乡村地区空间规划技术创新探索——以武进区村土地利用规划为例

张国雄

深圳市城市空间规划建筑设计有限公司 广东 深圳 518000

一、基本情况

1、研究背景

自然资源部正致力于构建国土空间规划体系，陆昊部长在武汉调研时提出：要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系，合理划分之后在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则。在此背景下，研究探索适合新时代的乡村空间规划编制技术具有重要的现实意义。

2、研究意义

村是我国行政治理的最基本单元，村规划涉及国土规划、城乡规划、环境保护规划等众多规划部门，研究乡村空间规划的编制是完善国土空间规划层次和内容的重要组成，是实现“多规合一”的有效载体。

3、完成情况

紧抓中央农村土地制度改革三项试点的重大机遇，以《武进区横林镇余巷村土地利用规划（2015—2035年）》为试点，总体上形成了相对完整的“333393”乡村空间规划编制体系，即三大理念、三大目标、三大导向、三大方法、九大内容和三大保障。

二、创新思路

1、秉承“三个融合”

（1）“三生融合”。深入贯彻习总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以生态改善促进生产发展，以生产发展提高生活水平，以生活提升带动生态保护，实现生态、生产、生活“三生融合”的良性互动。

（2）“城乡融合”。以往就城市谈城市、就乡村谈乡村的思维已经难以解决当下面临的现实问题，城市问题的解决要拓展到乡村层面，乡村问题的解决则更要放到城市化的大背景下来看待，“城乡融合”发展、新型城乡关系的构建将会是问题破解的关键。

（3）“多规合一”。传统上，各类规划在管控的目标、指标、坐标、规划时限、技术标准等方面差异和矛盾较多，造成成果实施困难。研究统一村规划的相关标准，重点实现土规和城规上的地类互译，完成基于统一数据库的城规和土规两种用地代码的图纸表达，是科学有效落实规划成果的重要基础。

2、坚持“三大导向”

从问题导向、目标导向和为民导向等三大导向上综合思考对策。总体上要保障规划能够解决问题，真正有用；符合政策，保证能用；顺应民意，主动使用。

3、聚焦“三大诉求”

新时代的村规划要体现自上而下的政策的引领和自下而上的发展愿景。应能满足以下三大诉求：一要体现战略引领，助推乡村振兴；二要体现改革方向，支撑土地改革；三要满足村民发展愿景，提升发展品质。

4、运用 “三大方法”

（1）多级联动。建立“区统筹—镇组织—村主导”多级联动、上下结合的工作组织模式，实现了规划过程中区级层面、镇级层面、村级层面多轮上下有效协调。

（2）技术综合。强调多专业配合，综合城乡规划、土地规划、经济地理、生态景观、建筑设计等多学科优势，充分运用遥感影像、地理信息化、大数据分析等先进技术手段，促进土地利用总体规划走向详细规划。

（3）政策组合。整合土地、住建、规划、农林、水利等各部门的政策工具，创立农村土地精细化综合整治“工具箱”，对全区农村地区碎片化建设用地和农用地实施“手术刀”般的精细整治，通过政策工具的组合运用，实现土地资源的活化利用。

三、主要内容

1、充分调研，摸清现有资源家底

规划重点研究乡村的资源特色，充分发掘其在整个区域的大格局中有其独特的文化、生态、产业、景观、情感等多元价值，为乡村振兴的路径探索和发展对策提供研究基础。

2、目标引领，确定未来发展路径

通过问题导向、目标导向、民意导向等多维分析，结合村庄的特色优势，综合确定村庄的发展愿景、目标定位及发展规模，在此基础上提出村庄发展的路径引导。

3、优化布局，引导建设用地减量

在“多规合一”理念的指引下，形成了“锁定用地总量、底线优先控制、规划发展引导、集约节约用地、反映村民意愿、优化空间布局”的村庄空间布局优化思路。

4、做强产业，推动一二三产融合

促进现代农业、高效农业的提升发展，提高农业综合经济效益，增加农民收入水平。保护并合理开发特色生态资源、历史文化资源、休闲农业资源，着重发展乡村休闲旅游产业。

5、保障民生，促进公共服务均等

以补缺、提质为基本策略提升农民使用公共服务设施的舒适度和便捷度。通过乡村公共服务设施的合理布局和设施配置，实现乡村地区的基本公共服务均等化。

6、塑造特色，建设特色田园乡村

确立“彰显田园风光，强化水乡风情，再现文化风韵，塑造乡居风貌”的发展策略，以塑造村庄“村、水、田、林” 相互交融的特色田园空间为目标，织补延续、串联整合各类特色景观资源，建立村庄全域特色景观结构，引导建设特色田园乡村。

7、综合施策，强化土地精细综合整治

土地精细化综合整治的具体策略是本轮规划的核心技术手段。规划整合集成各领域的各单项政策，闭环组合创新设立农村土地精细化综合整治“工具箱”。将农村碎片化的建设用地和农用地（耕地）实现“颗粒归仓”的规模化、高效化和精细化利用，释放出“数量、质量、生态、人文”“四位一体”的改革红利。

8、细化标准，明确建设控制引导

按照“村庄边界要自然、村庄肌理要传承、村庄规模要适度”的原则，精心做好村口、街巷空间、中心景观、住宅庭院等空间的设计，力求呈现适宜乡土风貌。

9、强化自治，彰显村民主体地位

规划编制过程中采用问卷调查、座谈等形式，动员村民广泛参与，充分了解民意；规划成果编制完成后，提交村民代表大会审议，切实维护村民权益。

四、应用成效

1、促进了建设用地的减量化

通过全域覆盖的村庄规划实现了全区九个乡镇建设用地总量、农村建设用地的双减量。武进区至规划目标年总建设用地减量668公顷，农村建设用地减量4919公顷，节约用地效应明显。

2、保障了基本农田保量提质

全区共新增农用地14319亩，其中耕地约9113 亩，预计闲置土地盘活后带来经济效益超过100 亿元。耕地面积增加，为新时代的高质量发展、可持续发展赢得了“调整转型”的空间。同时农用地用地景观碎片化指数大大降低，耕地质量提高。

3、指导了武进区全区村庄规划全覆盖编制工作

以此项目为实践基础编制了《常州市武进区村土地利用规划编制导则》，指导了武进区全区村庄规划全覆盖编制工作。