试析中国周边外交的演进逻辑与动力

宋效峰

安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030

引 言

周边外交在新时期中国外交全局中具有首要地位，从长远来看这符合中国和平发展的根本要求，中国要在21世纪成长为一个负责任的世界大国，处理好周边关系是不可逾越的第一步。作为一个特质明显的东方文明大国、社会主义大国和新兴大国，中国的周边外交具有自身的发展逻辑和内在动力机制，它与不同时期中国对自身的国际定位、所处地区环境和国际社会的阶段性特点，以及中国的外交理念或指导思想、战略目标等主客观因素有关。

1 中国周边外交的历史逻辑演进

1.1 自身角色定位是中国周边外交的逻辑起点

与世界其他大国相比，当代中国周边外交有自己相对独特的发展逻辑，它从未把寻求地区霸权或势力范围、支配地位作为自己的政策目标。中国不但反对其它国家在本地区搞霸权主义——例如冷战时期先后反对美国、苏联和越南等大小霸权主义，自己也一再宣示永远不称霸。即便今天中国的实力与以往相比已大大增强，但仍然强调要做地区治理体系和秩序的建设者、维护者。就其内在逻辑而言，中国所追求的国家利益及其国家角色定位，是中国周边外交决策的基本出发点。中国周边外交由最初维护国家领土完整与安全等基本生存需要以及获取更广泛的合法性承认，到改革开放以来为实现经济发展营造稳定环境，再向更高层次的地区贡献者和塑造者提升，所涵盖的领域也日益广泛。当前，中国“结伴而不结盟”的周边朋友圈不断扩大，同几乎所有周边国家都建立起不同层次、不同领域的伙伴关系，彼此间的利益融合与相互依存达到了前所未有的广度和深度。

国家角色定位与利益认知的深层调整与变化，推动了当代中国周边外交的战略演进。其中，动态变化的国家实力、日益生成的国际主流价值观、70年来的领导层代际转换以及外部世界对于中国的角色期望，是影响中国国家角色定位的内外部因素。具体来看，国家实力的变化是推动中国国家角色认知变迁的物质基础；国际主流价值观的演进和决策层的代际转换则决定了国家角色认知变迁的方向；与他国角色期望的持续互动则为国家角色认知的变迁提供了社会化动力[1]。从国际政治的社会化角度看，国内政治与国际政治、地区政治之间联系与互动呈不断加强的趋势，仅用物质因素来解释是不够的，中国与周边国家的互动形态还受制于体系层次上不同类型的文化和规范，由此形成的彼此间的积极认知，对于伙伴关系的建构具有基础性意义。而新型国际关系作为一种符合全球化时代价值需要的范式，也同样适用于中国与周边国家之间，它反映了中国在国际社会和本地区中可预期的行为取向。

1.2 早期中国周边外交的主线变化

早期中国周边外交政策的变化大致以10年为一个阶段，这种大幅度变化与国际格局变迁、周边环境变化、中国决策层的战略认识以及相应的对外战略调整有关。建国之初，中国与印度、缅甸等周边国家共同倡导了和平共处五项原则，并最终使之从区域层面上升为普遍性的国际关系准则。这五项原则传承了包括中国在内的亚洲人民崇尚和平的思想传统，成为贡献给全世界的一项宝贵的观念公共产品。当时中国周边外交的一大任务是在上述五项原则指导下，与相关国家共同解决华人双重国籍、边界等历史遗留问题。但受制于冷战这一大背景，中国与周边国家的关系十分复杂，与东北亚、东南亚一些国家一度处于敌对关系，和平共处五项原则难以得到完全的贯彻。而极左思潮也曾经对中国与周边国家关系造成一定消极影响，中国外交所追求的国家利益与国际义务目标之间出现某种冲突。这使得中国在处理与周边国家关系时长期把安全利益放在突出位置，从20世纪50年代以美国为主要敌人的“一边倒”战略，到60年代既反美又反苏的“两条线”战略，再到70年代以苏联为主要敌人的“一条线、一大片”战略，革命外交、斗争思维和对抗特点都比较突出。1964年初，中国政府宣布了著名的对外经济技术援助八项原则，除非洲国家外，周边地区的朝鲜、越南、缅甸、锡兰（今斯里兰卡）和巴基斯坦等国也都是中国对外援助的重要对象。来自美国或苏联等超级大国不同方向的威胁,直接影响到中国对周边国家的政策,使得传统安全问题成为中国与周边国家关系中居于首要地位的重大课题。在具体层面上，周边外交的领域和手段都比较单一，经济等其他领域的关系难以取得更大突破；同时对双边外交的重视和熟悉程度显著超越多边外交，直到20世纪80年代，中国对本地区多边机制的参与度都很有限。按照第一代中国领导人的国际战略理论，除个别国家外，周边国家都可以先后放到“中间地带”或“第三世界”范畴里看待。在第二代领导人时期，中国确立了“真正的不结盟”原则，针对与周边国家之间存在的某些领土争端问题采取“搁置争议、共同开发”策略，并调整了对外援助政策、方式等，这对改革开放以来周边外交政策的制定产生了深远的影响。

客观地说，受制于当时的冷战格局以及自身实力，早期中国主动塑造周边环境的能力并不强大，不得不在较短周期内对外交环境作出某种反应而大幅度调整其周边外交政策。改革开放以来，中国周边外交的塑造能力和主动性、稳定性或连续性不断增强，它以加强经济合作、实现区域经济一体化为重要目标，最终为国内经济建设服务。具体来说，它又经历了一个从“睦邻”到“睦邻、安邻、富邻”的深化和转变。中国传统“睦邻”外交政策的着眼点在于确立中国与其周边国家的平等友好关系，而“睦邻、安邻、富邻”外交政策的提出则表明，中国开始将实现同周边国家的共同安全和繁荣确定为自己周边外交的努力方向[2]。中国对周边外交政策的这一转变，是在其不断协调同外部世界关系的过程中实现的。

1.3 冷战结束后中国周边外交新格局逐渐形成

冷战结束后，国际格局和中国周边安全环境都发生了重大变化，除不丹外，中国与周边国家全部建立或恢复了正常的外交关系——其中包括与新加坡、沙特阿拉伯、文莱、韩国、以色列、中亚国家等建交以及与印尼复交，陆地边界除印度外也基本划定。同时，中国的综合国力快速增长，周边外交战略调整和改革的压力不断增大[3]。中国的全方位外交加快向纵深发展，周边国家在外交全局中的重要性不断上升，但经济关系仍是主要内容。1992年10月中共十四大召开，睦邻外交进入一个新阶段，其中经济外交的分量进一步加重。在中国经济实力仍然较弱的背景下，强调外交工作服务于经济建设这一中心，形成了某种“经济实用主义”的逻辑——为了争取有利于自身经济建设与发展的外部环境，通常倾向于“以妥协求和平，以和平保经济建设”[4]。为此，中国外交尽量搁置与周边国家的争议，积极发展与它们的经济合作，以经济利益带动政治问题的解决，以经济相互依赖关系来保障彼此政治关系的稳定。1997年3月，中国正式加入东盟地区论坛；1999年11月，中国提出建立中国—东盟自由贸易区；2001年11月，中国与东盟国家达成南海各方行为宣言。经过改革开放以来几代领导人的继承和不断发展，中国周边外交思想不断走向成熟，相关战略和政策也更趋清晰、系统和自主。在“睦邻、安邻、富邻”的基础上，“伴邻、亲邻”的理念得到充实和加强，说明中国周边外交在物质和观念手段上更趋于均衡，中国对于周边国家的吸引力和感召力不断提升。但直至20世纪末，中国周边外交政策仍在很大程度上受制于中国与大国关系及大国战略这一基本面。

进入21世纪的第一个十年，中国相对独立的周边外交战略架构和定位基本成型。2002年11月，江泽民在中共十六大报告中指出，要“继续加强睦邻友好，坚持与邻为善、以邻为伴，加强区域合作，把同周边国家的交流和合作推向新水平”。同年，中国与东盟国家正式宣布10年内建成中国—东盟自贸区。2005年，胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上，提出“建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界”战略构想，构建和谐周边、和谐亚洲成为中国周边外交的政策目标。总体而言，中国周边外交逐步走向成熟和稳健，其政策取向表现为积极参与和融入区域一体化，致力于成为区域和平、发展及秩序的建设者、维护者和贡献者。在2007年10月中共十七大报告中，胡锦涛提出“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”的外交政策，主张“坚持与邻为善、以邻为伴，巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”。在这一时期，中国周边外交以“与邻为善、以邻为伴”为方针，以“睦邻、安邻、富邻”为手段，以构建“好邻居好朋友好伙伴”为目标，同时确立了东南亚和中亚两个周边区域为重点经营方向。

2 新时代中国特色周边外交的继承和创新

2.1 新时代中国特色社会主义外交思想为周边外交设定坐标

2012年11月中共十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央在继承中发展和创新，进一步拓展和丰富了周边外交的理念和战略，使之更加重视统筹谋划，目标和手段也更加积极有为，从而成为新时代中国特色大国外交思想的重要组成部分。在2013年10月中央周边外交工作座谈会上，周边外交被置于比以往更优先的地位。在2014年11月中央外事工作会议上，习近平同志强调，中国必须要有自己特色的大国外交，并切实抓好周边外交工作。中国特色大国外交理念的适时提出，正是基于对自身实力变化和国际体系转型而确定的当下中国时代新坐标，即前所未有地靠近世界舞台中心，前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标，前所未有地具备实现这一目标的能力和信心[5]35。2017年10月中共十九大召开，标志着奋发有为、内涵丰富的中国特色大国外交理论体系趋于完善。总的来看，中国外交战略的基本目标是为改革开放营造和维护和平的国际环境以及良好的周边环境，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦服务，它在立足于中国本位方面体现了连续性。

针对自身发展与外部环境的新变化，习近平总书记重视底线思维，妥善处理走和平发展道路、维护地区稳定与坚定维护国家正当权益之间的关系。中国的区域策略和手段更加刚柔相济，在寻求与相关方谈判与合作的同时积极提升对地区局势的控制能力，更加主动地经略和塑造有利于和平发展的周边外部环境。中国已不再满足于实用主义色彩较为突出的以经济利益为主要取向的外交范式，安全和政治利益被提到更为突出的位置，从而使周边外交所追求和捍卫的国家利益目标更为均衡。

2.2 当前中国周边外交更加积极进取

新一代领导人科学评估了中国快速发展背景下周边外交面临的新环境和新挑战，认为中国战略机遇期有望继续延长；在此基础上确定了周边外交作为中国外交重心的新定位，提出了周边外交新战略、新理念，并形成了新的实施路径，从而实现了中国周边外交理论和实践的又一次重大创新[6]。而相互尊重、公平正义、合作共赢，不但是新型国际关系的价值精髓，也成为中国处理与周边国家关系的核心政策取向。中国与周边各国的关系进入了更加多层次、多领域、立体化和纵深发展的新阶段，已成为新时期中国外交布局的重点。中国积极运用自身巨大的经济影响力，在亚洲建立一个以中国为中心的地区命运共同体，从而引领制定全球治理新规则，并使自身的规范性权力得到相应提升[7]。

习近平总书记首先针对亚洲地区提出共同、综合、合作、可持续的新安全观，强调尊重和保障本地区各国的安全利益，统筹传统与非传统安全；鉴于国家间利益关系的复杂多维性，在追求本国安全利益时应兼顾他国合理关切以及本地区和国际社会的共同利益，通过对话与协商促进地区与国际安全，坚持发展与安全并重[5]354-355。在坚持和平发展道路的大方向指引下，中国周边外交在当前所处的重要战略机遇期仍可大有作为，这包括与周边相关大国或地区性力量开展各层面的战略协调，继续深化地区政治互信与多领域合作，明确和巩固本地区不断增长的共同利益，积极承担自身应尽的地区责任，寻求破解相关国家之间和地区层面上存在的信任赤字及安全困境问题，最终探索建立一个共享、共赢的亚洲安全合作新架构。

3 中国周边外交的动力机制

3.1 周边外交与大国关系的竞合

周边关系与大国关系客观上存在着很大程度上的重叠，它们在中国外交战略全局中均占有极其重要的地位，共同作用于中国外交所要维护和追求的国家安全、政治稳定、经济发展乃至国际地位改善等目标所赖以实现的外部环境[8]。其中，美国虽然是域外大国，但在中国周边地区的影响力巨大；而俄罗斯、日本、印度等大国则同时又是中国的邻国。周边国家的政策制定几乎都受到中美关系的影响，中美两国之间的制度化接触和互动对于亚洲地区秩序和安全架构的走向和塑造具有根本性的影响。因此，化解与守成大国之间存在的结构性矛盾，是中国周边外交的主要任务之一。要构建不同以往的中美新型大国关系，就需要相互尊重对方在亚太地区的重大利益关切，避免发生根本性的冲突与对抗，通过合作与协调实现在本地区的利益共赢。

客观地说，中美两国在寻求地区影响力、区域公共产品供给等方面存在一定的竞争关系。对此，美国与一些亚太国家仍然持有旧的对抗思维，例如试图在“印太”框架下，构筑对中国的地缘战略制衡。而中国参与和倡导的周边合作仍以经济为主要特色且都是包容开放和建设性的，与美国在本地区的利益完全可以兼容互补。为此，相关大国应正确看待亚太地区的竞争关系，逐渐适应因中国崛起而重构的亚太地区秩序现实及新趋势，探索权力共享共治的新模式，让本地区国家在处理与中美两国的经济和安全关系时不再面临两难选择。总的来看，竞争性共存成为中国周边外交与大国外交需要面对的一种常态。对大国之间的竞争与合作关系进行必要的管控，在贸易、金融、投资、能源、基础设施、防止核武器扩散、非传统安全（例如网络安全治理、打击跨国犯罪）等领域扩展利益交集，使之避免走向战略对抗，也是中国周边外交持续面临的重大议题。

3.2 周边外交与多边主义的竞合

在中国与周边国家关系中，改革开放以来涉及发展等领域的地区性公共问题相对上升。中国与周边国家相互依赖加深，国内政治经济与国际政治经济之间的相互联系、相互转化加强；公共问题开始取代传统的双边问题，逐步成为中国对外关系中的重要课题[9]。尤其是冷战结束以来，中国的周边环境发生了重大变化，与邻国的对立、对抗关系基本得到消解；同时国力的增强和国际地位的提高，也使中国拥有了主动塑造周边地区环境的较强能力，这为中国更为积极地参与和创制区域公共产品提供了条件，在经济、安全、社会等领域的区域治理中出现了更多中国声音和中国方案。中国周边外交的政策取向与行为方式发生了明显变化，围绕着区域性制度而展开的多边主义外交成为一项新的重要原则。与周边国家达成的这些区域性多边制度安排，既包括正式的区域组织也包括非正式的多边共识、规范，其约束力也不尽相同。以求同和渐进为出发点，中国的多边主义政策因区域方向和议题领域不同而存在差异。从消极看待到主动接受、积极参与甚至领导区域多边机制建设，与周边国家的良性多边互动使中国在有效维护和实现自身利益的同时，也真正发挥了作为亚洲大国的稳定器作用[10]。中国越来越善于运用自身不断增长的外交资源，通过灵活的多边主义与本地区国家进行互动与磨合，把经济实力逐渐转变为某种更有助于贯彻自身地区战略的结构性权力。为了改变国际话语权偏弱的局面，中国努力提升自身的制度、规则和议程创设能力，在周边外交中把自己的利益目标更好地嵌入地区议程。

当前，从获得更大制度公信力、推动区域制度建设等自身长远利益和地区整体利益出发，中国更加积极地、主动地提供区域公共产品，甚至承担某些超出本国短期收益的成本。一国的区域公共产品供给涉及投入和收益、长期和短期效应、综合效应和经济效益等问题，需要综合经济回报、政治关系、地区信任、国家声誉等维度加以考量[11]。作为地区事务的重要利益相关方和建设性力量，中国在不同区域方向上采取了差异化的区域公共产品供给模式，并充分考虑与其他相关方的关系。在国内因素和国际因素的双重作用下，中国的周边地区政策逐渐形成了多层次的立体框架。在国内层面上，多元利益主体组成不同的“国内联盟”，它们之间的博弈影响着中国在不同地区议题上的决策；在国际层面上，中国周边四个区域因其自主性不同而导致中国与之互动的社会化模式、角色扮演及其政策取向存在显著差异。而差异化是中国周边外交走向成熟的重要标志之一，在中国塑造周边环境和构建地区秩序过程中会进一步完善层次化、差异化的周边地区政策[12]。

具体而言，在中亚方向，中国通过上海合作组织这一区域平台实现了“主导参与”，并积极倡导新安全观，在打击“三股势力”、禁毒、经贸和能源合作等领域提供公共产品，这对于中国西部地区开发和稳定乃至国家能源安全都具有重大影响。在东北亚方向，中国通过朝核问题六方会谈（朝鲜半岛和平进程）、图们江次区域合作、东北亚环境合作、中日韩合作等机制，实现了对该区域安全、经济等公共产品供给的“深度参与”。中国主张在六方会谈基础上进一步发展和完善东北亚区域安全机制，在制度化水平提高的同时积累和扩散共有规范、降低相关问题的敏感性、增进彼此间的信任基础，进而在一定规则和价值基础上形成某种地区认同，促进区域安全共同体的形成。中国与东北亚国家之间还存在着紧密的生产及贸易关系，推动中日韩自由贸易区谈判进程有助于各国的经济增长、贸易平衡和消费者福利增加。在东南亚方向，中国通过“10+1”“10+3”、东亚峰会、东盟地区论坛和货币、卫生、打击跨国犯罪等一系列复杂多样的机制实现了“积极参与”。中国支持东盟倡导的“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）谈判，落实《南海各方行为宣言》，加强在湄公河次区域的功能性合作。除亚洲开发银行倡导的大湄公河次区域经济合作机制（GMS）外，2016年3月中国倡导的澜沧江—湄公河合作机制启动，更有效地满足了该次区域国家对于经济和可持续发展等领域公共产品的需要，促进了中国与这些国家之间的互联互通、产能与跨境经济合作等。该区域国家毗邻地区的地方政府也成为次区域合作的重要行为体，参与区域公共产品供给的多重博弈。在南亚方向，中国通过成为南亚区域合作联盟观察员实现“适度参与”[13]。中国秉持开放的区域主义，反对霸权供给模式，愿意与其他供应方合理分配区域公共产品的供给成本，并严格控制因环境污染、跨国河流水电开发等可能产生的跨国负外部性。

多样化的非正式制度在中国与周边国家达成的多边机制中占有很大比重，其约束力通常要弱一些，但较符合一定阶段地区治理的实际，它们有助于提升区域公共产品的供给绩效，这在一定程度上与亚洲国家重视协商传统有关。在地区治理中，越来越多跨国性问题的解决诉诸于多边渠道，即通过区域性的建章立制来实现资源要素的优化配置，并为此在协商一致基础上采取集体决策和行动。中国的周边政策充分肯定和顺应了相互依赖关系的深入发展，重视对地区机制和规则的遵守、维护和建设，并积极倡导和参与本地区第二轨道的多边外交。中国倡导了博鳌亚洲论坛、香山论坛、世界和平论坛，还积极参与香格里拉对话会（SLD）等智库或半官方机制。这体现了中国与邻为善、勇于担当、经济优先、互利共赢的周边外交策略，有助于促进以亚洲安全稳定和经济繁荣为宗旨的地区一体化。

3.3 周边外交与国家利益的复杂多维

在推进区域合作的过程中，通常是由易到难、由“软”到“硬”，实现由经济领域（如次区域开发、经济走廊和自贸区建设）向更高阶的政治与安全领域的功能外溢。当然，经济合作的这种外溢效应也不应被过于夸大，因为对于主权国家来说，其利益构成是有不同层次和轻重缓急之分的，与生存有关的安全利益矛盾很难被逾越。换言之，经济发展并不能自动带来安全和政治问题的解决，经济合作也无法破解地区安全难题。随着近年来中国与周边国家经济和总体实力对比的变化以及周边安全与战略环境的复杂化，中国周边外交也在一定程度上面临着经济投入成本和政治收益不对称的问题，“以经促政”的战略效果开始下降。例如，一些东盟国家对在经贸领域过分依赖中国表现出担心，经济民族主义有所抬头，这导致中国与东盟经济合作的边际效益正在逐步递减；随着让利政策的持续，获益方会对让利的感知越来越不明显，只能开辟新的合作领域[14]。如前所述，国际关系中的收益具有多样性和复杂性，单纯经济学上的成本—收益分析是不够的；从市场与权力的双重逻辑来看，政治收益和信任积累往往是一个大国更看重的战略性收益。中国着眼于地区整体利益和需求来提供公共产品，本质上是一种双向获利的政策行为，长远来看其最终成本和收益还是基本一致的。在构建周边命运共同体这一内涵更为丰富的目标指引下，中国要进一步转变“经济导向”思维，全面看待周边国家对于中国的经济和政治安全诉求。

此外，随着中国向全球性大国的不断迈进，国家利益的内涵和外延构成都发生了深刻变化，尤其在周边地区不断扩展，形成了主体多元、内容多样的复杂海外利益格局。首先，中国企业和公民大量“走出去”，需要中国周边外交相应提高利益保护能力，完善利益保护体制。立足于外交为民这一原则，中国在周边国家持续打造海外民生工程，通过更有针对性和更高效的外交与领事工作，为本国公民及企业等主体在周边国家的合法权益提供有力保障。其次，除规模巨大的对周边国家贸易与直接投资等经济利益扩展外，中国还需要安全可靠地获得自身发展所需的能源、资源，确保相关的贸易和能源海上通道安全。尤其是随着“一带一路”建设在大周边地区的推进，中国日益娴熟地运用外交、经济、法律乃至军事手段来维护海外利益，开展了如2015年3月也门撤侨等一些重大行动。最后，中国还需要进一步加强与国际体系的互动，积极参与相关的国际与地区制度建设，多层次、多角度地提升海外利益保护能力。可以说，经济实力的快速增长和中国海外利益保护的迫切要求，是中国成为区域公共产品供应者和倡导者的重要动因。

4 结 语

当前中国在某种意义上仍主要是一个地区大国，而周边外交正为中国成为一个真正的世界大国夯实周边根基、奠定战略依托。国家利益与国际贡献的平衡共进是影响中国周边外交演进的深层逻辑，当前它在继承和创新中经历着范式转型。从理念到实践层面，中国周边外交的自主性、进取性、合作性和灵活性更加突出，为新型国际关系和人类命运共同体建设提供了有力支撑。在周边外交布局中，中国秉持开放包容、合作共赢的态度，着力处理好与其他大国的利益关系。同时，通过倡导经济、安全、环境等领域的区域多边机制，中国积极参与和引领区域治理，周边外交的多边主义取向不断增强。为此，针对周边不同区域，中国采取差异化的周边外交政策推进区域合作，在更高水平上提供区域公共产品，加强对区域性公共问题的合作治理。总体来看，新时代中国的周边外交政策及行为变得更加负责任、可预期且更具亲和力，与周边国家可以分享的规范和观念不断积累；在利益共同体、责任共同体的基础上，周边命运共同体建设将为中国提供持续升华的发展动力。