目标群体参与精准扶贫政策执行的现实困境与治理策略

李金龙,董宴廷

(湖南大学 公共管理学院,长沙 410082)

引 言

公民参与公共政策是社会主义政治民主发展的内在要求,是公民享有的管理国家社会各项事务的基本权利。具体在公共政策执行领域,公民参与则主要表现为目标群体参与。作为政策规范、管制、调节和作用的对象,目标群体在政策体系中具有举足轻重的地位,一切政策活动都围绕目标群体而展开,以改变目标群体行为,完成政策任务目标。

精准扶贫政策自实施以来,截止到2018年末,全国农村贫困人口下降至1 660万人,贫困发生率下降至1.7%,脱贫减贫工作取得决定性进展[1]。但随着脱贫攻坚向纵深发展,贫困户内生动力不足、政策参与度低等问题日益凸显,成为影响政策执行成效的重要因素。葛志军等分析了精准扶贫政策执行过程中面临的困境,将原因归纳为贫困户参与不足、扶贫政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果较差[2]。易柳指出贫困人口的可行能力羸弱是造成政策粗放执行的重要原因,其中,村民的政治参与能力是影响可行能力的重要因素[3]。杨秀丽等以村民自治能力为切入点,指出村民在精准识别、帮扶与管理方面的自治能力不足造成了政策的实施困境,自治能力不足的表现之一便是村民参与主动性弱[4]。孙前路等基于组织公平和群众参与视角对贫困户识别满意度进行实证研究,得出群众参与识别有助于贴近实际,防止识别偏差并提高群众满意度[5]。李金龙基于话语赋权角度,强调赋予贫困群体话语权是打赢脱贫攻坚战的价值追求[6],其中话语赋权的实现有赖于贫困户参与。显然,学界在一定程度上注意到目标群体参与对精准扶贫政策执行的影响,但目前少有学者专门从公共政策视角考察贫困户参与对政策执行的影响。因此,本文从目标群体参与出发,试图分析目标群体参与精准扶贫政策执行遭遇的现实困境,并进一步提出相应的治理策略。

一、目标群体参与的重要性

公民参与是公民通过一定的参与渠道,参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程[7]。目标群体参与精准扶贫政策执行是公民参与在精准扶贫政策执行领域的具体化,在此目标群体主要指乡村贫困人口。可将目标群体参与精准扶贫政策执行定义为:精准扶贫政策所针对的乡村贫困人口,通过合法的参与途径与渠道,主动参与精准扶贫政策落实,影响精准识别、精准帮扶以及精准考核的行动过程。

目标群体参与精准扶贫政策执行是认同、配合和监督政策执行能否按计划进行、及时纠正偏差的有效手段,有利于促进政策目标“零偏差”的实现。这是因为,尽管从理论上说,公共政策要解决的社会问题是公共问题,所追求的目标是公共利益,公共性是公共政策的基本价值取向,但政策的具体落实是靠人来完成的,这使得政策执行不可避免地具有“人格化”特点，存在政策目标替换和政策价值失范的风险。目标群体参与精准扶贫政策执行过程,有利于增强政策认同、配合并对政策执行进行监督,及时纠正政策执行偏差,促进政策执行朝既定方向发展。

在精准扶贫政策执行的前期准备阶段,作为目标群体的贫困户积极参与,不仅有助于贫困户获取精准扶贫政策信息,了解政策意图,增加对扶贫政策内容和目标的理解和认同,而且还可以就某些重大事项进行投票议决,体现大多数贫困户的意志和利益,促使政策执行更为公正,昭示社会正义,促使贫困户自觉配合政策执行。目标群体主动接受政策信息宣传,知晓具体实施计划,有利于打破政策执行过程中自上而下的“黑箱”系统,提高政策执行透明度,监督扶贫政策执行过程,可以做到以权制权,减少权钱交易等寻租行为,防止权力腐败泛化,克服政策执行的随意性与盲目性,避免精准扶贫政策所追求的公共利益异化,确保政策执行“方向正确”。在精准扶贫政策执行的具体实施阶段,目标群体作为政策受众,最了解政策执行的实际情况和最新进展,可实时提供政策执行信息,及时反馈政策执行情况,以便修正完善政策实施计划,减少政策执行中可能发生的偏差,提高政策执行的适用性,保证政策执行按照预期方向发展。在精准扶贫政策执行的经验总结阶段,目标群体参与进来,可以贡献其较为丰富的地方性知识,不断积累政策经验,为精准扶贫政策的全面推广树立典范和榜样,从而实现以公共利益为核心的社会利益最大化的公共政策目标。

二、现实困境及其成因

(一)现实困境

精准扶贫政策执行是国家转移财政资源、指派特定人员对贫困人口施以援助和贫困人口接受政策援助的过程,是政府帮扶人员与帮扶对象双向合作的过程。在这一过程中,贫困户作为政策执行双方中的一方理应占据主体地位,但由于政府在扶贫过程中长期发挥主导作用,贫困户参与精准扶贫政策执行过程中面临诸多困境。

1.贫困识别阶段形式化参与。精准识别是精准扶贫政策实施的基础环节,目的在于精准识别贫困人口,有针对性地分配和运用扶贫资源,提高扶贫的精准度。2014年中办国办出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,强调各地要制定识别办法[8]。于是,各省结合实际情况相继出台扶贫开发条例,规定本省贫困户识别办法,基本上都包括农户申报、村民民主评议以及村乡县审核公示等程序。贫困识别结果关乎扶贫资源流向和贫困户切身利益,客观上离不开农户参与,但在现实中,农户参与贫困识别阶段仅流于形式,它具体体现在贫困识别阶段的自主申报、民主评议和考核公示三个环节。

首先,贫困户自主申报环节农户参与形式化。各省市如湖南、重庆在扶贫条例中明确规定贫困户的申请应由农户根据自身条件主动提出,但在总体规模控制与贫困农户指标分配中,贫困户指标俨然成为一种稀缺资源,很多村干部为避免争贫闹访现象发生,采取息事宁人方法。在综合乡村人情关系与实际贫困状况后,直接决定好贫困户名单,确定帮扶对象,再通知其填写申请,其他农户自主申请贫困户的参与机会被剥夺,自主参与贫困户申请成为事先安排好的形式参与。有学者在云南玉村调研时发现,村干部为防争议,按照人口比例将名额分配到各村民小组,再由各小组组长与村民代表开会讨论决定,待商议好填写表格后,贫困户只要签字画押即可[9]。

其次,贫困户民主评议环节农户参与形式化。村民民主评议是村民就贫困户申请人是否符合条件表达意见，可影响贫困识别决策和发挥村庄当家人作用,但囿于村民文化素质普遍偏低,加之长期受到自上而下决策模式的影响,村民权利意识与参与意识薄弱,他们并未真正就贫困户申请人是否具备资格进行充分讨论,在民主评议时多是象征性举手赞同上面拟定的贫困识别结果,鲜有人提出异议,农户参与民主评议沦为走过场、搞形式,个别地方甚至直接跳过这一步骤。2018年在海南廉政网通报的扶贫领域形式主义案例中,海南三亚市立新村,村两委在未按规定召开村民代表大会进行民主评议的情况下,便自行编制“村民代表大会民主评议会议记录”和“贫困户初选名单公示”[10],遑论民主评议环节农户参与。

最后,贫困户审核公示环节农户参与形式化。贫困户虽由村民委员会向上级提出申请,但仍须村民委员会核实申请人收入等情况,经乡镇政府审核公示,最后由县政府确定。在贫困户核实的过程中,县乡政府受地缘因素限制,入户调查时存在诸多困难,主要依靠村级组织审核。村干部意图深度了解申请人真实贫困状况,离不开周围村民协助配合和广泛参与。但现实情况是,由于贫困户名单已由村干部事先讨论后一锤定音,于是在审核过程中,村干部询问农户往往带有很大的随意性和象征性,审核全过程几乎是村干部“自说自话”,农户参与审核只是表面现象,对审核结果并无实质影响。近年来,中央纪委曝光的因贫困户识别审核过程中村干部把关不严、农户参与形同虚设而导致扶贫资金被盗用的案例比比皆是。如在福建省德化县美湖镇洋田村,村委干部林某在入户审核贫困户实际情况时走过场,未经充分佐证核实就盲目认定贫困户,导致农户老林不应保却被保[11]。显然,贫困识别阶段的农户形式化参与,加剧了贫困户错评漏评发生几率,干扰扶贫资源正确流向,损害社会公平,背离精准扶贫政策之初衷。

2.帮扶贫困户阶段被动式参与。精准帮扶是精准扶贫政策的落实环节,也是实现脱贫的关键步骤。一旦精准识别并确定贫困户,便进入帮扶贫困户环节,根据贫困户贫困原因采取具有针对性的帮扶措施,即因贫施策、因户施策。帮扶措施的具体载体主要是扶贫项目,项目内容的确定与实施伴随着扶贫资金的分配落实。《国务院扶贫开发领导小组关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》中指出,要优化扶贫项目设计,确保财政专项扶贫资金精确用于扶贫对象[12]。扶贫项目与资金既然是用于扶贫对象,那么为提高项目资金与扶贫对象的匹配度,扶贫对象有权利也有义务积极参与扶贫项目内容的确定和落实。正如全钟燮所说：“如果组织成员能够共同讨论他们手头的问题,他们比管理者或专家小组更可能找到解决问题的方法,建立在利益相关者共识之上的决策更能顺利执行下去。”[13]但在实际帮扶贫困户的过程中,帮扶人员对政策对象存在观念上的误区,始终将贫困户作为帮扶客体而非脱贫主体,总是让他们处于被动接受并参与帮扶过程的弱势地位,主要体现在无权自主确定扶贫项目内容和被动参与扶贫项目落实两个环节。

在扶贫项目内容确定上,贫困群体并不能通过参与自主确定扶贫项目内容,甚至没有机会参与项目决策,项目供给的总体性权力被结盟的县级政府、乡镇政府和村委会共同掌控和主导。如河南夏县L村,在未征求民意的情况下,上级罔顾贫困户脱贫的个性化需求,对L村整村采取一刀切的“六改一增”扶贫方案,该方案纵然有益于改善全村基础设施建设和个人居住环境,但显然不可能满足所有贫困户的差异化脱贫需求,难以真正解决所有贫困户的贫困问题。据实地调查数据显示,在曾参与过某项扶贫活动的675户农户当中,“扶贫项目内容确定前,73.13% 的农户没有机会参与讨论、提出建议或意见”[14]21。

在扶贫项目实施阶段,贫困户更是未能主动参与制定针对自己的扶贫项目具体实施计划,而只能被动接受扶贫干部的安排,在既有安排下配合帮扶人员展开工作。如在扶贫项目的具体实施计划安排上,贫困户未能主动参与制定具体实施计划,只能通过上级的政策宣传,被动接受安排;在实施扶贫项目的人员配备上,贫困户无权选择帮扶人员,只能被动配合帮扶人员;在扶贫项目的具体实施过程中,贫困户均被动参与,消极配合。有数据显示,在曾参与过某项扶贫活动的675户农户中,“扶贫项目的实施过程中79.83% 的农户没有机会参加扶贫项目组织实施方式的讨论”[14]22。总之,上级在扶贫项目内容确定和项目落实上无视贫困户主动参与,采取自上而下推动单一化、同质化的帮扶方式,贫困户被动投工投劳,整个扶贫工作异化为政府单方面的政治任务,从而导致扶贫项目“失准”或“脱靶”,偏离贫困户的脱贫诉求,极大地降低了贫困户对帮扶工作的积极性和满意度。有学者在对贵州省三大集中连片特困地区贫困户展开调查时发现,对扶贫项目持不满意和一般态度的贫困户高达72%之多[15]。

3.脱贫考核阶段参与失灵。精准考核是对精准扶贫工作成效进行考核监督的重要环节。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《省级党委和政府扶贫开发成效考核办法》中,规定了扶贫开发工作考核的具体实施细则。贫困户作为政策对象,对扶贫成效有最切实的感受,理应积极参与到扶贫工作考核中并对最终考核结果产生实质性影响,但在实际脱贫考核的过程中,贫困户虽然也参与到了脱贫考核的某些环节,但他们对考核结果的影响实为有限,存在参与失灵的困境。

首先，脱贫考核内容不全面,难以充分反映贫困户的意见。根据《省级党委和政府扶贫开发成效考核办法》,考核内容涵盖减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金四大方面,具体包括建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、贫困地区农村居民收入增长、贫困人口识别和退出、因村因户帮扶工作以及扶贫资金使用管理成效等[16]。可以发现,考核内容虽与贫困户密切相关,但上级在考核中还是着重于对精准扶贫政策落实情况、基层政府和帮扶人员扶贫任务目标完成度和扶贫资金管理成效等方面的考察,而较少顾及贫困户个体对扶贫成效的客观评价,贫困户意见难以充分反映出来,忽视了贫困户在考核过程中的作用。

其次,脱贫考核指标设计不合理,弱化了贫困户对考核结果的影响。考核指标包括基层政府减贫工作计划完成度、识别和退出准确率、群众对帮扶工作满意度以及绩效考核结果等,其中,大部分考核指标集中于基层政府整体扶贫任务完成度等数字化指标,而直接针对贫困户满意度的仅为一项。考核指标虽将贫困人口满意度纳入考核范围,但鉴于农村贫困户文盲占多数,文化程度普遍不高,对精准扶贫政策理解有限,填写材料存在技术困难,多在帮扶人员授意协助下完成手册填写,数字化和形式化的考核结果未必能真实反映贫困户的满意度,贫困户无法在考核过程中有效发声。

最后,脱贫考核数据主要来源不是贫困户提供的第一手资料。为了确保精准扶贫工作成效的考核能够做到客观化、科学化,其数据来源应尽量从相关贫困户方采集,故需要贫困户的积极参与。在实际考核工作中,考核数据主要来源于扶贫开发信息系统、各省上报的完成情况、全国农村贫困监测、财政部、扶贫办以及第三方评估提供的信息。除第三方评估之外,其他数据均是由地方政府根据贫困户上报的材料信息,经整理汇总后再逐层上报,多数数据实际上并非贫困户直接提供的第一手数据。第三方评估虽然可下乡直接与贫困户接触,但多采用封闭式提问法,所提问题仅限于是否达到“两不愁、三保障”等脱贫摘帽的具体数字指标。据曾参加第三方评估的高校学生透露,他们所参加的第三方评估项目,一般只负责按照调查问卷上的问题进行入户询问,无权过问贫困户反映的其他问题,而脱贫农户则是村委会指定的并要求他们按事先交待的内容回答[17]。显然,脱贫考核阶段偏重于扶贫工作整体完成情况,忽视贫困户的直观评价,贫困户难以真正参与考核、有效反映意见、影响考核的实际结果,进而陷入参与失灵的窘境。

(二)原因分析

1.传统政治文化束缚。政治文化是一个民族在特定时期流行的一种政治态度、信仰和感情。这种文化是由该民族的历史和现实社会、经济、政治活动进程所形成[18]。在我国封建社会,以家庭为单位的小农经济生产方式和以中央高度集权为特征的封建专制主义制度经过两千多年的发展,塑造出独具特色的中国传统政治文化,并成为我国公共政策环境的重要内容,进而影响到目标群体参与政策执行。在精准扶贫政策执行的各环节中,传统政治文化严重制约着贫困户参与意识、方式、程度和效果。

首先,我国传统政治文化强调权力本位。在中国传统政治文化中,权力具有至高无上的地位,主导整个社会体系运行,它是谋取个体利益和社会资源的基本手段,也是衡量个人社会地位和人生价值的重要尺度。权力和权利本质上是一种此消彼长的关系,权力的强大必然伴随着权利的衰微。鉴于权力在传统社会中的重要地位,民众产生了强烈的权力崇拜和权力依附心理,这种社会心理会抹杀民众个性、剥夺他们的权利意识,导致其政治冷漠和政治参与能力不强。

其次,我国传统政治文化认同全能(强势)政府。在传统社会,国家权力高度集中,政府往往包揽一切社会经济事务,导致政府职能无限扩张,政府权力运行畅通无阻,政治侵占经济、社会领域而不受法律约束。作为权力所有者的政府习惯上为民做主、替民做主,政府官员的特权被大大延伸扩张,而民众的权利则被压缩甚至被剥夺。在大而强政府模式下,民众政治参与意识和能力无从培养。中华人民共和国成立以来，随着社会经济高速发展、人民民主制度的建立完善，尤其是党的十九大以后逐渐确立了以人民为中心的思想,政府执政理念有所转变,公众参与意识和能力不断增强。但传统政治文化的影响根深蒂固，部分基层政府仍习惯于大包大揽,为民做主,公民主体意识和参与能力仍较为欠缺。在精准扶贫政策执行过程中,自觉不自觉地沿袭政府主导模式。村两委和帮扶人员主导决定政策的具体落实,贫困户习惯性地接受和服从政策安排,从而出现形式化参与、被动式参与乃至参与失灵的困境。

2.目标群体政策参与意识和能力不足。目标群体的政策参与意识是驱动公民参与的内在动力,参与能力则影响实际的政策参与质量。政策参与意识和能力不足,导致目标群体在政策执行过程中功能缺位。

首先,主动参与意识不足是影响目标群体参与政策执行的内在原因。目前,我国农村居民主动参与精准扶贫政策执行意识不足主要包括三种情况。第一种是参与冷漠,即贫困户存在一种“事不关己高高挂起”的冷漠心理,认为精准扶贫政策是由国家或政府主导制定和执行的,他们自有一套整体性的政策安排,自己只不过是受帮扶的对象,只要顺从配合上级的政策安排即可,无须投入过多的精力或热情。第二种是参与谋利,即贫困户参与精准扶贫政策执行是为了追求个人利益,只关注与自身利益直接相关的政策信息,在政策范围内紧紧围绕个人利益展开参与行动,其他则不在参与范围内。第三种是参与无助。由于贫困户长期处于被动服从的弱势地位,对各项政策执行包括精准扶贫政策执行影响甚微,于是产生了严重的失望心理,参与效能感偏低,以致参与精准扶贫政策执行的积极性逐渐消磨殆尽。

其次,参与能力不强是制约参与精准扶贫政策执行效果的客观原因。贫困户参与能力不足主要表现为信息获取能力、利益表达能力以及民主监督能力不足。(1)信息获取能力不足。在农村地区,受经济技术条件限制,农户主要通过村喇叭广播、村民大会以及村干部口头宣传解读来获取零碎信息,农户获取政策信息的途径极为有限。同时,由于文化水平所限,贫困户即便获得相应的政策信息,也未必能完全理解政策实质、内容和程序，信息获取能力不足导致贫困户在自主申报环节错失良机。(2)利益表达能力不强。贫困户参与政策执行的重要目的之一便是进行利益表达。贫困户虽然很清楚自身因何而穷、穷在何处、如何脱贫,但由于长期的政策参与冷漠,造成他们不知如何主动表达自己的利益诉求,或在表达利益诉求时存在原子化、碎片化问题,未能形成明确清晰、整合一致的共同利益,给上级带来决策难题,以至于只能由上级统一规划安排帮扶项目,最终结果却因不尽符合贫困户脱贫需求,浪费扶贫资源,影响帮扶成效。(3)民主监督能力弱小。民主监督能力是贫困户维护切身利益、促进政策有序执行的重要手段，但由于农村缺乏民主监督的良好氛围和贫困户自身监督能力较为弱小,客观上助长了精准扶贫政策执行各阶段的低效和偏差。例如,在贫困识别阶段面对不公正的识别结果,贫困户不能通过法定的渠道和方式进行维权,转而寻求非制度化渠道和方式出气;在脱贫考核阶段,面对上级政府的督查和第三方评估,他们不能客观反映真实情况和本人内心想法,甚至配合村干部应付检查,无意中放弃了赋予自己的监督权利,从而影响到精准扶贫政策执行评估结果的真实性。近几年来,扶贫办曝光台上通报的扶贫领域众多违纪事件,与作为政策目标群体的贫困户民主监督作用失效不无关系。

3.政策信息公开不充分。知情是参与的前提，确保政策信息公开,切实保障目标群体对精准扶贫政策本质、内容和目标等信息的知情权,是目标群体采取适当方式参与精准扶贫政策执行的前提和基础。目前,在精准扶贫政策执行过程中,由于政策信息公开内容不全面、不均衡和信息公开时间不充分,造成贫困户在识别和帮扶阶段的参与困境,影响贫困群众的获得感。

首先，信息公开内容在不同层级政府中表现出程度不均衡状况。关于精准扶贫政策公开内容主要表现为政府行政层级越高,信息公开偏重于宏观决策方面,信息公开程度也越高;政府行政层级越低,信息公开偏重于政策具体执行方面,而信息公开程度反而较低。以中央级、省级和省级以下市县政府在2014年至2019年3月发布的扶贫相关政策规定为例。在中央,由国务院扶贫办官网发布国家层面的扶贫政策方针75项。在省级,由专门的省扶贫办发布地方扶贫文件的数量明显较少,从中部湖南、湖北、安徽、河南四省扶贫办官网来看,分别为6项、14项、10项、12项。在各地市县,多地未开通扶贫办官网或存在运行故障,即便有些地方官网运行正常,也仅留有地址和电话,并未发布太多与精准扶贫政策相关的信息,呈现出由上级到下级政府政策信息公开程度递减的特点。

其次，信息公开内容不全面。精准扶贫事关贫困户切身利益,贫困户理应具有知情权。虽然,财政部在《中央财政专项扶贫资金管理办法》中强调,要全面推行公开公示制度,推进政务公开,资金政策文件、管理制度、资金分配结果等信息应及时向社会公开,接受社会监督。但实际上,涉及到贫困户切身利益的重大决策和执行细则的关键信息,尤其是贫困户精准识别、退出以及扶贫资金分配等详细信息,并无明确公开,贫困户对此几乎一无所知,只能听任直属上级的安排。可见,信息公开内容不充分,位于信息传递链末端的贫困户处于信息劣势地位,在贫困识别和帮扶阶段经常被执行者“牵着鼻子走”。

最后，信息公开时间不充分。从信息公开时间上看,信息公开不及时,多数属于事后公开。有关精准扶贫政策执行中诸多决策问题,往往是上级自主决定后,常以告知方式公布结果,贫困户只能被动地参与其中。同时,信息公开周期较短。由于农户多忙于自家农事农活,对村庄事务无心关注,且受限于农村落后的信息传播方式,等农户获知信息之际,该信息已经过期或即将过期。由于掌握的信息不完全和信息的明显滞后,贫困农户贻误参与政策执行的最佳时机,丧失可能的谈判斡旋机会,知情权和参与权被无故褫夺,自身合法合理的利益严重受损,这在农户申请贫困户资格和选择帮扶项目方面体现得最为明显。

4.制度化参与渠道不畅通。在现代民主制国家,公民的政策参与都是靠一系列健全的制度来实现的,制度化程度的高低直接影响着公民参与的广度和深度[19]。在我国,宪法第一、二章对公民参与有明确而具体的规定,选举法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等法律也有公民参与的相关内容,同时还有一系列诸如人民代表大会制度、基层群众自治制度、选举制度、建议制度等具体制度均保障公民参与权利。在精准扶贫政策执行中,贫困户参与却面临着制度化参与渠道不通畅的问题,主要表现为制度保障和组织保障较缺乏。

首先,贫困户参与扶贫政策执行缺乏具体制度保障。中央虽然在发布的通知中数次提到要重视贫困户对扶贫工作的参与,如2016年国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中,提出要坚持群众主体地位,保障贫困人口平等参与、平等发展权利[20];2018年多部委联合发布的《关于开展扶贫扶志行动的意见》中强调要让贫困群众知晓政策,更好地参与政策落实并获得帮扶[21]。但纵观各省扶贫条例,既没有专门制定有关贫困户参与的地方性法规,又未能出台详细规定贫困户参与途径、形式和程序的制度,导致实践层面上贫困户参与有关政策执行无法可依、无章可循,引发目标群体参与精准扶贫政策执行合法性危机和参与效力不足问题。

其次,贫困户参与扶贫政策执行缺乏有效的组织保障。在农村地区,主要存在四类组织:以基层党组织为核心,包括共青团、妇联等党群组织;以村民委员会为主体,涵盖村民小组、村民议事会、监事会等村民自治组织;专事农业生产经营,包括农业专业合作社等互助型经济组织;公益性社会组织。其中,基层党组织是农村各类组织和各项工作的领导核心,村民委员会是联系基层群众与政府的正式纽带和桥梁,而经济组织和社会组织则由于农村人口流动频繁、政治发展滞后而处于功能失调状态,我国农村事实上形成以基层党组织为直接领导者、村委会为主要组织者的基层治理模式。近年来,随着农村党员队伍老龄化和基层组织官僚化的发展,部分村两委逐渐衍化为辅助上级政府在农村地区开展工作的机构,主要承担行政性事务,它不仅偏离村庄代言人和农民群众利益捍卫者的角色,甚至日益侵吞农民群众的某些公共利益。2017年1月到2018年12月底,国务院扶贫办违纪违规曝光平台上通报的602起扶贫违纪事件中,绝大部分始作俑者是村两委干部。目标群体参与精准扶贫政策执行缺乏有力的制度保障和组织保障,无法形成整合性意见以影响上级决策及其执行,更遑论得到上级对贫困户诉求的有效回应,这致使一部分利益相关者不参与、消极参与甚至采取非制度化手段参与扶贫政策执行。如贫困户识别阶段某些贫困户通过“闹事”或“设租寻租”等非制度化渠道干扰较为民主的识别结果,导致贫困户错评漏评问题屡屡发生。

三、治理策略

(一)塑造参与型政治文化

政治文化是影响目标群体政策参与的重要外部因素。美国政治学家阿尔蒙德1963年在《公民文化》一书中,依据认知、情感和评价的差异取向模式而将政治体系内的政治文化分为村民型政治文化、臣民型政治文化和参与型政治文化[22]。其中,参与型政治文化对应民主的政治结构,比较符合现代民主政治的发展要求。

首先,消弭权力本位文化,涵养权利本位文明。从权力本位向权利本位发展是人类社会进步的基本方向,是社会主义中国矢志不渝追求的政治文明目标。一方面,政府要明确自身拥有的公共权力来源于公民个体权利的让渡,国家的一切权力属于人民,公民权利是国家权力的源泉,国家权力受人民委托,被人民所赋予;另一方面,政府及官员要牢记权力是应用于服务权利的,相比于权利,权力是一种手段和工具,其行使的目的是为了维护公共利益,实现公民权利。

其次,挣脱全能政府窠臼,树立有限政府理念。政府要明确自身职能趋于有限,其角色取向是裁判员而非运动员,其功能在于掌舵而非划桨,处理好政府与公民社会的关系, 摈除凌驾于公民之上为民作主的传统观念和大包大揽的行事作风,充分尊重公民自主性人格和合法性权利,还权利于公民,让公民自我做主。今后在执行精准扶贫政策的过程中,帮扶人员和村两委要改变主导精准扶贫政策执行的惯习,真正认识到贫困户的公民角色和主体地位,让广大农户为政策实施出谋划策,切实发挥其脱贫主力军的作用。

最后,要大力推动政治社会化进程,提高公民民主政治素养。一方面,要充分发挥教育功能,通过开设培训班、大讲堂的形式向农户传授基本文化知识和民主政治知识,努力提高农户的民主政治素养,培养其民主参与意识,提高其政治参与技能,使贫困户在扶贫政策执行中发挥积极的参与作用。另一方面,要重视大众传媒的宣教作用。不断强化大众传媒在传播参与型政治文化、引导公民政治倾向和培养公民政治情感方面的功能,致力完善贫困地区硬件和软件设施建设,利用好广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、互联网等新旧媒介的应有作用,为农户积极参与政策执行提供便利,营造良好的参与氛围。总之,参与型政治文化的塑造是一个漫长过程,只有通过丰富的理论教育和实践训练,才能促使农村居民真正树立权利观、法治观和民主观,塑造与社会主义民主相适应的政治文化。

(二)提高目标群体参与意识和能力

贫困户作为精准扶贫政策执行的脱贫主体,不断提升贫困户在扶贫政策执行中的参与意识和能力是提高参与质量的根本要求。

首先，培养目标群体参与意识。首先要摒弃参与冷漠心态,培育参与热情。基层政府在平常教化村民时要明确地强调,政治参与既是公民的基本权利,更是公民不可推卸的义务和责任——作为国家和社会的主人,有责任有义务以积极的心态参与并推动精准扶贫政策顺利实施。其次,要教育村民在政策执行参与中处理好个人合法利益和公共利益的关系。目标群体在政策允许范围内谋取个人利益本无可厚非,但个人利益应当服从于公共利益,只有在满足了公共利益的前提下,才能追求自身的个人利益,所以要以公共利益为重,为实现共同利益而积极参与到精准扶贫政策之中。最后要摆脱参与失望心理,抱着自信和希望积极参与。明确参与是公民的合法权利,只有自己积极争取参与才能实现权利,认识到参与精准扶贫政策执行对维护自身正当利益的极端重要性,同时要树立主体自信心与希望信念,相信自己积极参与能够对精准扶贫政策执行带来实质性影响。

其次，提高目标群体参与能力。(1)要提高信息获取能力。信息爆炸时代,信息已然成为一种极其重要的资源。贫困户要意识到扶贫政策信息的重要性,培养主动获取政策信息的意识和能力,主动拓宽政策信息获取渠道,在获取信息的基础上增进对政策信息的理解,充分利用信息来参与精准扶贫政策执行。(2)提高目标群体利益表达能力。在日常村民会议中,多让贫困户公开发表言论,培养表达能力,引导他们综合分散化、差异化的利益诉求形成某种集体利益,增强利益诉求的合力,提高贫困户集体在精准扶贫政策执行中的话语地位。(3)培养目标群体的民主监督能力。明确民主监督是公民的基本权利,鼓励和支持贫困户监督并检举精准扶贫政策执行中的违规行为,为他们提供有效的监督渠道,形成民主监督的良好氛围。(4)要逐步丰富贫困户的政策参与实践。公民参与意识和能力的培养并非一蹴而就,而是在反复实践中不断提升的。在精准扶贫政策执行过程中,政府要积极创造条件,开展精准扶贫政策执行专题讲座,举办扶贫政策落实交流会,为引导和规范贫困户有序参与政策执行提供平台,让贫困户通过民主实践而不断提升其政策执行的参与意识和能力。

(三)加大政策执行信息公开力度

信息公开是保障知情权的基本手段,加大精准扶贫政策执行信息公开力度是目标群体参与政策执行的基本要求。(1)丰富信息公开内容,突出信息公开重点。应逐步扩大扶贫政策信息公开半径和范围,建立从中央到地方、从决策到执行的全方位、多层次的信息公开系统,丰富信息公开内容,同时要突出信息公开重点,围绕贫困户最关心、最直接的问题,明确而详细地公开扶贫项目、扶贫资金分配和使用情况、帮扶责任人以及扶贫成效等信息,尤其要细化基层政府扶贫政策执行的规则、程序、结果等具体政策信息内容,为广大贫困户参与精准扶贫政策执行提供行动指南,增强贫困户的参与获得感和效能感。(2)合理调整信息公开时间,增强信息公开效果。鉴于信息公开对公民参与的重要性,应根据信息公开目的合理调整信息公开时间。对于有关贫困户参与扶贫事项决策的信息,要事先公开,确保贫困户能及时参与有关决策;对于有关具体政策执行的信息,要明确公开执行细则,确保贫困户知晓政策执行参与知识,并在确保信息时效性的前提下适当延长信息公开时间。同时,要充分利用农村的喇叭广播、村民公告、报刊、出版物、宣传手册、电视、手机短信、微信、政府网站、政务微博等多种信息公开方式,运用地方性语言,以通俗易懂的话语确保贫困户能够快速获取、准确理解政策执行相关信息,增强信息公开效果,提高目标群体参与质量。

(四)拓宽目标群体参与渠道和方式

参与渠道和方式是目标群体参与精准扶贫政策执行、实现政府与目标群体互动的具体载体。拓宽目标群体参与渠道和方式是引导贫困户积极合法有序参与政策执行的重要保证。

首先，加强贫困户参与扶贫政策执行的法制化建设。尽快出台专门的法律法规,明确具体规定目标群体在政策执行中的参与权,尤其是贫困户在精准扶贫政策执行过程中的参与权,为贫困户参与政策执行提供法律依据和法制保障。同时各地还要依据当地实际情况出台贫困户参与政策执行的实施细则或补充规定,详细规定贫困户参与精准扶贫政策执行的途径、形式和程序等,促使贫困户参与扶贫政策执行规范化、常态化、制度化。

其次，提高贫困户参与扶贫政策执行的组织化水平。加强农村基层党组织队伍建设与功能建设,时刻保持党组织的领导地位,强化基层党组织在农村地区的功能和职责,赋予党组织教育和引导农村公民政治参与的重要职能。明确自治组织的定位,厘清村委会的自治职能与协助上级政府之间的权责范围,防止其行政功能侵蚀自治的政治功能,发挥自治组织的政治参与主体性职能。最后还要扶持农村各种经济组织和社会组织发展,使之有效参与到精准扶贫政策执行中去,并在建言献策和检举监督等方面发挥更有力的作用,维护贫困户的利益。

最后，适应信息化时代,建立和完善网络参与渠道。目前,网络以其高效、便捷、低成本、隐秘性等优势,已成为政府汲取民意、促进官民交流的重要窗口。为此,要提高农村网络通信设施建设,创建政府专门扶贫网站、利用政务微博微信、电子会议等形式,帮助贫困人口提高新媒介使用技能,使网络渠道成为贫困户有效参与精准扶贫政策执行的重要渠道。同时,要强化政府扶贫网站信息解读、回应互动功能,避免扶贫网站成为“僵尸”网站。总之,要不断拓宽目标群体参与精准扶贫政策执行的渠道，保障贫困户以正当理性的方式参与扶贫政策执行的全过程。