自然资源资产离任审计问题研究——以江苏省为例

赵 倩

（南京审计大学 江苏 南京 211815）

一、引言

在我国，自然资源作为全社会的公众物品，由政府部门代为执行开发、使用和管理的职能。这便形成了委托代理关系，可能会产生负面问题。其中领导干部对自然资源的保护和管理负有尤为重要的责任。

在此背景下，党和国家机关高度关注日益恶化的环境问题，十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以文件形式明确将会开展领导干部自然资源资产离任审计。随后出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等诸多文件也对开展领导干部自然资源资产离任审计进行了补充和规定。

二、江苏省开展领导干部自然资源资产离任审计现状

（一）江苏省自然资源情况

江苏省地理位置优越，气候适宜，各类自然资源储备丰富，占地广阔。可将江苏省占有的自然资源划分为水资源、土地资源、森林资源、矿产资源及其他资源。

从水资源分布来看，江苏地处于长江流域下游，同时处于淮河水系和沂沭泗水系之中。截至2018年，该省本地水资源储备量达321亿立方米，就过境水量而言达9492亿立方米。

从土地资源分布来看，全省可供耕地面积为6870万亩，园艺蔬菜、畜禽、特色粮食经济作物等产量稳定。领导干部对土地资源的有效监管是使土地资源被合理高效地利用的重要保障。

从森林资源分布来看，近年来江苏森林资源得到了较好的保护和培育，森林总面积和林木覆盖率都有稳定增长，截至2017年，江苏省森林总面积为2340万亩，全省林木覆盖率为22.9%。

除上述资源外，江苏省还存在丰富的矿产资源、生物资源、湿地资源等其他资源储备。

（二）江苏省实施领导干部自然资源资产离任审计的文件要求

江苏省紧跟党的十八届三中全会文件精神，于2014年开始实施领导干部自然资源资产离任审计，当年对全省280多名领导干部实施了资源环境离任审计。

2019年1月，江苏省人民政府印发了《江苏省领导干部自然资源资产离任审计办法（施行）》。这份办法是在国家《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定（试行）》的基础之上，结合江苏省地方自然资源资产的特点以及政府的具体规定出台的，强调要建立审计的领导小组制度，并对开展审计工作的方式提出了共享、协同、合理计划等明确要求。

（三）各市县开展领导干部自然资源资产离任审计具体做法

连云港市积极探索新型审计模式。在传统审计方法中加入新兴审计技术：空间比对上利用地理信息系统软件获取图像，将其与记载的资源数据进行比较，发现疑点后再细化分析；时效性比对上利用谷歌地球技术勘察疑点地区不同时间段上的资源情况。审计人员实地调查取证时，还可借助无人机等技术型设备缩小取证难度，提高取证效率。

江苏省徐州市为更好地开展领导干部自然资源资产离任审计，决定筹建审计专家库以及第三方服务库，这些机构为审计工作提供咨询、检测、鉴定、评估等服务。专家库和第三方服务库根据不同时点审计工作的任务和重心实行动态管理制度，以求切实为审计工作提供帮助。

三、开展领导干部自然资源资产离任审计中存在的问题

江苏省开展领导干部自然资源资产离任审计以来，取得了丰硕的成果。但从现有的领导干部自然资源资产离任审计工作来看，还存在着不少问题。

（一）自然资源资产权责不够明晰、价值估量困难

由于我国自然资源资产产权界定和登记工作开展时间有限，自然资源种类多、范围广，目前我国自然资源资产之间难以做到明确界定。以长江为例，其流经江苏省的沿线城市达8个，水资源的质量与其所经的各行政区域相关联，下游水域的水资源质量也与上游质量相关，导致简单将某一流域的水资源管理责任划归到该片区的领导有失公允。

同时，对自然资源资产的价值进行量化需要从经济价值、生态价值等多维度入手，不同地区相同资源的经济价值难以统一量化，而生态价值是抽象概念，利用数字实现准确计量较难实现。

（二）审计人员知识结构单一，审计力量有限

领导干部自然资源资产离任审计是审计实务中的一大新兴领域，由于领导干部自然资源资产审计专业性强，这要求审计人员不仅应具有扎实先进的审计背景，同时也需要对领导干部的日常管理活动以及自然资源相关的政策法规和专业知识有相应的了解。但是目前审计一线工作者主要是财会金融类背景出身，审计专业知识过硬，但是对于自然资源（包括土地、森林、矿产、水、海洋等）类的专业知识，精通的审计人员占比较少，容易产生制约领导干部自然资源资产离任审计的情形出现。

（三）新兴审计技术方法的运用不够普及

传统的审计方法难以适应复杂多变，范围广阔的领导干部自然资源资产离任审计。但是长期以来审计人员受传统审计方法的影响，思维可能会产生局限。对新兴技术方法的探索和运用可能较为缓慢。

同时，领导干部自然资源资产离任审计对审计工作人员的审计知识和自然资源专业性水平都有较高的要求，这要求审计人员借助包括水文检测、环境保护、海洋资源测量、森林测量等多方面的各类专业人士的帮助。针对这项问题，探索一种新型的传统审计方法与新兴审计技术相结合的审计模式，帮助审计人员克服专业知识整合困难的问题，也是现在需要考虑的问题。

（四）问责机制不健全，审计结果运用尚不到位

由于环境问题是一个需要长期治理的过程且具有滞后性，当下领导干部的考核体系不甚完善，后续监管相对乏力，若仅对该任领导进行问责而不追究前任领导的责任，易使领导干部产生侥幸心理，问责机制不健全导致无法有效抑制破坏自然资源资产的行为。

从目前的情况来看，审计结果运用尚有可提升的空间。审计现场结束并出具审计报告后，后续跟踪核查被审计单位整改情况长效机制尚不完善。我国对自然资源资产的管理和监管在某些方面仍存在较大的不足之处，建设合理高效地自然资源资产管理体系任重而道远。

四、领导干部自然资源资产离任审计的改进建议

（一）明确自然资源权限，健全相关法律法规

我国自然资源产权界定和登记工作开展时间有限，自然资源资产体量大范围广，尽快推进自然资源资产登记利于更好地对资源进行集中管理。对于有明确产权归属的资源将其产权归于相应主体，对于产权归属不明确的资源可设立专门的管理机构代为管辖。同时可以结合当下迅速发展的信息技术，利用互联网和数据库实现资源数据的共通共享，构建高效的数据收集、整理、查询和使用平台。

（二）加快审计队伍建设，改善审计人才结构

审计人员的数量及质量对于审计工作是否能够高效优质地展开具有十分显著的影响。在学科建设方面，审计学专业教育中可以融入有关资源环境审计的相关知识和案例，培养具有复合学科背景的审计专业人才。在业务培训方面，要求审计人员要提高自身定位，保持持续学习的状态，审计机关应定期开展培训，对审计中出现的新兴问题和难点问题有针对性地组织学习。在考核评价方面，结合审计项目和审计效果建立科学完善的评价指标体系，让审计人员感到劳有所获。

（三）优化审计技术方法，增加新兴审计技术

就目前的形式来看，部分地区已经开始在审计工作中融入诸如GPS定位，地理信息系统核查等新兴审计方法，效果显著。持续大力推进新型审计技术的发展是未来领导干部自然资源资产离任审计的趋势。

可参考江苏省徐州市的做法，组建第三方服务库以及专家咨询组，以便协助审计人员合理确定资源的潜在价值，提升审计结果的科学性和可靠性，推动社会公众以及党和国家政府更为认可审计机关的审计成果。

（四）强化审计结果运用，增进审计事后监督

审计结果的有效利用是确保审计有效性的重要环节。为强化审计结果运用，首先应针对审计发现的各项问题，科学合理地提出整改意见，促进被审单位和个人更好地履行环境保护和环境整治的责任。其次，对于查出的问题进行整体分析，如遇重大违法违规问题应及时公告披露并向有关部门进行移送，以强化舆论监督和司法监督。切实将审计结果与领导干部切身利益相结合，将审计结果计入领导干部任职阶段评价体系，整改结果作为晋升的评价指标，以推进问题整改和事后监督。

五、总结

领导干部自然资源资产离任审计是顺应社会需要产生的新型审计，在对其进行实践探索时，应当结合审计理论，科学合理地开展审计。但是我们也应当认识到该类审计中存在众多尚待解决的问题，审计工作任重而道远。