解决恶性通货膨胀最重要的手段就是政府终止这一行为并通过法律以限制政府在经济领域的行为, 规范国家和经济之间的关系。 换句话来说,就是财政部同意通过修改以色列的银行法律来约束自己的行为,使以色列中央银行夺回在经济领域的控制权。

3.金融自由化改革时期的中央银行

1984 年在以色列的历史上是一个不寻常的年份,为了解决国内的通货膨胀问题以及与世界金融体系接轨,在这个时期以色列开启了金融自由化改革的路程。 在这个金融自由化的改革过程中,作为国内权力最大的金融机构中央银行来讲,面临着千载难逢的机遇。

3.1 金融自由化改革中以色列金融体系的变化

在以色列金融自由化改革的过程中,对银行系统的改革主要包括以下几个方面：

第一,以色列政府放松了对金融行业的控制。 从1987 年开始,以色列逐步取消了对商业银行业务的行政限制。 此外,中央银行逐步取消计划信贷,其比率从1985 年的68.4%降到1990 年的31%,到了1996 年这一比例为3.5%。 自此,以色列国内的信贷流动基本由市场决定。

第二,完善法律来规范银行业的行为。 新的法律限制商业银行的附属机构数量,同时也对其他金融机构的银行持有股份额进行限制,即商业银行所持最高份额不得超过20%。 此外,以色列国会还修订了关于银行准备金率的法律,这使得中央银行可以使用准备金率作为制定货币政策的工具。 到了1995 年年初,以色列中央银行所规定的银行准备金率达到了世界主要发达国家水平。

第三,1985 年7 月29 日,以色列议会通过了一项关于中央银行的修正案（又称“禁止印刷法案”）。在这个修正案中以法律的形式禁止中央银行向政府发放贷款以支付预算赤字。这个法律对以色列中央银行的意义重大,在此之前,政府迫于保卫国家安全的压力,过多地增加了国家的财政开支,这直接导致了以色列国内的通货膨胀。 修正案生效后,政府的财政预算直接由中央银行接管,这就大大提高了中央银行的地位,并使中央银行获得金融领域的控制权。

3.2 金融自由化改革后中央银行对国内经济发展的贡献

以色列的金融自由化改革经历了一系列的波折之后取得了令人瞩目的成就：首先使国内的宏观经济环境得到了极大的改善,促使经济步入良性发展,且逐步与国际接轨,使以色列赶上了经济全球化的潮流。 具体来讲体现在以下方面：

首先,降低通货膨胀率。 以色列金融自由化改革的一大推力就是高居不下的通货膨胀率,但改革后的第一年,就收到了显著的成效,通货膨胀率从原先的444%下降到了185%,1986 年进一步下降到了19.6%。随着时间得推移和中央银行独立性的提高,1992 年以色列中央银行引入通货膨胀目标制以后,通胀率持续下降并趋于稳定。 目前,通货膨胀目标控制在1-3 个百分点之间。

其次,外汇储备增加,汇率波动趋于稳定。 在以色列金融自由化改革期间,以色列外汇储备数量明显增加,汇率的波动也逐渐趋于平稳。根据以色列中央统计局公布的数据,以色列的外汇储备从1985 年的37 亿美元上升到 2008 年的 425 亿美元,这使得以色列国内经济的稳定和金融市场的活跃。

最后,以色列证券市场得到了充分的发展。 改革以色列三大国有银行长期垄断金融市场。 在改革后为了提高金融业效率,以色列中央银行充分引入竞争机制并取得了显著的成就。 截至目前,以色列国内共有16 家商业银行,8 家抵押银行,国外投资的银行4 家,除此之外还有2 家联合服务公司。 至此,金融业的效率显著提高,资产规模也不断提升,资本充足,抗风险能力也明显增强。在2008 年爆发的全球性的金融危机中,以色列的金融业虽然也受到了波及,但在没有外界援助的情况下无一倒闭,相比西方国家的损失程度,几乎可以忽略不计。

4.结语

刚建国就面对战争威胁的以色列, 不得不采用高度集中的计划经济,充分调动人力物力保卫国家安全。 高度集中的计划经济在客观上保证了以色列的国防建设。 但是随着中东局势的和解,以色列政府依然将大量的财政预算拨给国防部,造成极大的财政赤字并引发通货膨胀。 面对国内的危机和美国的压力,以色列于二十世纪八十年代开启了金融自由化改革。 在这次改革中,以色列中央银行获取独立地位,职能也发生了巨大变化。 随着时间的推移,以色列中央银行制定的一系列政策遏制了通货膨胀,促进了以色列经济发展,同时也巩固了自己独立的地位。