行政组织法视野下能源监管体制改革研究

王 浩

1.中国社会科学院法学研究所，北京 100720；2.西南石油大学法学院，四川 成都 610500

引 言

能源作为国民经济命脉，对一国的政治、经济、国家安全、社会生活等起着至关重要的作用。由于能源在勘探、开采、运输、交易等环节会产生一系列安全、环境、垄断等问题，因此，能源行业亟需政府监管来化解这些难题。这里所谓的能源监管通常是指能源监管主体对能源市场活动及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。其中，能源监管机构的职能定位、权力配置、机构设置是实现能源监管目标的体制保障。在规范层面，《煤炭法》《电力法》《石油天然气管道保护法》，以及正在制定的《能源法》与列入立法计划的《能源监管条例》等法律法规①我国三十多部相关的法律、三十多部国务院颁布的行政法规、十多个已经参加的与能源相关的国际条约、两百多部部门规章、近千部地方性法规和政府规章对能源监管体制做了相应的规定。中关于能源监管机构的职能、权力的规定，初步构成我国的能源监管体制。

我国能源监管体制的历史发展经历了这样几个阶段：1949-1978年是政府对能源行业进行计划管理时期，1978-1993年是政企初步分开时期，1993-2014年是专业监管起步时期，2014年到现在的能源体制革命，是全面深化改革时期。

考察我国能源监管体制的历史发展，可以发现，我国能源监管体制改革是政策推动型改革，这导致我国能源监管体制改革变动性较大，稳定性不足。针对这些问题，国家能源局于2013年1月7日在全国能源工作会议上提出了“深化能源体制改革”的要求；2014年6月13日中央财经领导小组第六次会议召开，推动能源革命的战略构想被明确提出[1]。另外，党的十九届三中全会发布的《深化党和国家机构改革方案》指出，推进国家机构改革需要从政府职能转变、政府与市场机制的作用角度出发，构建权责清晰的政府治理体系。

上述会议、政策、方案精神实质上为能源监管体制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推进，则改革应当于法有据，需要有组织法保障。

1 我国能源监管体制的历史与现状

能源监管机构的建立、合并、撤销，以及能源监管机构与大型能源企业之间关系的发展演变，基本构成了我国能源监管体制的现实图景。

1.1 我国能源监管体制的发展脉络

1.1.1 1949-1978年：计划管理时期

该阶段由于我国实行高度集中的计划经济，与其他行业一样，能源行业由政府设立工业主管部门管理，主要根据国家计划进行能源生产和供应，政企不分，基本是政府主管燃料工业的人、财、物和产、供、销。尽管在不同时期政府主管部门进行了合并和分拆，但计划管理的主导模式始终没有变。可见，能源监管机构在计划经济体制下没有存在的空间。

1.1.2 1978-1993年：政企初步分开时期

1978年，在改革开放的推动下，能源行业政企分开逐步推进，采取的措施有：第一，建立能源政策协调机构。为了增强不同能源种类之间的政策协调性，1980年国家能源委员会成立，煤炭、电力、石油三个部门由其统筹，但国家能源委员会在1982年即被撤销。第二，启动政企分开。依据我国对外开放政策战略部署，能源行业的政企分开，最初在利用外资的领域展开（如利用外资办电，1982年成立华能国际电力开发公司），同时组建中国海洋石油总公司，负责海洋石油对外合作事务。第三，成立统一的能源机构管理能源。顺应经济体制改革的需要，依据1988年国务院机构改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工业部的全部和水利电力部的部分政府职能组成的能源部，对能源进行统一管理；积极推进政企分开，成立中国石油化学工业总公司、中国电力联合会、中国核工业总公司。但计划经济体制尚未打破，传统的监管方式仍然发挥着重要作用，致使能源部于1993年被撤销，没有实现预设的目标。

1.1.3 1993-2014年：专业监管起步时期

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，在市场经济目标下，能源监管体制改革的主要内容有：第一，转变政府行业管理职能，推进能源市场化改革。1998年依据国务院的机构改革方案，撤销煤炭、电力、石油等工业部门，成立石油和化学工业局，同时成立国家煤炭工业局，并进行职能转移，由国家经贸委主管。撤销核工业部，成立中国核工业集团公司，其政府职能划归国防科工委。除神华集团公司、中煤能源集团公司外，全部下放地方管理。第二，推进政企分开，建立现代能源企业。1998年，油气行业重组成中石油、中石化、中海油三大集团公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，将1996年成立的国家电力公司拆分为中央直管的两个电网公司、五个发电公司等企业。第三，成立专业的能源监管机构。根据《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》的要求，2000年1月，成立国家煤矿安全监察局。在电力行业，2001年3月，统一履行电力监管职责的国家电力监管委员会（简称电监委）宣告成立。2013年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》提出撤销电监委，将国家能源局、电监委的职责整合到国家能源局，由国家发改委管理[2]。第四，建立统一的能源管理机构和议事协调机构。2005年成立国家能源领导小组，下设办事机构“国家能源领导小组办公室”[3]。2008年3月，国务院机构改革方案要求设立国家能源委员会，组建国家能源局。2008年8月整合国家发改委能源行业管理职责、国家能源领导小组的职责、国防科工委的核电管理职责，成立国家能源局，由国家发改委管理，主要负责履行能源领域的监管职责[4]。2010年1月，根据《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》精神设立国家能源委员会，负责研究拟订、审议、统筹协调国内能源开发、国际合作、安全、发展中的重大问题[5]。

1.1.4 2014年至今：推进能源体制革命，全面深化改革时期

2014年6月13日，习近平在中央财经领导小组第六次会议上提出“能源革命”战略构想。其中体制革命强调要转变能源监管方式，健全能源法治体系，形成主要由市场决定能源价格的机制[6]。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，进一步明确了石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。另外，依据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，国家能源局部管局的地位没有变化，只是将储备相关职能划归新组建的国家粮食和物资储备局。同时，决定将国家煤矿安全监察局划归应急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源监管体制进入全面深化改革时期。

1.2 我国能源监管体制的现实图景

能源监管体制经过上述发展演变，煤炭、电力、油气、可再生能源等种类能源形成如下监管格局：第一，煤炭监管体制。在中央设置煤矿安全监察机构，实现安全监管和行业管理的统一；在地方设煤矿安全监察机构，行业管理任务重的地方依旧保留行业管理部门。第二，油气监管体制。我国油气行业的监管体制形成于1998年国务院机构改革，然而，迄今没有设立专门的油气监管机构。依据2008年国务院机构改革方案的规定，油气行业管理职能划归国家能源局，但仍有相当多的监管职能分散在其他相关的国家机关①油气采矿权探矿权等资源监管由国土资源部门负责；油气的价格监管、行业准入和投资项目审批由国家发改委负责；油气开采中的安全监管由应急部负责；海上石油开采的监管由国家海洋局（国土资源部管理）负责；石油批发市场运营监管、石油进出口经营监管由商务部负责；石油天然气管道的安全监管由国家能源局负责。石油储备由新组建的国家粮食和物资储备局监管。。第三，电力监管体制。2013年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》撤销电监委，重新组建国家能源局②国家发改委的电力监管相关职责主要包括长期电力规划、电力定价、电力节约和能源效率、审批电力投资等；生态环境部主要负责评估电力项目的环境影响、规定电力企业的排放标准、排污情况等；国资委对国有电力企业行使企业所有者职能；财政部主要负责管理电力项目投资中的国家资本金，监督国有电力企业的财务状况等。。另外，我国的核电安全监管交由生态环境部国家核安全局负责。第四，可再生能源监管体制。当前我国可再生能源根据法律规范初步形成由国家能源局统一行使监管职能、其他部门对其开发利用进行监管的监管体制③主要包括：科技部门负有重大科技项目立项等职责；农业部门对农村沼气、生物质能等农村能源负有监管职责；水利部负责审核中央补助投资的农村水电项目核准和审批等职责；建设主管部门对太阳能、浅层地热等可再生能源在建筑领域的规模化应用负责；环保部门对水电、风电、地热等可再生能源的开发利用可能造成的环境影响负有监管职责；林业部门对林业生物质能开发利用负有监管职责；海洋管理部门对潮汐发电等海洋能发电以及海上风电的开发利用负有监管职责；气象部门对太阳能、风能等气候资源评价负有监管职责，等等。。可见，我国能源监管形成了以能源主管部门、能源协调机构、监管机构以及地方能源派出机构④各地区设立能源派出机构。如散布在全国的6个区域监管局、12个省级监管办。为主而构成的监管体制。

2 我国能源监管体制改革面临的困境及原因

从我国能源监管体制的历史发展脉络与现实图景中可以发现，我国能源监管体制在职能定位、权力配置、机构设置方面面临一定的困境。

2.1 能源监管体制改革面临的困境

2.1.1 能源监管职能定位不准

如前所述，专业、独立的能源监管机构设立，意味着我国能源监管与宏观管理职能逐步分离，但这种分离仍然十分有限，其职能定位当前还面临如下问题。

一方面，能源监管机构对内职能划分不明。能源监管和能源管理部门职能不清，主要指能源管理部门既要承担宏观管理职能，也负有微观监管的职能，形成“政监合一”的监管模式。如，国家能源局作为能源主管部门，既负责制定能源发展战略、规划及政策，也承担诸如油气管道安全监管等职能。又如，国家发改委既负责能源战略和规划的制定，也负责监管能源价格等职能。

另一方面，能源监管机构职能与能源企业、能源行业协会等主体之间的权责关系尚未理顺。其一，能源监管机构与市场界限不明。在市场经济下，能源企业本应按照能源监管政策、法律、环境标准从事生产，实现自己的经济利益。但是，在政企不分的背景下，没有理清政府和市场（企业）之间的关系，能源监管机构管了很多不该管的事，能源监管出现越位、缺位、错位现象。具体来说，政府越位表现为：能源监管机构过度干预能源企业，直接取代能源企业的市场竞争，导致政府和市场界限不清，影响能源企业经营判断；政府错位体现在能源与能源管理部分，且能源监管较少发挥作用；政府缺位表现在能源安全、环境、职业健康、能源普遍服务领域监管缺失，导致大量的能源公共事件频发。其二，能源监管机构与行业协会的职能范围不清。具有专业能力的能源行业协会参与能源监管，能够解决监管中的一些专业性问题。但是，我国能源行业协会独立性不够，并且没有形成能源行业协会制度化参与监管的制度，导致能源协会的监管作用尚未充分发挥。

2.1.2 能源监管权力配置不科学

根据行政组织法的一般原理，法律是配置监管权力的依据。域外能源监管机构的设定一般采取立法授权，并且通过组织法科学地配置权力。但是，从我国的能源监管机构的权力配置来看，我国能源监管权力配置面临如下问题。

一方面，能源监管部门横向配置界限不明，出现权力交叉。现有的法律，尤其是单行能源法律以及法规规章对能源监管机构权力配置不科学。如上述被撤销的电监委，除了欠缺法律依据以外，各级能源监管机构间的地位也不明确。另外，据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条第3款、第5款的规定，存在国务院组成部门与国务院直属机构在主管特定业务和专门业务之间界限不清的问题。

另一方面，能源监管机构纵向权力配置同质化，与各层级能源监管事权不匹配①纵向配置权力同质化产生的后果是：每增加一部法律，就要对应地设置一个机构，这样从中央政府到地方政府就会多增加3000多个职能部门。这会导致机构臃肿、行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。[7]。在规范层面，我国《宪法》第107条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定“县级以上各级人民政府”配置相同的能源监管权力，按照这种权力配置模式，各级能源监管机构上下同粗，形成职责同构的“网状行政体制”[8]。然而，这种上下同粗的网状行政体制与各层级能源监管事权不一致，导致能源上下级监管机构监管权责不匹配。

2.1.3 能源监管机构设置不合理

自1998年国务院机构改革以来，在独立性、专业化和适度集中方面我国能源监管机构设置逐步趋于科学。但囿于长期计划经济体制影响，我国按不同行业将监管职能划分至不同的监管机构，导致能源监管机构出现综合协调性差、监管效率低下等问题。从横向上看，除国家能源局的监管职能较为集中外，其他能源监管职能分散在不同的监管部门，如资源监管职能属于自然资源部；能源国有企业资产监管职能属于国有资产监督管理委员会；能源价格监管和市场准入监管属于发改委；能源环境监管和核电安全监管职能主要划归生态环境部；能源大宗商品的贸易监管职能属于商务部等。从纵向上看，能源行业的上中下游由不同的监管机构监管，如自然资源部负责煤矿开采监管；煤矿生产中的安全监管属于煤矿安全监察局；煤炭生产许可证的颁发和煤炭经营监管、价格监管归于发改委。上述职能配置导致监管机构设置分散，难以凝聚监管合力，以致监管效率低下。

2.2 造成能源监管体制改革困境的原因

造成我国能源监管体制改革困境的原因主要有以下三方面。

第一，能源监管体制改革缺乏整体布局。能源监管体制改革涉及中央政府与地方政府以及各层级政府能源监管机构职能转变、权力配置与机构设置，涉及政府与市场、社会关系的配置，这些因素要发挥良好作用，需要统一布局和规划。但是从历次能源监管体制改革的实践来看，都存在一定问题。一是能源监管体制缺乏总体目标设定。历次能源监管机构改革采取不同的目标表述，导致各次能源监管体制改革相互之间缺乏关联性和递进性，不利于实现能源监管体制改革的总体目标。二是能源监管体制改革缺乏顶层设计。我国能源监管体制目前没形成顶层设计统揽，缺乏对能源监管体制改革与行政体制改革、经济发展形势的整体把握，导致能源监管体制改革对能源监管机构、能源企业、能源行业协会缺乏统一安排。三是能源监管体制改革缺乏推动主体。由于能源监管体制改革涉及重大的利益博弈，如果没有具体的推动主体，会导致改革的动力不足。

第二，以政策推动的能源监管体制改革缺乏法治保障。国外政府监管机构设立的一般经验是“立法先行”。但是，我国能源立法主要开始于20世纪80年代，起步较晚。迫于市场经济改革的需要，能源监管机构的设立、改革一般采取政策推动的方式，如电力体制改革（以电力行业为例，我国设立了国家电力监管委员会，依据是2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》和《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，这两个文件从性质上看仅仅是国务院办公厅的文件，所以其设立之初就缺乏法律依据）。以能源局“三定方案”来规范我国能源体制管理职责方面的部分内容，但是“三定方案”对能源监管机关只做简单的规定，存在职责权限划分不明确、法律规范效力低、变动性大等问题。这显现出我国能源监管机构设置以政策调整的弊端。就目前我国能源监管体制的法律规范来说，没有形成能源监管的法律体系。主要原因为：一是能源监管的能源基本法规范供给不足。在我国，能源法是能源监管的基本法律依据，应该由《能源法》对政府能源监管的范围、权限大小、如何管制等进行明确规定。然而我国的能源法未能出台，导致能源机构的设立规范依据不足。二是规定能源监管的单行法内容滞后。比如我国正在实施的《电力法》中对于监管方面的规定不能满足目前社会的现实要求，需要不断地修改。三是能源配套法之间欠缺逻辑性的兼顾，导致能源监管机构职能定位、权力配置、机构设置不科学，甚至出现冲突。综上，我国能源法律体系不健全导致的一个最直接也是最现实的问题就是能源监管体制的混乱。

第三，能源监管体制改革公众参与法律程序不健全。能源监管体制改革的目的是理顺各级政府能源管理部门及其监管部门的关系，继而提高行政效率，为公众提供更优质的能源公共服务。但我国能源监管体制改革公众参与渠道不畅，对能源使用者的利益诉求考虑不足。具体而言，就是在能源监管体制改革实践中，公众参与法律程序机制不完善。首先，政府在公共政策的参与渠道方面引导不够，导致参与的范围有限，能源体制改革不能反映民众的意愿。其次，能源监管体制改革的参与程序，公众的表达、反映诉求程序不完善。最后，政府主导公众参与的结果，公众参与并不能得到政府的良好回应，这使公众与政府间的关系较为紧张，使民众质疑能源监管体制改革的决策，对其产生信任危机。

3 能源监管体制改革的基本原则

一般而言，体制改革需要遵循基本原则进行，能源监管体制改革也不例外，具体包括如下原则。

3.1 组织法定原则

对于机构改革而言，应当于法有据，但是，我国能源监管机构设置组织法依据不足，导致能源监管体制改革乱象。具体而言，能源监管机构的职能定位、权力配置、机构设定应当有组织法依据。然而，我国行政组织法仅仅是对中央和地方人民政府的设立和职权作了原则性的规定，并没有制定各级地方政府组织法、部门行政组织法，也没有监管机构组织法，部门的设立和职权划分在很大程度上只是由行政管理法承担[9]。为了使能源监管机构改革法定化、制度化，组织法定原则是关键。因此，应从制度逻辑上把握能源监管机构的职能、权力、机构之间的内在关系，在组织法定原则指引下，明确能源监管机构职能，通过组织法配置能源监管机构的权力，为能源机构提供组织法依据。

3.2 “政监分离”原则

从我国当前能源监管职能划分中可以发现，我国能源监管体制是“政监合一”的模式。在该模式下，我国能源管理部门和监管部门职能混淆，监管效率低下。在能源监管领域，监管机构的独立是发挥效用的关键，能源监管机构的职能在内部应与能源管理职能相独立，在外部应独立于传统的行政管理部门，这也是监管独立的本质要求。为此，就能源监管体制的职能配置而言，应当遵循“政监分离”原则，保证能源监管机构独立地发挥监管实效。“政监分离”原则是指政府管理和监管二者职能分开，由不同的机构来履行。可以说，坚持“政监分离”原则既能满足能源监管的专业性要求，又能够保证能源监管机构的独立性，同时确保能源监管政策的连贯性[10]。

3.3 合作监管原则

从能源监管体制的机构设置而言，单一的能源监管主体难以回应能源监管的复杂性、系统性问题。针对传统政府监管难以很好回应监管实践的问题，西方主要国家于20世纪80年代启动监管体系改革，产生了合作监管制度。因此，我国可借鉴西方合作监管经验，充分发挥企业、协会等主体的作用，实现监管目标。所谓“合作监管”，即是为了实现公共管理的目标而采取的由多元主体（政府、市场、社会主体）运用多种手段在监管领域相互作用的一种监管模式[11]。在能源监管领域，合作监管原则就是将能源监管机构、企业、协会在明确各自的职能前提下，充分发挥能源企业、行业协会的专业优势，共享信息，互相协作，各自承担责任以保障监管实效[12]。可见，合作监管突破了传统监管理论认为政府是唯一监管权力行使者的认识。该原则要求能源监管机构、能源企业、能源行业协会各主体在合理划分彼此之间的职能界限之后应当合作完成能源监管任务。

4 行政组织法视野下能源监管体制改革的路径选择

我国能源监管体制改革困难重重，很大程度上是因为行政组织法依据不足、改革成果不能制度化导致的。因此，能源监管体制改革应在行政组织法框架下，确定能源监管机构之间的职能、权力、机构，建立现代化能源监管体制。

4.1 以优化政府职能为目标，通过行政组织法明确能源监管机构职能

一方面，处理好能源监管机构之间的关系。其一，明确监管机构与管理机构的职能。一般而言，管理职能通过法律、政策的形式体现，一般由政府管理部门掌握和控制；具有极高专业性和技术性的微观监管职能通过具体的标准、规范等形式体现。其二，合理配置上下级能源监管机构的职能。即是在中央和地方能源管理部门与监管部门之间，明确各自的职能范围。

另一方面，明确界定监管机构与市场、社会之间的职能范围。其一，主要是处理好能源监管机关与能源企业之间的关系。政府主要通过对国有企业、国有控股等企业建立专门的资产管理部门进行资产监管，满足其保值增值要求。因此，政府应该致力于制定相应的能源监管政策、标准，而不是干预市场中的具体事宜；应该把市场中的具体事项交由市场自身来调整，提高企业的市场竞争力。其二，增强能源行业协会的独立性，充分发挥行业协会的作用，将具有专业性与技术性的监管职能交由具有专业知识的独立监管机构予以执行，使能源监管更加科学高效。

4.2 以事权划分为基础，运用行政组织法差异化配置能源监管权力

由于各层级能源监管机构的监管事权不一样，因此，应在明确上下级、同级不同能源监管机构事权的前提下，通过行政组织法给能源监管机构配置不同的权力，确保能源监管机构的权责匹配。

一方面，横向上看，通过法律合理配置能源决策、管理与监管机构的权力。我国虽然初步形成了统一监管与分行业监管相结合的体制，但是，由于能源监管包括煤炭、油气、电力、新能源等不同能源种类，监管范围非常广泛，导致各能源种类监管机构职责权限不清，协调难度大。针对以上问题，应理顺能源监管机构之间关系，明确各监管机构的职责权限，通过行政组织法配置统一的监管权力。

另一方面，纵向上看，上下级能源监管机构之间的职责权限可通过行政组织法差异化配置。我国能源管理体制存在纵向关系不顺的问题，理顺能源监管体制纵向关系，需要明确国家层面与地方能源监管机构在事权上的差异性，运用行政组织法差异化配置能源监管权力。具体而言，我国地方能源监管以区域监管为主，各省能源监管机构负责提出、组织制定区域能源发展战略、目标以及特许经营计划，并组织实施。这种权力划分尽管利于地方能源监管，但能源领域如电力、天然气等还存在跨区域的能源利用问题，这就突显出以区域监管为主的能源监管体制的弊端，不利于跨区域能源监管。因此，加强上级能源主管部门对下级能源主管部门的监督与领导，将跨省区的能源管理职权统归于国家能源监管机构，这样既充分发挥了地方能源监管的作用，同时又利于国家能源管理机构进行必要的宏观控制，进而充分发挥中央与地方的积极性。

4.3 以“政监分离”为前提，为统一的能源监管机构提供行政组织法依据

从国际经验来看，监管机构是在“政监分离”原则之上、在政府部门之外从国家层面建立统一的能源监管机构，以便对能源系统进行统一监管。我国能源监管主要由国家能源委员会和国家能源局来进行，但其部分职能受相关能源管理部门制约，管理职能还不完善。而独立性对于监管机构发挥实效是最为重要的前提和基础，所以根据我国能源发展的现实需要，整合各部门能源监管职能，建立更具权威性的能源监管机构是体制改革的必然趋势。

具体而言，能源监管机构的改革应分阶段采取循序渐进的改革路径。其一，先分行业建立能源监管机构。结合我国煤炭、电力、石油、天然气、核能、新能源等各类能源监管的现实状况，建立分行业的能源监管机构。其二，建立独立、统一权威的能源监管机构。整合煤、电、油、气等各行业监管机构，进行职能合并，建立统一的能源监管机构，并在《能源法》中对能源监管机构的法律性质、地位、组成、职权和监管范围明确规定；同时，尽快将《能源监管法》的制定提上日程，对能源监管做全方位的规定。

5 结 语

从我国能源监管体制的发展脉络中可以发现，我国能源监管体制经历了计划管理、政企初步分开、专业监管起步、全面深化改革等时期的改革。分析改革实践不难发现，我国能源监管体制改革实质上是政策在推动。这种政策推进型改革能够快速地实现改革目标，但是其面临的问题也不可回避：一方面，导致我国能源监管体制改革规范依据不足，变动性较大，稳定性不足；另一方面，能源监管机构职能定位不准、机构分散，难以回应能源监管的专业性、技术性、复杂性问题。在能源革命背景下，要制度化推进能源监管体制改革，并保障改革成果，能源监管体制改革需要有法律保障，做到能源监管体制改革于法有据，同时在行政组织法框架下明确能源监管机构的职能定位、差异化配置权力，建立统一、高效、权威的能源监管机构。