论少数民族地区政府公共服务体系建设的特殊性

孙文鹏，孙彬益，孙彬桐

（1.甘肃省社会科学院 白银分院，甘肃 白银 730900；2.甘肃农业大学 信息科学技术学院，甘肃 兰州 730070；3.中国联通甘肃分公司 研究院，甘肃 兰州 730000）

一、引言

根据国务院发布的相关文件，目前，我国达到标准的县级行政区总共有592个，民族自治区贫困县共有341个。对于少数民族地区政府公共服务体系的建设，一定要直接针对民族地区的实际情况。在民族地区，由于特殊的自然条件、地理位置、民族宗教、社会文化和经济发展水平，决定了民族地区基本公共服务的特殊内涵。它既有与全国相似的一面，如公共教育、医疗卫生、社会保障、就业服务等一般性项目，也有民族地区自身特殊的一面，如维护民族团结与社会稳定、保护和传承民族优秀文化等，特别是民族地区贫困县。

因此，需要中央政府和民族自治地区各级地方政府提供一些特殊的基本公共服务。民族地区贫困县市场经济起步晚，有些特殊区域市场经济还没有真正进入，致使一些在非民族地区可以由政府和市场共同提供的准公共产品，在民族地区贫困县特别是一些西部牧区却成为完全由政府供给的纯公共产品。如基础教育，在非民族地区属于准公共产品，既可以由政府供给也可以由市场参与，但在民族地区却成了纯公共产品，完全由政府提供，市场供给空缺；再比如住宅，在非民族地区属于私人产品，在民族地区特别是农牧区却成了准公共产品，需要政府全力扶持并保障有效供给。

我国有55个少数民族，这些少数民族主要分布在西部、北部等边疆地区，大杂居、小聚居、交错杂居构成民族地区共同特点，集中体现在共同语言、共同地域、共同经济特征、共同心理素质等几个方面。少数民族大都是与汉族杂居或者与其他少数民族交错聚居。如新疆维吾尔自治区，除维吾尔族和汉族外，还有10几个少数民族杂居其中。云南省更是多民族交错杂居，全省共有20多个民族。西藏自治区民族成份较少，但仍有汉、回、门巴、珞巴等族与藏族杂居。同样，在汉族集中地区也杂居着许多少数民族人口，例如上海市虽以汉族为主，但是也有37个少数民族的居民。

就全国而言，我国几乎没有一个市或县的居民是单一民族的。我国民族的大杂居、小聚居、交错杂居分布有利于各民族相互交往，团结合作。因此，在少数民族地区构建现代化机的政府公共服务体系，就具有了非常复杂的基础条件和差异性，而具体到民族贫困县，情况就更加的复杂。又因为我国的少数民族大多数居住在西部地区，所以，讨论西部民族地区就自然成为重点。

二、公共服务需求的特殊性

1.基础设施需求的特殊性。我国少数民族地区的基础设施建设水平与我国其他地区相比，不管是“质”还是“量”都存在着比较大的差距，扶贫攻坚任务中最大的短板是基础设施落后。这主要表现在：在交通方面，民族地区的省级路、县级路建设层次不高，乡级、村级、组级公路通达率低，“断头路”“卡口桥”状况突出；在水利方面，自来水供给与废水排放、城乡同网同质供水、偏远乡镇供水严重不足，水源工程少，农村供水保障水平低；在能源方面，电力资源结构不合理，农村电网“有网无电或有电无力”现象严重；在信息化方面，民族地区农村信息基础设施严重滞后，信息化应用水平普遍不高。

2.生产技术需求的特殊性。我国少数民族地区、特别是国扶贫困县地区的农牧民，大多没有条件掌握前沿生产技术，生产和生活过程中的方式比较传统落后。调查发现，在民族贫困县区中，一些地方虽然在当地能够举办一些相关生产技术方面的讲座，但是技术人员包括县上的农机人员对群众的技术指导存在很大的问题。比如在指导次数上频率太低，群众普遍反映对技术人员的技术指导一知半解，多靠自己摸索。再比如，技术推广人员在推广技术内容上存在走过场的情况，一些新推广的技术在不同的乡镇由于自然禀赋、民情特点的不同，群众的接受程度存在差异，进而造成很大的资源浪费。

3.社会安定需求的特殊性。民族社会安定是指民族社会运行处于有序、协调、均衡或者平衡的状态。民族地区社会安定需求指民族地区人们对社会运行的有序、协调、均衡或者平衡的需求，主要包括社会治安、公共安全、法律援助、自然灾害与突发公共危机应急管理等方面。在民族贫困地区，受民族特性、接受教育程度以及道德与利益博弈认知等条件的影响，极端贫困状态下的少数民族群众更容易受到外部环境的影响，为了经济利益容易铤而走险，甚至做一些非法的生意和经济活动。尤其是在少数民族与汉族杂居地区，由于历史上存在冲突较多等原因，少数民族群众和汉族群众之间在生产生活中矛盾时有发生，加上一些民族宗教极端势力的影响，往往群众之间的小矛盾容易引发民族对立和冲突。另外，民族地区地理环境复杂，地质灾害频发，危害公共安全事件容易发生，农牧民的生存面临诸多威胁，自然灾害防范与突发公共危机应急管理成为民族地区农民重要的公共需求。

4.民族习惯和宗教信仰的特殊性。民族习惯和宗教信仰需求是指少数民族群众在传统节日、饮食、丧葬、宗教活动等方面要求得到尊重和保障的需求。由于各种原因，少数民族地区与我国其他地区比较，在经济基础、产业结构、区域关系、民族关系等方面还存在较大差距，生产力水平低下，商品经济不发达，市场发育不足，很多地方保持着原始的生产方式，农业在国民经济中占很大比重。民族地区居民政治参与水平不高，很多人缺乏公民的主体意识，表现出冷漠、麻木和盲从，有部分少数民族的宗教意识比较浓厚，很难融入现代文明中来，从而制约了民族地区的文明发展。

5.国民教育需求的特殊性。由于民族地区教育起步晚、基础差、成本高、历史欠账较大，教育投入不足。中小学校舍建设普遍标准偏低、功能配套不全，大部分寄宿制学校条件简陋，宿舍楼内没有卫生间和取暖设施，地方财政困难严重制约民族地区教育的发展。根据2010年全国第六次人口普查的数据，我国少数民族中的劳动年龄人口平均接受教育年限普遍比较其他地区要低得多，一般要低2～3个年限。更为严重的是，在我国不同地区之间，未上过学的比率在少数民族要高达13.53%。可见，少数民族地区基础教育和高等教育普及程度都低于我国其他地区。学前教育覆盖率、办园条件、普及程度等都与非民族地区有明显差别，幼儿教师严重缺编。

6.医疗卫生服务需求的特殊性。我国少数民族地区历来都是我国公共卫生的薄弱之处，这有许多客观原因。根据2010年全国第六次人口普查数据，少数民族15岁～64岁妇女的存活子女数占活产子女数的百分比要比汉族低许多，汉族一般在99%，而少数民族一般为97%，其中，如独龙族82.72%、佤族92.37%、拉祜族92.98%、布朗族94.30%，明显低于汉族。从客观性和实践方式的角度来看，在许多少数民族的地区，不仅仅是医院少，高水平医生少，而且卫生建设和医疗的成本也很高。

7.社会保障需求的特殊性。社会保障需求是指公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时对最基本的生活保障的需求。民族地区的社会保障水平是我国社会保障体系建设的一个重要组成部分。近年来，特别是党的十八大以来，党中央和国务院非常重视民族地区的社会保障体系建设，财政投入持续增加。但是，由于多种因素的影响，目前少数民族地区的整体社会保障水平仍然比较低，特别是在城乡低保低补方面的标准比较低，与全国平均水平之间还有一定的差距。

8.文化服务需求的特殊性。文化需求，指的是消费者在消费物品与劳务的过程中对精神满足的一种渴求。民族地区群众对公共文化服务的需求首先是满足最基本的物质层面的文化需求，其次是对高层次文化的需求，但民族地区公共文化投入一直不足，依据文化部的统计数据，近年来，我国民族地区的公共文化经费支出占地方财政总支出的比重一直在0.5%以下。但是，从需要的角度看，少数民族对传统文化的需求，往往并不排斥对现代文化的需求，少数民族对于现代文化的需求越来越多，民族地区的文化需要却越来越旺盛。但是实际的供给条件和能力还是有限的。

三、公共服务供给的特殊性

1.供给基础的特殊性。民族地区特殊的地理位置和自然环境直接制约公共服务实现程度和质量。在特殊的自然地理环境影响下，经济发展比较慢，综合经济实力低，政府提供公共服务的质量差、效率低和成本高。特别是民族地区贫困县的“老、少、边、穷”的特征突出，导致与非民族地方相比，公共服务的投入和成效产出比差距极大。大多民族地区处在生态脆弱区，自然环境恶劣，地理结构和气候环境复杂，各种公共服务开支和成本较大，提高了同等数量和质量公共服务的成本，民族地区政府的公共服务承担成本支出沉重。民族地区社会结构复杂、民众主体意识薄弱，也会直接影响公共服务的均等化。

2.供给不足的特殊性。我国少数民族人口中的70%以上布局在西部地区，这里地域辽阔，自然资源丰富，但是，区位优势明显欠缺，通行不畅、交通不便、信息闭塞等问题存在。而且更为现实的是，在少数民族地区搞基本项目建设最大的问题的成本很高，这又直接影响在供给方面扩大招商引资的可行性。我们把内蒙古、西藏、宁夏、广西、新疆五大民族自治区公共服务水平与全国平均水平做个比较，发现差距较大。根据国家有关部门的调查和分析，目前，在我国的教育文化、医疗卫生、交通通信、环境保护、社会保障等10类公共服务项目中，五大民族自治区有7类低于全国平均水平。

3.供给投入的特殊性。在我国少数民族地区，特别是国扶民族贫困县中，供给投入往往是以单一的政府为主体，市场的作用很小。在民族贫困县中，经济落后，财政困难，主要依靠中央转移支付，自身财力有限，财政自给率很低，基本公共服务投入更低，贫困县财政捉襟见肘。一些公共服务项目规模和投资较大，国家和省上虽然给予一定投入，但还需要地方财政拿出很大一部分配套资金，由于民族地区贫困县财政相对困难，资金筹措能力不足，建设资金配套任务往往落在建设单位头上，很多单位在以前的发展中已经负债，无力背负新的债务，加上近年来国家拉动内需和灾后恢复重建项目增多，建材和人工成本持续上涨，项目规划时确定的标准已不能满足工程建设，也造成了一定的资金缺口，给项目建设的实施带来困难。

4.供给方式的特殊性。由于成本和其他因素的影响，民族地区政府公共服务供给方式比较单一，形成特殊的“靠”的机制：一是靠政府主导。政府成为少数民族地区公共服务基础设施建设的主力军；二是靠财政投入。成本太高，社会资本往往不愿意进入这个行列，只能靠财政投入来解决；三是靠政策。投入政策、扶贫政策、民政政策、民族政策等。市场和非政府组织发育不健全，市场化的公共服务运作模式、运作理念不成熟、不完善，难以形成以国家财政为主体、社会各方参与的多元投资机制。

5.供给模式的特殊性。按照市场经济体制的运行规律，公共服务体系虽然在本质上属于政府职能系列，但是，在投入、建设和运行管理机制上完全可以不是政府一家，政府可以利用多种方式引入私人资本和其他投资，比如BOT、BBT等。也就是说，以需求为导向的公共服务产品供给模式应该是多元化的，在政府主导的前提下，社会可以广泛参与。公共服务体系的建设应该是全社会的事，各行各业都应该承担起相应的义务和责任。政府、社会、民众三方均是供给服务产品的主体力量，三者都应该成为公共服务产品的生产者、供应者。但是，目前在少数民族地区中这三个方面的力量非常不均衡，协调起来难度比较大。

6.供给制度的特殊性。当前，我国民族地区公共服务的供给主体主要有三个：中央政府、对口援建省份政府、民族地区的地方政府，分别以中央政府的纵向供给、援建省份对口支援横向供给、民族辖区政府自我供给为基本供给机制。但是，影响因素也比较多：一是国家的财政专项不仅仅要保证公共服务体系，还要保证其他许多更加重要的工作，在经济建设、社会发展与公共服务之间存在一定的矛盾；二是对口援建的省市为了降低成本，往往喜欢“短平快”的项目，而不倾向与长远项目和战略投资，影响公共服务基础设施整体水平的提高；三是少数民族地区、尤其是西部的大多数少数民族地区，地方财政收入能力很低，长期以来也存在许多地方政府不重视地方财源建设的自身不足。所以，导致地方政府对公共服务体系建设发投入能力。

四、结论和建议

通过以上研究说明，目前我国少数民族地区的政府公共服务体系建设还处在比较低的层次，在供给与需求两方面都存在一些不足，需要有关政府部门进行专题研究和解决。协调推进民族地区公共服务体系建设工作，一方面，要有明确的思路和原则，比如，一定要坚持量力而行、突出重点、尊重民俗、效率与公平兼顾、民生为先的原则。另一方面，提升政府公共服务能力，完善服务体系，一定要创新建设思路和模式。一是要以教育、卫生、养老、培训等基础性服务项目建设为重点，集中解决突出问题、关键问题。二是要拓展社会多元供给渠道。培育多元化供给主体，除政府和各职能部门，还应吸纳市场与社会资本的参与，包括非政府组织、企业和社会名人等，要允许和吸引更多资金来源，利用多元主体与投入来增加公共服务供给，建立“政府、市场、社会”互联互通的公共服务投入机制和供给机制。三是要把握好公共服务发展的难得机遇。抓住西部大开发、一带一路、双向开放等重大发展机遇，灵活运用少数民族地方的自治权和国家的叠加政策，吸收和借鉴一些国家和地区在公共服务中的先进理念和做法，结合民族地区实际，探索有效提供公共服务的途径和措施。