新时代的西藏经济发展及其经济法回应

肖 京

（中国社会科学院法学研究所北京 100720）

发展是硬道理，西藏的长治久安离不开经济的快速、健康与可持续发展。新时代进一步加强西藏经济发展不仅是一个重要的经济问题，同时也是重大的政治问题和社会问题，具有政治、经济、社会的多重意义。改革开放以来尤其是党的十八大以来，西藏各族人民在以习近平为总书记的党中央正确领导下，在西藏地区各级党政机关领导干部的带领下，艰苦奋斗、锐意进取，在经济建设方面取得了突出成绩。进入新时代以来，西藏地区各族人民生活富足安康，西藏地区的经济发展水平也达到了历史上前所未有的高度。但同时也应当看到，与内地其他省份相比较，西藏地区的经济发展水平依然十分落后，并且与经济发达省份的经济发展水平差距不断拉大。当前，西藏地区经济发展的任务依然十分艰巨，寻找西藏经济发展新动力、新路径的需求依然十分迫切。在全面深化改革和全面依法治国的双重背景下，如何充分发挥法治尤其是经济法对西藏经济发展的促进与保障作用，不仅关系到西藏经济的发展，同时也关系到经济法的新发展，意义十分重大。为此，本文拟从西藏经济发展的现状与问题出发，结合西藏经济发展所面临的机遇和挑战，从新时代经济法的发展与西藏经济发展互动的角度，分析新时代经济法治基本理念与西藏经济发展的理论契合点，并具体探讨新时代经济法对西藏经济发展的促进与保障等相关问题，以期更好发挥经济法对西藏经济发展的促进和保障作用。

一、新时代西藏经济发展的现状、问题及其面临的机遇和挑战

（一）西藏经济发展的现状

自西藏和平解放以来，尤其是改革开放以来，特别是党的十八大以来，西藏地区的经济面貌发生了翻天覆地的变化。这些变化大致可以概括为四个方面：经济发展的基础设施条件大为改善；经济发展的资源要素条件大为增强；由传统农牧业迈向了现代经济；由封闭经济体走向了开放经济体。[1]就具体的经济数据指标来看，据《2018年西藏自治区政府工作报告》统计，2017年西藏全区生产总值达到1310.6亿元，增长10%；全社会固定资产投资完成2051亿元，增长23.9%；社会消费品零售总额523.3亿元，增长13.9%；地方财政收入259亿元，增长25.6%；农村居民人均可支配收入达到10330元，增长13.6%；城镇居民人均可支配收入达到30671元，增长10.3%；居民消费价格指数控制在2.0%以内；城镇登记失业率控制在2.7%以内。以上数据虽然未能详细反映西藏经济发展的具体状况，但也大致勾勒出了西藏经济发展的大致轮廓。从以上数据可以看出，西藏经济发展展现出了良好的态势，尤其是在经济增长率方面在全国处于领先地位。但是，如果对比经济生产总值最高的省份广东省，2017年广东省生产总值为89879.23亿元，是西藏生产总值的68.58倍，西藏在经济总量上仍处于相对落后的状态，经济发展任务依然十分艰巨。

（二）西藏经济发展中存在的主要问题

由前文分析可以看出，改革开放以来尤其是党的十八大以来，西藏经济发展取得了长足进展。但同样需要注意，当前西藏经济发展中仍然存在一系列的问题，很有必要进一步梳理和总结分析。有学者把西藏经济发展的主要问题归纳为以下五个方面：产业整体层次低、规模小、初级特征明显；产业支撑能力弱，部分行业供需矛盾突出；投资依赖特征明显，内生性增长动力不足；对内对外开放程度偏低，市场开拓能力不足；高素质和专业技术人才匮乏，难以满足发展需求。[2]但在笔者看来，以上对于西藏经济发展问题的概括实际上仅是对相关问题表象的描述，并未真正概括和揭示出西藏经济发展问题的实质。总体来看，当前严重制约西藏经济发展的主要问题，大致可以概括为以下三个方面。

一是特殊自然环境和气候对西藏经济发展的制约依然十分明显。西藏地区特殊的高原气候环境是世界独一无二的，高原环境的客观存在使得西藏地区长期处于地广人稀状态，本地人力资源严重不足，也无法聚集大规模的居民形成经济上的规模效益。同时，高原气候也限制了外部人群进入西藏地区定居，进一步加剧了西藏地区人力资源的供需矛盾。人口资源的严重缺乏，使得西藏地区的经济需求有限，经济内需严重不足，进而衍生出内生性增长动力不足等问题。同时，由于特殊的高原环境，使得西藏地区与外部的经济交流并未达到应有的频繁程度，难以和外部经济形成良好的互动，难以把经济做大做强。因此，特殊的自然环境已经成为长期制约西藏经济发展的最大瓶颈。

二是相对落后的交通与基础建设制约西藏经济的进一步发展。交通与基础建设对于一个地区经济发展的重要性不言而喻。从全国经济发展的情况来看，凡是经济发展得好的地区和城市，无一不是交通便捷、基础设施完善之地。现代交通技术的发展，尤其是以高铁为代表的交通现代化时代的到来，使得人们能够以前所未有的便利通向以往难以企及的全国各地，不仅极大程度改变了人们的时空感受，丰富了人们对外面世界的视角，同时也在很大程度上改变了全国的整个经济格局，改变了很多城市尤其是中西部城市的命运。西藏地区的交通状况虽然在青藏高铁开通之后有了很大的改观，也在一定程度上享受了交通与基础设施发展的红利，但相较于其他省份，所享受的交通红利依然有很大差距。此外，缘于高原气候和特殊的地理环境，西藏地区的基础建设也仍然有待于进一步加强。

三是相对陈旧的经济发展理念严重制约西藏经济的快速发展。经济发展理念的更新对于一个地区的经济发展具有十分重要的意义。从全国范围来看，东部沿海地区之所以经济发展水平普遍较高，不仅是因为占了沿海交通便利的“地利”，同时还和这些地区的居民普遍具有较强的市场经济意识有密切联系。东部沿海地区在经济发展理念和意识方面远远超前西部地区，注重经济发展理念的不断更新。再加上改革开放初期制定的“先富起来”政策，使得这些地区的经济发展水平甚至超过了西方发达国家。相比较而言，西藏在经济发展理念和意识方面仍然有待于进一步更新，否则将会严重制约西藏经济的进一步发展。因此，及时对西藏经济发展理念进行更新，是西藏地区经济得到长足发展的重要保障。

（三）西藏经济发展面临的机遇和挑战

西藏的发展不独取决于其自身的内部条件，同时还和外部环境的基本状况有很大的关系。当前，西藏的发展既面临难得的历史机遇，也面临前所未有的挑战。本文基于文章主旨所限，仅从经济的层面对西藏经济发展所面临的机遇和挑战进行分析。

就西藏经济发展所面临的重大历史机遇来看，除了党中央所确立的有关西藏经济发展的特殊政策和优惠措施之外，主要体现在“一带一路”战略方面。“一带一路”战略本质上是一种“走出去”战略，具有明显的经济输出功能，这对于经济处于落后状态的西藏地区是一个重大利好。从政策支持方面看，中央第六次西藏工作座谈会把西藏的经济发展放到整个世界大格局之中，明确将西藏地区定位为我国面向南亚开放的重要通道，这对于西藏快速融入“一带一路”战略中具有十分重要的意义。从地理位置上看，西藏地区是“一带一路”倡议中面向尼泊尔等周边国家的枢纽，在国家推动“一带一路”战略建设中能够发挥辐射南亚的重要作用。如果西藏地区能够抓住“一带一路”战略的大好机会，对西藏经济发展进行准确的定位，必将促使西藏经济发展再上一个新台阶。

需要注意的是，当前西藏经济发展同样也面临一系列的挑战。从经济而非政治的层面来看，这些挑战主要体现在两个方面。一是世界经济波动的挑战。当前，世界经济风云变幻莫测，世界各国经济整体出现下滑趋势，中美贸易摩擦不断，如何在当前大的世界经济背景下充分贯彻落实国家“走出去”的战略，将是西藏经济发展所面临的重要挑战。二是国内经济新常态的挑战。近些年来西藏经济的发展，与中央和内地各省份对西藏的经济援助有直接的关系，西藏经济的发展与全国经济发展是一个系统的有机体，西藏经济发展必将受到内地经济发展状况的直接影响。以往内地各省份经济发展状况好，经济增长率高，有足够的经济实力对西藏进行经济上的大力支援，但在当前国内经济增长率普遍下降的情况下，内地各省份能否继续保持并加大对西藏经济发展的外部支援力度，应当是当前西藏经济发展所面临的重要挑战。

由此可以看出，当前西藏经济发展正处于一个十分重要的历史关口。面对新时代经济发展的新的机遇和挑战，如何扬长避短，充分发挥西藏地区经济发展的优势，并有效借力外部的有利因素，将会成为西藏经济发展成败与否的关键。在当前全面深化改革与全面推进依法治国的双重背景下，经济法的促进和保障将会成为影响西藏经济发展的重要因素。如何在理论和具体制度方面对西藏经济发展进行有效回应，是新时代经济法所面临的重要课题。

二、新时代经济法对西藏经济发展的特殊意义

新时代经济法的发展与我国社会主义建设的实践紧密相连，与当代中国新的历史定位和时代使命密切相关。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央带领全国人民在实践中不断创新，形成了新时代中国特色社会主义理论。在新时代中国特色社会主义理论的指导下，经济法在发展方向、发展路径和发展动力等多个方面进行了不断创新升级，形成了新时代经济法治思想理论体系。在新时代经济法治思想的指导下，新时代经济法的发展方向是强调新的发展理念，突出国家治理体系现代化的整体目标；在发展路径上强调经济转型与经济创新，突出经济与社会的平衡；在发展动力上强调创新驱动和立足国情。新时代经济法在发展方向、发展路径和发展动力等多个方面不同于其他法律部门，也不同于以往经济法的发展方向、路径和动力，而新时代西藏经济发展面临一系列的机遇和挑战，同样需要在发展方向、发展路径和发展动力等方面进行创新。新时代经济法的发展与西藏经济发展在理念上具有高度的契合性，因而对西藏经济发展具有十分特殊的意义。

（一）新时代经济法的发展新方向对西藏经济发展的特殊意义

党的十八大以来，面对国内外经济发展的新形势，党中央果断作出我国经济发展进入新常态的重大判断，明确指出全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，明确提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为新时代经济法的发展指明了方向。在新时代中国特色社会主义理论的指导下，经济法的发展必将遵循创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在国家治理体系建设和完善方面发挥更加重要的作用。

新时代经济法的发展新方向对西藏经济发展方向具有十分特殊的意义。西藏地区位于祖国的边疆，长期以来，民族宗教问题错综复杂，经济上属于欠发达地区。新时代经济法治思想强调创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，这为西藏地区的新发展提供了难得的历史契机。创新，意味着经济发展与经济法治在西藏地区运用的方式和方法将会有新的突破；协调，意味着今后西藏地区与内地的发展将会更加均衡，西藏地区的经济发展将会和内地省份形成有效互补，西藏经济落后的现状将会有很大幅度的改观；绿色，意味着雪域高原的蓝天白云等难得的自然环境将会受到更大力度的保护；开放，意味着西藏地区将在国家大战略、大方针的整体框架下加强西藏地区的国内外经济交流；共享，意味着西藏地区将会更加紧密地融入到内地经济圈，与内地共享经济发展的新成果。同时，从国家治理体系现代化的角度来看，西藏地区经济治理的现代化是国家治理现代化的重要组成部分，新时代经济法的发展在发展方向上与西藏经济发展具有高度的契合性，必将进一步促进西藏地区经济治理的现代化，对西藏地区经济发展意义重大。

（二）新时代经济法的发展新路径对西藏经济的特殊意义

新时代经济法在发展路径上同样具有鲜明的时代特征。在当前经济新常态下，新时代经济法特别强调经济转型与经济创新，强调经济与社会的平衡发展，强调对公平分配和均衡发展等问题的重点关注，重点解决经济发展中的不平衡、不充分等一系列问题，这不仅对经济法理论创新提出了更高的新要求，同时也为经济法的新发展提供了更为广阔的路径和空间。

新时代经济法治思想指导下的经济法发展新路径对于西藏地区同样具有十分重要的意义。一方面，经济法所遵循的经济转型和经济创新的发展路径必将有力促进西藏地区经济的快速发展。由于历史原因，西藏地区在经济方面一直处于欠发达状态，[3]在传统的经济发展模式之下并未得到充分发展。“长期以来，西藏经济发展战略的理论指导思想一直是传统的发展理论”，[4]因此，要实现西藏地区的跨越式发展，需要在法律政策端发力，[5]就必须突破原有的经济发展模式，充分发挥西藏地区的优势，通过经济转型和经济创新不断开创西藏经济发展新局面。新时代经济法治思想指导下的经济法发展新路径对于西藏经济转型、经济创新和实现西藏经济的法治化，具有十分重要的促进作用。另一方面，经济与社会平衡的经济法发展新路径不仅将进一步缩小西藏与内地经济发展的差距，还将为西藏经济与社会的平衡发展做出新的贡献。东西部经济发展不平衡既有历史原因，也和以往的发展战略和发展理念有直接关系。新时代经济法治思想指导下的经济法发展强调区域经济协调发展，强调经济与社会的协同发展，将会很大程度上改变西藏经济与社会发展的不平衡等问题。

（三）新时代经济法的发展新动力对西藏经济发展的特殊意义

新时代经济法治思想强调创新驱动和立足国情。创新是引领发展的第一动力，没有创新就没有真正意义的新发展。新时代经济法治思想对于创新的特别强调，不仅为经济法理论与实践的新发展指明了方向，同时也为经济法理论与实践的新发展增添了新动力。与此同时，新时代经济法治思想还强调立足国情，走中国特色的经济法治之路。

新时代经济法治思想对创新驱动和立足国情的强调，不仅为经济法的发展增添了新的动力，同时对西藏地区的发展也具有十分重要的意义。从创新驱动的角度来看，西藏作为经济欠发达地区，更需要新的创新驱动力，新时代经济法治思想的创新驱动效应促使经济法在理论和制度方面进行不断创新，这必将从经济法律制度创新的层面促进到西藏地区的经济与法治创新。具体而言，经济法理论与实践的创新则不仅有助于实现对西藏地区财税、金融法治体系的进一步完善，同时还对西藏地区的产业促进和保障相关法律制度的创新起到一定的推动作用。正如有学者指出，“着力构建西藏特点的现代金融业服务体系，深彻转变现行财政援藏模式及体制机制，努力提升西藏城乡居民收入水平，可有效改善西藏经济发展模式”。[6]从国情特色的角度来看，西藏地区的经济与社会发展不仅具有明显国情特色，同时还具有更加明显的区域特色，因而更需要考虑到其不同于内地的差异性。例如，通过中央财政补助促进西藏经济发展具有特殊的意义，[7]“工业化并非是促进西藏经济发展的唯一选择”，[8]在这些方面西藏经济发展有内地有明显不同的差异性。这种对国情特色的考虑和对差异性的强调，与经济法基本理论具有高度的契合性。从这种意义上讲，具有创新特质和中国特色的经济法理论体系的进一步完善必将形成促进西藏经济与社会发展的新动力。

以上分别从新时代经济法的发展方向、发展路径和发展动力三个方面探讨了新时代经济法发展对西藏经济发展的特殊意义。由以上分析可以看出，新时代经济法与西藏经济发展在理念上是高度契合的，西藏经济发展需要经济法在具体制度上予以促进和保障。

三、新时代西藏经济发展的经济法促进与保障

经济法从其调整方式上来看，特别注重对经济发展的促进与保障。经济法可以分为宏观调控法和市场规制法，但就西藏经济发展的经济法促进来看，宏观调控法对西藏经济发展的促进和保障作用更加明显，因而需要进行较为详细的分析。市场规制法同样会对西藏经济发展起到相应的促进和保障作用，但相较于宏观调控法而言，作用的力度要小于宏观调控法，因此本文不做详细分析。总体来看，宏观调控法对西藏经济发展的促进与保障，主要包括产业法的促进与保障、财税法的促进与保障以及金融法的促进与保障。

（一）新时代西藏经济发展的产业法促进与保障

产业法是经济法的重要组成部门，在当前经济转型、经济创新与产业结构优化的大背景下，产业法对西藏经济发展具有十分特殊的促进和保障作用。

新时代产业法对西藏经济发展的法律促进和保障，首先体现在对西藏产业结构的布局、规划等方面。就西藏经济发展来看，新时代西藏经济发展必须立足于西藏地区的资源优势和区位优势，在特色产业和优势产业方面下功夫。目前，西藏自治区政府确立的重点发展产业包括旅游业、金融业、清洁能源业、天然饮用水业、建筑建材业、高原优质特色农业和农畜产品加工业、藏医药业、特色文化产业、民族手工业等十大产业。但是，由于西藏地区特殊的自然环境，不具备大规模发展工业的条件，而且从环境保护的角度来看，西藏地区也不宜大力发展现代化工业。作为支柱产业之一的农牧业在历史上固然有其重要的地位和价值，但同样受制于西藏地区自然环境所限，真正可供用于农业的土地资源并不丰富，而且土地的贫瘠使得农牧业生产的效率并不高。西藏农牧业发展固然可以维持西藏地区农牧民的基本生存需要，但无法满足新时代西藏各族人民对于美好生活的向往和追求。因此，新时代西藏经济发展应当以文化旅游产业为重要突破口，并以文化旅游产业带动其他相关产业。

新时代产业法对西藏经济发展的法律促进和保障，还体现在对西藏经济发展的产业政策与法律支持方面。这里所指的产业法，既包括适用全国的产业法律法规等规范性文件，也包括仅适用于西藏地区的地方性规范性文件。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确规定，“支持西部地区改善基础设施，发展特色优势产业，强化生态环境保护”，这为西藏特色优势产业的发展提供了支持和保障。再例如，2018年6月15日西藏自治区政府发布的《西藏自治区招商引资优惠政策若干规定(试行)》第16条明确规定，“对自治区鼓励发展的文化产业项目，可申请自治区文化产业发展专项资金予以支持”，则是通过具体的实施措施对西藏文化产业发展进行促进和保障。由此可见，新时代产业法必将对西藏经济发展产生积极的促进和保障作用。

（二）新时代西藏经济发展的财税法促进与保障

党的十八届三中全会明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这是对财政重要作用的准确概括。新时代财税法在西藏地区的经济治理与经济发展中将会发挥更加重要的作用。

新时代财税法对西藏经济发展的促进和保障，首先体现在财政转移支付法律制度对西藏经济发展的促进和保障方面。财政转移支付是为了实现区域经济与社会协调发展而采取的一种行之有效的措施。我国地域辽阔，区域之间经济发展横向不平衡，中央和地方财政之间也存在一定的纵向不平衡。由于历史和现实多方面的原因，西藏地区都必须通过中央财政转移支付对西藏财政收支进行平衡和充实。事实上，西藏地区作为民族地区、边疆地区和贫困地区，在财政转移支付中一般都会受到特殊政策照顾，每年的财政转移支付力度也相当可观。通过相应的财政转移支付，充分保障了西藏地区的各项民生支出及其他相应支出，有力促进了西藏经济的发展。由此可见，财政转移支付法律制度在西藏经济发展中的意义十分重大。

新时代财税法对西藏经济发展的促进和保障还体现在财政税收对西藏财政支出的保障以及财政税收优惠政策措施对西藏经济发展的促进等方面。财政税收为西藏地区财政收入提供有力的支持，并通过各种税收优惠措施促进西藏经济的发展。税收是重要的财政来源，西藏地区通过各种税收措施确保财政收入的稳定，以确保各级政府有足够的财力满足公共需求。同时，西藏地区由于特殊的情况，享有比其他地区更加优惠的税收优惠措施，这在一定程度上更有利于西藏地区的经济发展。例如，2018年6月15日西藏自治区政府发布的《西藏自治区招商引资优惠政策若干规定(试行)》第4条之规定，“企业自2018年1月1日至2020年12月31日，从事《西部地区鼓励类产业目录》产业且主营业务收入占企业收入总额70%以上的，执行西部大开发15%的企业所得税税率”，这是在企业所得税方面的税收优惠。此外，按照第5条、第6条之规定，符合一定条件的企业，自2018年1月1日至2021年12月31日，减半征收或者免征应缴纳的企业所得税中属于地方分享部分。以上税收优惠措施所体现的税收优惠力度，是内地其他地区完全无法达到的，这充分体现了中央对于西藏经济发展的大力支持。

（三）新时代西藏经济发展的金融法促进与保障

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确指出，“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度”，这是对金融在国家政治、经济和社会发展中的重要性的充分肯定。新时代西藏经济发展离不开金融法的促进与保障，与金融在整个经济生活中的重要性有着密切的联系。

新时代金融法对西藏经济发展的促进与保障首先体现在金融法对西藏金融业的促进和保障方面。金融是现代经济的核心，它既是经济发展的重要推动力，又是经济体系的重要组成部分。同时，金融行业又是存在高风险的行业，如不进行及时有效的调控与规制，随着金融风险的积聚，金融危机很可能会随时到来，对经济与社会的发展和稳定带来冲击效应。因此，无论是从中央层面，还是从地方层面，对于金融风险的防范与化解都十分重视。西藏地区的金融稳定对西藏地区的社会安定和民族团结影响巨大，因此，西藏地区金融风险的防范与化解不仅是一个重要的经济问题，同时也是重大的政治问题和社会问题，必须更加慎重对待。尤其是随着互联网金融的不断发展，金融风险系数也随之放大，金融风险防范和化解所面临的任务也更加繁重。为了确保西藏地区金融行业的健康持续发展，就必须运用法治的手段对其进行有效的调控和规制。从这种意义上讲，金融法对西藏地区经济发展起到保驾护航的重要作用。

新时代金融法对西藏经济发展的促进与保障还体现在金融法对西藏实体经济运行的促进与保障方面。金融必须服务于实体经济，而不是自弹自唱、空转运行。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确指出，“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职”，“金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点”，这是对金融与实体经济之间关系的准确概括。西藏经济发展离不开金融的服务，为了进一步强化金融对西藏经济发展的服务作用，很有必要运用法治的方式对其进行监管。金融法通过对金融的严格监管，配合相关的产业政策，对相关实体产业的发展起到应有的促进和保障作用。

由此以上分析可见，无论是经济法的发展还是西藏经济发展，新时代都赋予了其新的使命、新的内涵、新的方向和新的路径。从西藏经济发展的现状来看，西藏经济发展依然存在诸多的问题，其所面临的机遇和挑战也是前所未有，如何在新时代实现西藏经济发展的充分发展，迫切需要经济法予以回应。新时代经济法的发展，在发展方向、发展路径和发展动力上都和西藏经济发展具有高度的契合性，同时，新时代经济法也能在具体的法律制度上为西藏经济的发展起到促进和保障的作用。