乡村振兴的关键——如何防止资本掠夺农村

张 磊

(广西壮族自治区发展和改革委员会经济研究所 广西 南宁 530022）

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。伴随着2018年2月4日，题为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的中央一号文件正式对外发布，在政策鼓励以及各级政府推动下，在与之配套的制度完善下，大量资本将开始涌入农村，这对于长期缺乏资金的农村来说，无疑是一件好事。

近几年来，国家在加大农村建设力度的同时也一直在推行“农地流转、资本下乡”，从试点地区的完成情况来看，农村土地制度改革是关键，土地流转是“资本下乡”反哺农村发展的载体。如何有效利用下乡资本、防止村庄为资本所吞噬，将成为乡村振兴的关键。从近些年媒体报道以及研究所各项关于农村发展的实地调研走访的情况看，“资本下乡”的结果：好的，未来十几年，农村土地和下乡资本有机结合，使得土地资源利益分配得当，资本方和农民实现双赢，消除了当地城乡二元结构、促进了当地城乡协调发展、实现了当地农业农村现代化，使得乡村留住青山绿水，留住乡音乡情，留住勤劳朴实的乡亲；坏的，资本对农村、农民进行疯狂的掠夺，肆意圈占农民土地，严重侵害农民利益，使得失地农民失去了做工的时长和工资的议价能力，被迫沦为旧社会地主时代被压榨的廉价苦力，造成农村开始贫富分化，农民背井离乡激化社会矛盾，农村发展最终误入歧路。

那么，同样是“资本下乡”为何会产生资本掠夺农村、圈占农民土地？我认为主要原因有以下几点：

一是农民在信息对称上处于弱势，造成利益严重不均衡。从理论上讲，在平等、自愿的前提下，由企业与农民通过谈判签订合同实现土地流转，对企业和农民都有利。但是在实际操作中部分合作却事与愿违，如《南方周末》刊登的《资本上山，林改失范江西铜鼓平息林权纠纷》，文章主要讲述的是由于信息的不对称，江西铜鼓的农民将林地以低价卖给企业资方，但是随着市场原材料的暴涨，木材价格也不断上涨，卖地的农民因为原先出卖林地价格太低而产生极大的心理不平衡，经过多次与企业资方协商未果，从而引起了农民与企业资方的冲突。从报道中可以看出，由于信息不对称，以及农民在企业资本方的面前处于信息弱势地位，必将导致利益分配不均衡，从而引起企业资方与农民的矛盾冲突。

二是农村土地流转费用低，资本大量圈占土地改变土地用途。“资本下乡”必然要流转农民的土地，但流转的价格取决于种植粮食作物的收益，现在土地流转价格多数都在每年500-1000元/亩的水平。单纯种植粮食作物，土地的收益很低，有些甚至是亏本，在这种情况下，给农民略高于粮食种植纯收入的流转费用，似乎已经很慷慨了。但是，农业用地流转以后不仅仅是种植粮食作物，在种植粮食作物、种植经济作物和休闲观光等不同产业中，土地的产出和价值都是不同的。以种植粮食的收益来制定土地流转标准，取得土地后却转而经营其他产业，就像以极低的价格征用了农地，转而以建筑用地去开发房地产一样，收益分配对农民是极度不公平的。如：上海一企业用农用地违规建设赛马场。2011年1月，上海浦东新区曹路农业投资管理有限公司承租曹路镇顾三村村委会300亩土地，承租年限截至2020年，双方签订的《流转合同》明文规定：顾三村村委会300亩土地以出租方式流转给曹路农业投资管理有限公司经营，土地用途为种植苜蓿草，合同期内，曹路农业投资管理有限公司不得擅自改变流转土地的用途和用于非农建设。该土地租赁价格为每年1530元人民币/每亩，据了解，此价格不及当地商业用地成交价的百分之二。相对较低的土地流转费用会刺激资本去圈占土地，从当前一些地方存在着企业在农村流转了许多土地却没有相应的投入或粗放经营的现象看，这与土地流转费低有直接关系。

三是一些地方政府以牺牲农民的利益换取投资，转嫁风险。在政府招商引资的过程中，一些地方因实施财政土地等优惠政策力不从心，就牺牲农民和农村的利益，在农村土地和生态环境等方面上做文章。如：低价出租、出让农村土地，或者零成本奉送等，造成农民土地流转得不到合理的收益和应有的补偿。如：为了加快经济增长速度，根本不顾环境和资源保护乱上项目，由于急功近利，低门槛引入，使得经济短期内是比以前好了，但是结果严重污染水源和土地，使当地农民连水也不敢喝，粮食不敢种，农民因此失去了长期赖以生存的家园，成了“生态灾民”。把成本、代价让农民去背，把问题、风险留给农民去担，掠取经济利益而放弃社会责任，在企业资本方与农民力量不对等的情况下，如果当地政府对企业资本方没有有效的约束，必然会给农民和农村的发展带来极大的风险。

四是资本方经营不善“毁约弃耕”，增加社会不稳定因素。资本可以流动到任何地方去逐利，而土地是不能搬迁的，当企业转嫁风险的时候，土地的主人往往就成为受害者。有些企业在经营不善以后，丢给当地金融机构一笔坏账，留给农民一些不能种植的土地，推给当地政府一堆社会问题。例如：广西农垦一家下属公司在平桂区扭转了几百亩土地用于种植甘蔗，为了便于生产管理，推平了土地，改变了原有地貌种植甘蔗，一些农民的耕地还被用来建设田间道路，但是由于近年来蔗糖价格走低，种植甘蔗无法获利，该公司最后甘蔗也不收，农民的土地租金也不付，“毁约弃耕”了。由于农民没有了预期土地租金收益，加上由于改变土地的用途后难以恢复土地扭转前的原貌，造成群众多次集体上访，严重的影响了当地社会的稳定。

上述问题该如何解决？该通过怎样的方式保护农民利益？该如何有效地利用下乡的资本、防止资本掠夺农村？我认为可以在以下几点做文章：

一是确保农民的主体地位和合法权益。资本进村，农民的主体地位不能动摇，在资本从农村的资源中获得投资效益的同时，不能排斥农民的参与，不能让农民从主体变成了看客，必须要让本土村民参与到资源的开发建设中来，让本土村民能够从乡村的活力展现中把握幸福生活的美好梦想。同时，在资源开发建设的过程中，要保护好农民的合法权益，决不能或隐或显侵占农民的利益，更不能演变成掠夺农民的土地等资源。

二是警惕企业和政府的急功近利行为。企业和政府不能只考虑表面化的形象建设而不顾及根本性的内力培育；只考虑高大上的景观再造而不顾及原生态的环境保护；只考虑短平快的经济利益而不顾及可持续的全面发展。在农村土地开发建设中，要提高农民的话语权，吸纳农民参与决策，避免企业和政府的短期行为，防止流转农田“非粮化”“非农化”，努力避免资本方长时间、大面积租赁农户承包地，与农民争夺耕地经营权，及时纠正违法侵害农民承包经营权的行为。

三是增强农民信息获取的能力。“资本下乡”的同时也要推动“知识下乡”、“政策下乡”，各级干部可以结合党委政府的工作给群众带去他们所需的信息。政府在继续加强传统意义上信息服务的同时，也要加强农民及时获取信息的软硬件能力建设。使农村的农民对“资本下乡”带来的影响和可以选择的合作方式以及利益的分配有深刻的认识，从而使农民根据自身情况进行最好的选择，从源头消除利益严重不均衡的隐患。

四是政府需要做好规范、引导和监管。正如“资本下乡”是政府主导的结果一样，如何协调处理好政府、企业和农民三者之间的关系，政府的政策和行为仍然是关键所在。政府要在《土地管理法》等国家法律框架内，调整与“资本下乡”相关的政策，建立健全严格的企业租赁农户承包地准入和监管制度，同时加强对企业资本方的资格考察以及规范和限制企业资本方的行为，如：企业资本方一般只能推进农业项目的规模经营，而不应从事与农业开发无关的旅游、地产等产业项目。要防止企业以低价格圈地，资本必须像权力一样被关进笼子。要严格执行环境影响评估等国家法律法规规定的准入标准，对企业资本方的行为进行直接的监督。在政府的农业补贴规模不断变大的同时，要防止农村腐败，加大规范、监察行为力度。