财政水利资金支出项目绩效评价指标探究

张淑敏/ 文

根据财政部《关于提前下达2017 年水利发展资金预算指标的通知》，财政部、水利部《中央财政水利发展资金使用管理办法》和财政部、水利部《中央财政水利发展资金绩效管理暂行办法》等文件要求，需要对工程项目进行绩效评价研究。

一、研究背景和意义

在现有对绩效评价指标的研究中，一些指标仍存在不确定性问题，比如项目绩效评价指标的确定问题、指标相对的评分标准问题、部门之间沟通协调问题，而且目前专家学者在此领域也涉足较少，研究成果不多，为此本文根据中央文件精神和现实问题进行研究，利用已经研究的多个相关绩效评价指标，以实现工程绩效评价指标研究的有效性。

目前各省市虽然有一套完整的体系来支撑，但仍然需要通过相应的项目运行情况来对指标进行完善，使项目的绩效评价达到相应的标准。各个省级和市级的项目绩效评价的指标的研究过程中，也存在各个项目的项目绩效涉及不一致等情况。目前，我国的工程项目绩效评价体系中，仍存在一些制度和管理上的缺陷。比如在绩效评价指标研究过程中的项目决策和项目管理，出现的基础资金发放的问题；也有项目绩效中项目所带来的效益问题。针对工程的本身特色和共同出现的问题，这种指标研究需要反映出某一类工程项目的结构，所以针对工程项目的绩效评价指标的探究，具有现实意义和理论意义。

二、国内外文献综述

绩效审计的概念出现于20 世纪40 年代，最早提出经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）即“3E”目标的学者是欧文·E·休斯，并很快在政府绩效管理工作中得到应用。近年来，国外关于绩效评价的研究多通过“运用经验+ 理论”的方法来进行评价。

其中Mirahmadi，Seid Mohammad Reza，Attafar，Ali，Ketabi，Saideh（2018）利用模糊综合评分法从战略的角度分析了制造企业在基于给企业带来利润的同时的绩效评价；Selvarajan，T.T，Singh，Barjinder，Solansky，Stephanie（2018）美国与墨西哥员工关系研究从绩效评估公平性、领导成员交换与提高绩效动机三个维度，如分配维度、程序维度和互动公平三者间的关系研究了绩效评估公平性。

在之后的一段时间，我国的很多专家学者也开始在绩效审计的领域中，提出了自己研究的观点，并针对绩效评价指标研究中出现的问题提出自己相应的看法和建议。在进行文献检索过程中发现，近几年来，相关文献数量基本呈递增态势，随着政府绩效审计工作的全面开展，我国在绩效审计领域已经取得了一些突破。目前国内大部分专家学者集中于绩效审计的定义、内容、目标等理论研究，只有少数人结合实践案例进行深入的研究。在政府实践方面主要表现为：集中大量的专项资金投入水利发展项目，审计机关对资金的筹集、分配、使用进行审计，最后出具资金使用效益评价报告。但是在实际执行过程中由于存在大量问题，难以真正实现绩效审计的目标。从作者单位性质看，虽然显示的来自高等院校、科研院所占比超过一半，但从总体检索结果发现，来自乡镇经管站、县审计局、水利局等岗位的研究比重超过七成。从研究内容来看，来自实务岗位的经验总结、问题对策类文章所占比重较大，而有关审计支持绩效评价基本理论的研究尚显缺乏，系统性不够。由此需要对项目绩效评价指标进行研究。

在不同的工程场景的应用之下，项目绩效审计可以利用不同的数据进行审计。程铖和李睿（2016）提出了电子数据审计，并将电子数据审计的模式和方法进行不同情景的适用；郑伟等（2016）将数据式审计模式在当前的大数据环境下，进行了全面的实践。但彭冲，胡重辉，陈希晖（2018）研究了大数据背景下的审计评价指标，并归纳出实践的经验，对数据式绩效审计模式及其应用进行了探讨。

吴国燕，李娜，牛岩，周红梅（2015）在对项目绩效评价的研究中，提出了相关的指标，将项目的绩效评价指标进行了修正，但是项目绩效评价涉及的其他指标没有继续深入研究；薛洪岩，饶雪（2018）在我国的政府环境绩效审计中面对的一系列的问题，提出了自己的相应对策和建议；唐莉容（2018）认为绩效审计的基本指标应以财政资金的使用效益评价为主，并对政府投资项目绩效审计的必要性进行了研究；孟志华，李晓冬，余瀚（2018）利用3S 技术对政府绩效审计进行了研究但重点对审计人员的结构调整提出合理化建议，都没有提到绩效评价指标的深化。

为此，此选题在以上研究的基础上，建立与完善工程绩效评价指标的研究，并希望对今后的相关研究有借鉴意义。

三、项目绩效评价内容及指标研究

（一）评价内容

财政水利资金支出项目，作为财政支出的重要组成部分，在进行绩效评价的过程中，可以提高中央财政资金的使用效益，同时将中央财政资金做到合理合规、用到实处，并规范财政资金的绩效管理。本文通过对财政水利资金支出项目进行绩效评价的指标研究，将财政资金的支出从绩效目标的管理、绩效的评价和评价结果的运用等几个方面对工程项目绩效评价指标进行探讨。

（二）评价指标研究

1.项目绩效评价基本情况

此次进行绩效评价指标研究的工程项目区位于乡村河段，工程项目的防护范围较广。工程项目的实施，目的是建成高标准防洪堤，使河道两岸险工险段得到有效治理。通过河道治理使洪水泛滥、乱采乱挖现象得到控制，并通过环境的改善提升可持续发展水平。根据青海省财政厅《关于下达2017 年水利发展资金的通知》的要求，根据资金投向合理分配项目资金，并进行项目绩效目标及水利发展资金支出投向表的申报，得到来源于省财政资金的工程投资资金的分配。

2.项目绩效评价指标选取原则

（1）分类评价原则。对财政资金的支出进行绩效评价需要考虑其特点，本文所针对的财政资金的支出主要是财政水利发展资金支出，将财政支出运用到防洪工程、水土流失综合治理工程等方面，来对此类项目支出进行指标的研究。

（2）目的性原则。在对指标的选择上，对于财政支出项目来说，产生的绩效是不同的，在指标的选取上需要有针对性和突出性。

（3）重要性原则。根据重要性原则，为了避免指标的重复选取，要将指标在选择的时候尽量做到选择反映项目绩效的重要指标，并且做到指标选取的独立性。

3.项目绩效评价指标的内容

项目绩效评价指标是由不同的标准制定而成，由不同的标准和要素构成，主要为：目标完成情况（包括管理工作和项目绩效）、一级指标、二级指标和评分标准构成。其中项目绩效评价指标项目评判的一级指标为5 个要素、评分标准为13 个方面，指标情况表述如下：

在得到资金分配过程中，主要从以下5 个方面进行项目绩效评价指标的研究。在项目绩效评价的指标研究中，一级指标的5 个指标要素分别为项目决策、项目管理、产出指标、效益指标和满意度指标。其中，（1）项目决策主要通过项目的建设过程中所涉及的资金管理办法、资金分配和资金下达的及时率情况进行指标研究；（2）项目管理主要从财政资金根据项目所分配的实际资金到位数、时效性和项目建设管理的制度健全的问题进行研究；（3）产出指标主要从工程建设的数量指标、工程验收合格率的质量指标、工程完成任务量的时效性和沟道治理的财政投入成本配比进行研究；（4）效益指标主要是从工程建设完工后的社会效益、生态效益和可持续发展效益进行指标的研究，对于沟道治理带来的经济增收情况、生态面积保护情况和人口的可持续发展性进行打分；（5）满意度指标主要以发放问卷的形式，对受益群众和村民进行满意度调查，并给出相应的分值。通过以上5 个方面指标的研究和评价，得出工程项目绩效评价指标的最终得分和需要完善、改进的地方。

四、项目绩效评价研究中存在的问题

（一）上级审批手续严苛

上级在对项目审批时，批复难以及时下达，影响后期绩效评价工作的推进，在缺少前期手续的基础上，投资无法顺利统计入库。而且项目推进过程中，进度缓慢，部分项目超出项目实际建设费列支，使项目无法正常推进或开工，影响绩效评价指标的完善。

（二）基础资金下达不及时

基础资金作为中央财政水利发展资金，在对项目进行评价过程中，有些项目基础资金到位及时性不高，项目管理不健全，影响项目的整体实施的进度，一些配套水利项目前期工作基本完成的情况下，如果资金尚未及时下达，将会无法立即实施项目的建设。

（三）项目前期工作缺乏主动

在绩效评价指标研究过程中，一部分单位争项目积极性不高，协调解决问题的主动性不强，在项目审批过程中，缺乏超前的谋划意识，在投资计划未下达期间，不主动推进一些前期工作，等项目下达时，项目由于绩效评价未及时完成，不具备开工的条件，项目落实缓慢。

（四）部门间沟通存在问题

各部门在各项目上进行绩效评价指标研究中，没有形成相应的联系，导致绩效评价指标研究过程中，存在一系列问题，有些三级指标没有明确项目和分工，指标之间不独立，造成指标冗余。

五、保障项目绩效评价顺利实施的措施

（一）强化领导，建立健全绩效考评组织体系

为更好地开展水利发展资金绩效目标评价工作，应专门成立自评小组，自评小组针对申报内容、实施情况、资金到位资金管理情况，以及项目绩效指标完成情况，认真听取受益村、受益村群众建议和意见，做好自评工作。

（二）结合实际，确定考评范围及考评指标

通过对工程绩效目标自评工作的开展情况，认为搞好绩效目标自评的首要任务应该是，要明确项目年度总体目标，根据工程建设规模、工程属性，预先制定绩效目标，量化指标，然后在工程实施完工后，一一对照进行绩效指标考核、自评工作，这样使得绩效自评工作开展起来可操作性强，条理清晰，客观公正，便于实施。

（三）抓协调，主动衔接沟通

各个部门和责任单位应该主动作为，不仅要做好同级之间沟通配合，还要抓紧完善项目的前期手续，确定审批程序，全力推动项目的尽早实施，以确保绩效评价指标的完善，做好项目资金的争取工作，并加强资金的使用、建设进度的管理，确保项目的规范运行。

（四）建立工程财务管理制度

为确保指标研究后的顺利实施，应建立相应的工程财务的管理制度，工程实施过程中，保证项目资金内部的审计情况、监督资金的使用情况、保证专款专用，在对资金的管理过程中，实行相应的内部管理制度。做到支付价款有据可查、合理到位，保证工程能按计划、设计保质保量完成并交付使用。

六、结语

本文通过对财政水利资金支出项目绩效评价的研究，对指标进行相应探讨，从研究过程中发现指标存在的上级审批严苛、项目缺乏主动性等问题，并在建立健全绩效考评组织体系、确定考评范围及考评指标的基础上，提出了保障项目绩效评价指标得以顺利实施的措施，并为相关部门提供参考。