法院能否以政府的通知为依据认定村民丧失土地使用权？

覃刚

《土地管理法》于1987年1月1日实施后，经历了4次修订。第一次修订是在1988年12月29日，规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让；国家依法实行国有土地有偿使用制度”，为土地进入市场流通奠定了基础。第二次修订是在1998年8月29日，这次是对《土地管理法》的全面修订，总的思想还是国有土地有偿使用原则。第三次修订是在2004年8月28日，确立了国家根据公共利益的需要，可以对土地实行征收，或者对土地实行征用并补偿的原则。第四次修订是在2019年8月26日，为集体经营性建设用地进入市场流通扫清了制度性障碍。简单交待《土地管理法》的实施和修订情况后，再来看一个案例：某村民在《土地管理法》实施前就已经建成的房屋，在经村里重新规划后，与相邻的宅基地存在重合，邻居起诉请求拆除重合的部分。一个请求排除妨碍的纠纷历经县法院、市中级法院和省高级法院三级法院审理，并且牵涉省级检察院对该案进行抗诉及行政诉讼，最终何去何从，先来看案情。

1 基本案情

毛某与毛某某系河南省新乡市原阳县村民，1972年，毛某某的父母建造了3间老屋，后又在老屋西头新建了堂屋。此后，经村里统一规划，宅基地范围发生了变化，毛某某家的3间老屋以及新建堂屋西头的70 cm就处在毛某的土地使用权范围内。毛某于1991年8月取得了由原阳县人民政府颁发的土地使用权证。由于毛某某的3间老屋和新建的堂屋西头70 cm的范围处在毛某的宅基地范围内，毛某起诉到原阳县人民法院，要求毛某某停止侵权，拆除占用其宅基地的房屋。

2 法院判决

2015年5月，毛某向新乡市原阳县人民法院提起诉讼，请求拆除毛某某在其宅基地范围内的房屋。2016年3月，原阳县法院受理后作出裁定，以当事人之间的纠纷属于 《土地管理法》第16条规定的土地所有权纠纷为由，驳回了毛某的起诉。毛某不服，向新乡市中级人民法院提起上诉，新乡市中级人民法院于2016年5月驳回了毛某的上诉，维持了原裁定。毛某不服，向河南省人民检察院申诉，河南省人民检察院向河南省高级人民法院提出抗诉。河南省高级人民法院裁定提审，并于2018年5月撤销了新乡市中级人民法院的民事裁定，并指令原阳县人民法院重新审理。原阳县人民法院重审后，于2019年2月维持了原裁定。毛某不服，向新乡市中级人民法院提起上诉，经审理，撤销原阳县人民法院裁定，指令原阳县人民法院审理的终审裁定。目前该案尚未开庭审理。

与此同时，2015年6月，毛某某向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销原阳县人民政府为毛某颁发的《集体土地建设用地使用证》，2015年 10月，新乡市中级人民法院裁定驳回了毛某某的起诉。毛某某不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2015年12月裁定驳回了毛某某的上诉，维持了原裁定。

3 律师分析

3.1 本案是否属于土地所有权、使用权纠纷

毛某以排除妨碍纠纷为案由向原阳县人民法院起诉，但被法院以该案属于 《土地管理法》第16条规定的土地所有权、使用权纠纷为由，裁定驳回起诉。那么法院驳回毛某起诉的做法对不对？《土地管理法》第16条规定土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。法院认为，毛某以取得该村宅基地1处，并办理了《集体土地建设用地使用证》为由，请求毛某某停止侵权。而毛某某主张该宅基地系其宅基地，主张享有使用权，在毛某取得 《集体土地建设用地使用证》以前，毛某某的父亲已经占有该宅基地，并建有3间房屋。二者间的纠纷为土地使用权纠纷，应该由有关部门处理，不属人民法院民事案件受案范围，对毛某的起诉，应当予以驳回。

律师认为，原阳县人民政府为毛某颁发了《集体土地建设用地使用证》，毛某某因请求撤销该证而提起的行政诉讼已经河南省高级人民法院审理并作出二审行政裁定，驳回了毛某某的起诉。毛某的土地使用权已经政府部门颁发的《集体土地建设用地使用证》予以确认，权属明确，因此，本案并非土地使用权属争议纠纷。既然毛某的土地使用权权属明确，那毛某某在毛某宅基地上建造的房屋就侵犯了毛某的权益，对毛某行使宅基地所有权造成了妨碍，依法应当予以排除，具体到本案，就是应当拆除侵占毛某宅基地70 cm的地上房屋。

3.2 法院能否以政府的通知为依据认定毛某丧失土地使用权

1999年8月10日，原阳县人民政府下发了原政文（1999）103号《关于在全县开展土地登记、证书年检、核发新版证书工作的通知》，要求从1999年8月20日起在全县范围内开展国有土地、集体土地证书年检工作。该通知明确指出，按照新《土地管理法》第13条规定：“依法登记土地所有权和使用权受法律保护”，建国后各时期颁发的土地证件没有依法进行登记的，必须在规定期限内依法进行登记、年检、核发新版证书，否则不受法律保护。县级法院也正是依据该通知，认定毛某未按照该103号文件在政府规定的期限内依法进行登记、年检、核发新版证书，因而其土地使用权不受法律保护。换句话说，就是由于毛某没有重新登记、换证，其以前取得的 《集体土地建设用地使用证》就失效了，毛某失去了宅基地的使用权。涉案宅基地经过统一规划后由原阳县人民政府颁发土地使用权证。

一审依据县政府通知认定毛某的土地使用权不受法律保护不能成立。《土地管理法》的首次实施是在1987年，而毛某的土地使用证是在 《土地管理法》颁布后颁发的，也就是说其土地使用权经过依法登记，不属于该通知规定的 “没有依法进行登记”的范围。颁发土地使用权证是具体行政行为，一经作出即具有既定效力，不经法定程序不得撤销或变更，一审法院不得依据原阳县政府的《关于在全县开展土地登记、证书年检、核发新版证书工作的通知》认定毛某丧失土地使用权。

4 结论与建议

2004年修订的 《土地管理法》目前仍然有效，该法第 11条沿用了1988年修订版的第9条，即将农民集体所有的土地所有权及用于非农业建设的土地使用权交由县级人民政府，由其登记造册，核发证书。本案中毛某在1991年经原阳县政府核发取得土地使用权证，从而确认了其对宅基地的使用权。 既然毛某的土地使用权权属明确，就不存在其和毛某某之间因土地使用权产生纠纷的情况，所以毛某以排除妨碍纠纷为由起诉到法院，法院应当依法受理。县政府在1991年依法为毛某核发了土地使用权证，毛某就已经取得了宅基地的使用权。县政府于1999年下发的通知不能产生撤销毛某土地使用权证的效力。