近代上海公共租界房租初探——关于我国租房市场立法的思考

文/胡瑜锴（华东政法大学，上海 201620）

内容提要：上海公共租界作为近代中国与世界交流的一个窗口，立法上有着很多不同于以往中国传统法制及西方现代法制的创造性变革。上海公共租界中的房屋大多数采用了租赁的形式，市民一般仅拥有使用权而并没有所有权，故而产生了一系列有关房屋租赁问题的法律规定与民众斗争。出租者努力谋求更多的利益以满足自己的欲望，租房者也运用游行示威、组成联合会等各种手段以保障自身的生活需求，而政府部门则试图在保证租界稳定的前提下为自身谋取利益。从这一系列的斗争与发展中，我们可以获得一些启发，从而对当前房屋租赁市场进行法律上的规制，使租房市场充分发挥其安居的作用，最终达到国家兴盛、社会安宁、人民富足的和谐状态。

1845年《上海土地章程》规定，“商人在租地并建房后，只允许商人禀报不租或者退还押租，而不允许原主随意退租，也不允许讨论加添租价的问题。商人若有把自用租地不想居住，全部转租他家，或者将本有基地分与他人者，除去新加房屋可租或卖，以及垫填等工费可自议价外，余基地租价只能按照原数转，不可格外加增，以防租贩取利，导致华民无居。都当报告领事官同地方官，一起存案”；“若有人在议定地内使用零用饮食等商品铺房，并租给西方各国的人暂时寄居的，都当由管事官给以执照，方许开张，来备考察。若有不守或者寻衅滋事，立行禁止”；“租地建房和出租的房屋，及租房居住和存储货物的各户，当于每年的十二月十五日，把本年租地若干亩，建房若干间，租给什么人一起报告管事官同地方官存案备察。若有分租、转租的房屋，和换租地基的，也当随时报明备案”；“他国人在之前商量杨泾浜以北的地方租给英租界内租地建房的，租屋寓居，租栈备货，及暂时借住，均当和英民一道遵守条款，以图永好”等条目，这应当是关于上海公共租界房租的最早规定。由于《土地章程》具有租界根本大法的地位，故也可看作是上海公共租界房租的最重要规定，其后租界房租的立法皆由此衍生而来。

一、上海公共租界的房屋租赁

1845年《上海土地章程》有关于房屋租赁的规定，其作为上海公共租界房屋租赁的根本性法规，具有无可取代的法律效力。故而，在研究相关问题时，必须以此为根本。但在实际过程中，出现了许多章程未曾预料到的状况，故档案的辅助也是必不可少的。

（一）租赁用房分类

根据上海档案馆所藏档案，上海公共租界中出租的房屋种类主要分为 “story house”（便宜的房屋）、“story house with no courtyard”（中等的房屋）、“story house with courtyard”（高档的房屋）三大类，其一年租金分别为155元、391 元、483 元，后期则涨到了 295 元、864元、1330 元。

三类房屋租金差异的主要原因为是否带有院落，其中本身不带有院落的房屋最为便宜，而仅租带院落房屋的一部分则次之，整套带院落的房屋则最为昂贵。

1.便宜的房屋（story house）。起初，租界内较为便宜的出租房多为简易木板房，采用联排式总体布局，后期统称为里弄。1870年后，出于安全考虑，公共租界工董局把这一类简易房屋的建造予以禁止，同时用砖头、木料等为主要原材的石库门代替原有房屋。而其中租金低廉的则为早期旧式石库门与晚期旧式石库门，其多为底层人民所租赁，如人力车夫、码头工人、家庭保姆等，目前上海田子坊等处仍有留存。［1］

2.中等的房屋（storyhousewithnocourtyard）。为适应中等以上经济水平居民的需求，房屋经营者也建造了不少新式石库门与新式里弄住宅，其生活条件较好，目前南京西路等处仍可见到。

3.高档的房屋（story house with courtyard）。花园里弄住宅和公寓里弄住宅生活舒适、设备齐全，同时租金也十分高昂，但仍受到富裕阶层的青睐。［2］从目前上海思南路等处的豪宅即可知其奢华，对比之下，更反映了租界内不同阶级人群生活状况的巨大差距。

（二）华洋房客差异

由于租界的性质，其房屋租赁的对象主要分为西人与华人，而租界刚刚开埠之际二者差异并不明显。但其后由于战乱、经济等各种原因，大量华人涌入租界，1855年仅英租界总人口便达2 万余人，而其中洋人仅243人，这便催生了租界租房市场的兴起。［3］

华人租赁的往往是“story house”，而西人租赁的则多为“story house with courtyard”，故而在居住的生活条件上华人必然远差于西人，虽然也不排除某些华人凭借其政治地位或经济实力也享有比较好的生活条件，但总体而言，华人居住的都是阴暗逼仄的小房间。而从中亦可知晓，租界内绝大多数华人的生活状况不容乐观。

（三）租赁房屋的用途

根据1845年《上海土地章程》规定，房屋租赁主要有居住和商业两种用途，此外也有部分房屋为租地建屋者自己居住使用，不对外出租。而房屋的租金则无记录表示会因为用途不同而有所差别。

1.居住用房。租赁房屋给他人居住的情况较为普遍，其中既有政客豪商，也有平民百姓，房屋所有者通过出租房屋的方式获得金钱，如英商克莱夫顿就借此一年收入过万。［4］而在租赁时间长短上，既有类似客栈的短期租赁，也有动辄几年的长期租赁。而短期租赁既可以说是居住用房，也可以说是商业用房，其具有双重性质，但由于无须管事官颁发执照，故将其归属于居住用房一类。

2.商业用房。商业用房的分类，主要有货物存放与贩卖日常用品及饮食这两类，此外金融业、服务业、手工业等也在其中，并且都要求事先进行登记备案并获得执照。［5］但就具体要求而言，商业用房与居住用房并无不同，这一点与现行法律将商业用房和居住用房区别开来是不一样的，也反映了租界草创时期的不足。

此外，房屋本身也存在着差距。租赁沿街马路店面的商户往往实力雄厚，而里弄之中的小商户则仅能养家糊口，但同时也与居民保持着密切的往来，形成了独特的小商户文化。

二、公共租界房屋租赁的立法

（一）早期租界的立法

上海公共租界关于房租的立法，主要出自于1845年《上海土地章程》的规定，而其作为中国上海近代最早的一部租界法律，有着等同于根本大法的地位，并在19世纪中叶租界逐渐扩大的过程中起到了重要作用。［6］

1.对于房租租赁的限制。首先，允许商人建房自住或者出租，但对于出租房屋则有着严格的限制，除非对房屋有新增空间或设施等增加其价值的行为，否则不得任意加租，而租金一般是根据土地价值来确定。这一方面有效防止了租房中介从中牟取暴利，另一方面也有效保障了租客的基本生活，使其不致于流离失所。其次，原主出租房屋后如无特殊情况，一般不得未到期就退租，这也是对于租客权益的保护，使其能够在一定程度上享有住宅权。

2.关于房屋租赁的程序规定。首先，凡是出租房屋的，都应当向领事馆和地方官报告并进行备案，并写明房屋的具体情况及房租的数量，从而能够有效管理房屋租赁市场。而如发生分租、转租、换租等情况，也应当及时报告并备案，以便日后核查。其次，关于租赁房屋的具体情形，每年十二月十五日都应当报告管事官并照会地方官进行存档，写明租地大小、房屋数量、租客情况、租房用途等信息。最后，如果租赁的房屋用于开设商铺或者货行等商业用途，还应事先由管事官颁发执照，以便核查，并且管事官享有吊销执照的权力。

3.关于别国人的房屋租赁。在用途方面，租赁房屋主要有人用和货用两大类；而时间上则主要为短期与长期两种。而关于房屋租赁，别国人享有的权利、义务与英国人完全一样。由此看出，租界地区实际上已经不受清帝国掌控，俨然一个国中之国，而华人在其中的地位也是十分低下的。

综上可以发现，租界房屋租赁的相关法律一方面保护了租客的权益与基本生活的需求，但另一方面也对华人租客有着一定的歧视，这反映了当时外国殖民者既想要对租界进行殖民统治，但又想要保持其所谓 “高等人”文明风范的矛盾观念。而在后续租界房屋租赁立法及实施的过程中，我们也可以发现不少反映这一矛盾观念的现象。

（二）民国时期的立法

民国时期，由于战乱频繁，关于房屋租赁的立法变化极快，但大体趋势都是在保障承租人最低生活需要的前提下进行房屋租赁管制，从而维护出租人的利益，故而民众的生活十分艰难。

1.宪法、民法相关规定。1924年4月12日，孙中山手书《建国大纲》第二条，将衣食住行确认为民生四大需要，并在《实业计划》中再次强调了一般民众的居住问题。有鉴于此，1929年11月22日，南京国民政府公布民法第二编第三章，其中有一节共36 条《关于房屋租赁之规定》，其旨在解决房屋租赁的纠纷，但未并对房租标准作出具体规定。［7］

而1931年5月12日国民会议通过、同年6月1日公布施行的 《中华民国训政时期约法》第45 条“借贷之重利及不动产使用之重租，应法律禁止之”，也给国民政府实行房租管制提供了合法性的依据。［8］而在其后的抗战时期中，上海的汪伪政府也通过一系列法律来管制因战争而飞快上涨的房租，从而一定程度上保护了战争时期民众的基本权利。

2.土地法相关规定。1930年，南京国民政府颁布土地法，其以解决民众居住问题为要点，设置“房屋救济”一节，明确在房荒（准备房屋数量持续半年时间不足1%）时期实行房租管制、采取救济措施的规定，防止房租畸高，从而保障城市市民基本生活。［8］而规定的具体措施则包括采取标准租金与限制退租两项：

其一，标准租金。据《土地法》第 163 条规定：“政府所建房屋之租金，不可超过建筑费用和建筑用地总价数年利的8%；个人房屋之租金，不得超过地价所载土地及建筑物之总价额年息之12%；把现金作为租房保障的，不可超过2 个月租金的总数，其现金利息也看做是租金的一部分。若原租金超过标准租金的，则按标准租金支付；若原租金比标准租金少的，就按照原租金付款，出租人不可用任何理由加租。”［9］从中可以发现法律对于租客权利的保证。1931年，工部局在年报中刊登《房租估价》，重申了房租估计方法，强调了其合法性与合理性。

其二，限制退租权。据《土地法》第 166 条规定：“除有其下情况发生，出租人不可以回收房屋：（1）承租者欠租，除担保金抵偿之外，满2 个月的；（2）承租人用房屋进行违法用途的；（3）承租人违反租赁契约的；（4）因承租人重大过失而损坏房屋且不进行赔偿的。”这是为了保障承租人的权益，防止出租人无故收回房屋。［10］同时《土地法》第 167 条亦规定：“房屋标准租金的实施时期，定期租约到期之后，承租人可按照原有条件继续租赁。”

应当说，国民政府针对房荒时期，制定了较为有效的法律。但在实际中，由于未曾进行土地登记，也没有对房屋进行合理估价，导致标准租金无法被确定，故而大多数民众仍旧需要承担高额的房租。［11］

3.战时相关规定。抗战前期的上海，“工人及一般市民，多搭盖草棚居住，偏促其中，上无以避风雨，下无以去污湿。”汪伪政府有鉴于此，颁布了《战时房屋租赁特别法》和《战时民事特别法》，从而保障居民最低限度的基本生活。

前者主要处理因租赁房屋而发生的纠纷，并强调调解的重要性，要求必须双方当事人当场调解完毕后方可起诉，这也反映了我国一直以来的息讼思想。

后者仅适用于战争时期，其主要规定有二：

其一，保持租赁关系，限制解除。若没有正当理由的，出租人不可终止租约；但如有翻造房屋等正当理由的，因为房屋未发生重大变更，故而一般情况下原承租人可继续租赁；出租人以自用名义收回房屋，但又在一年内出租房屋的，需对原承租人进行相应的损失赔偿；如果租赁的房屋用于官署、医院、学校、报馆、慈善机关等用途，则一律不可以终止契约。［12］

其二，限制租金与押金。租金首先由双方协议确定，再由法院判定；一旦判定，除押租以外，不得向承租人或次承租人收取其他费用，且押租数额不得超过12 个月租金之总额。

比之和平时期的立法，战时明显更加强调稳定，但在租金收取上却开始倾向于出租人一方，可见当时上海地区房屋的短缺与资源的紧张，普通民众在这种时期的生活也愈发地艰难。

4.抗战胜利后的立法。抗战胜利后，依照国民党政府于重庆制定的 《战时房屋租赁条例》，上海于 1945年12月5日公布《上海市房屋租赁管理规则》，并专门制定《上海市房屋租赁标准》以抑制房租上涨过快。此外，还成立了上海市房屋租金委员会，依据《上海市房屋租赁纠纷处理办法》处理相关事务。［13］但所制定的法律与战时并无大的区别。

三、房捐对房租的影响

房捐的征收以房租为基础，而过高的房捐则会导致房租的上涨，从而激发民众的抗争，故而房捐与房租相生相伴又相互影响，要解决房租问题则必然需要先解决房捐的问题。

（一）房捐的缴纳

公共租界最早的房捐，由住在西式房屋的外侨居民按季缴付，故称之为“西人房捐”，其税率约为房租的1%。但在小刀会起义以后，由于大量华人难民涌入了公共租界，故而工部局董事会商议后决定自1854年开始向中式房屋征收房捐。［14］

此后，公共租界的房捐成为了租界财政收入的主要来源，其与地税占到了公共租界财政总收入的70%。［15］但这一税收的绝大部分，都是由租界内的华人承担的。最早开征的工部局房捐，便采用了华人高于西人的税率；1862年，公董局也决定，华人所征房捐为欧美籍居民的16 倍；1906年，租界当局为扩大收入，以供应租界外的水电为由，开征特别房捐；其后公董局也开征第二房捐，并以断水、断电威胁不缴纳房捐的居民。房捐从一开始合理的房产税逐渐演变为苛捐杂税，给租界华人民众造成了极大的经济压力。

而在日常的苛捐杂税以外，租界当局也偶尔会流露出一点慈悲。据《上海公共租界工部局关于豁免房捐的记录》，1916年至1940年期间，共有上百次减免房捐的记录，而其中以1930年为最。其原因主要在于，租界经济由于受到战争等因素影响而十分萧条，民众组成团体对房捐征收进行了一定的斗争，从而取得了一些成果。此外，教堂、医院、学校等公益场所减免房捐的申请，租界当局一般也都会批准。

（二）房捐对房租的影响

房捐多少是根据房租数目来确定的，其分为华人（即中式房屋）与西人（即西式房屋）两种，但具体比例则发生多次变化。一般情况下，租界当局所确定的华人征收比例要高于西人，其理由则是华人不交地税且中式房屋房租低廉。

1854年以后，西人房捐征收率为3%，而华人为 8%；1898年，两者征收率为 10%；1906年，工部局开征特别房税，征收率为5%；1927年，普通房捐征收率高达 16%，而特别房捐征收率也达到14%；1930年，工部局略微下调房捐征收率，普通房捐征收率为14%，特别房捐征收率为12%；1938年7月1日，普通房捐征收率恢复至16%。特别房捐征收率也恢复至14%。从中可以发现，房捐的征收以房租为基础，但由于征收率的变化和名目的增加，绝大多数时候是在不断增加的，这也导致了租客的经济压力不断增加。而房捐的增加，也会导致租客群体抗议房租过高，从而达成减少房捐的需求。政府在看到二者关系后，也出台了相关法律管制房租，从而控制过高的房捐。

租界民众对房租、房捐的抗争

过高的房租以及包括房捐在内的苛捐杂税，给租界民众带来了巨大的经济压力。而其中的商户出于维护自身利益的考虑，发动了减租运动与抗捐风潮，反映了民众与租界当局的斗争。

（一）减租运动

为了防止房租过高，租界出现了以马路或里弄为主要区域的房客联合会，其以“关于筹议抵制加租问题，最好是团结既力，进行比较，又能互相研究，俾臻一致为宜”为宗旨，从而促成了一系列减租运动。

1.1927年房租减半运动。全沪房租减半联合会在1927年3月28日的《申报》上刊登宣言书，称民众之所以度日不易的原因在于上海房租太高，平民用于居住的经济负担，几乎要超过一户人家总收入的二分之一，所以减半联合会宣布“我们当下需要叫出来了，我们实在是承受不了这么高贵的租金了，我们要合作起来，把高贵的租金减去掉一半，才能让大家可以得到最低限度的安宁生活”，同时对房东发出警告，“如果不能得到体谅，那吾等便只有如此的一半方可一丝不缺地交付出去，从而公道地来评判此事”。这之后，联合会再次发出声明：“从本月起，所有的房租，都按照原来的数额的一半交付，如果房东不同意，就会立即停付房租，并且报告本会，以凭对付。”至此，上海民众掀起这一场声势巨大的房租减半运动，并受到了社会各界的广泛支持。

但政府担心事态扩大，影响社会治安与稳定。4月14日，公共租界工部局宣布：“本局为了保证租界内法律和秩序，故令各房东当下不可擅自加收房租，以当年3月1日所收数为标准。若租客对其有所不满，当依法和平地终止租借，不可拒付房租。”虽然市民呼吁的“房租减半”要求仍未完全实现，但也在一定程度上抑制了房租的增加。

2.1932年“一·二八”事变后的斗争。在“一·二八” 事变之后，上海经济遭受严重打击，其中房客纷纷外逃到江浙等地，租界这一所谓的“安全地”也大多停业停工，导致租界十室九空，商店营业也因此大受影响，相应的房租负担却逐渐加重，故而减免房租势在必行，其呼声日益高涨。有鉴于此，上海市政府于7月8日公布了房租减免标准。但由于战争等因素影响，加之世界金融危机，民众收入锐减、失业严重，经济萧条。而与之形成了鲜明对比的是，房租反而有了日趋高涨的苗头。上海当地民众对此深表不满，从而再次掀起了减租运动，并呈一发不可收拾之势。

1934年1月6日，上海第一特区市民联合会发起了声势浩大的减租运动，1936年3月方才中止，其运动规模之大、参与民众之广、持续周期之长，在近代上海减租运动中占据了极其重要的地位。同时，许多在校学生组成了各学校减低房租联合会，并积极参加减免房租运动。［16］他们的行为真实反映了减免房租是上海各界群体的一致要求。

（二）抗捐风潮

相较房租，过高的房捐更为民众所痛恨，而20世纪20年代上海公共租界当局一次次的加捐激化了这一矛盾，最终掀起了轰轰烈烈的抗捐风潮。

1.第一次抗捐风潮。1919年4月9日，上海纳税人西人年会通过了自7月1日加征房捐及征收特别房捐的决议，导致了租界内华商的不满，并于7月14日向外交公署等机构提交了取消房捐及特别房捐的呈文。但工部局方面仍要求增收房捐，故华商商会准备通过法律途径解决这一问题，并聘请了律师。但由于商会内部产生了分歧，而社会各界对此看法不一，工部局最终于8月25日加征房捐及特别房捐。此次抗捐风潮，没有解决房捐过高的问题，为其后的第二次抗捐风潮种下了隐患。

2.第二次抗捐风潮。为获得工部局的顾问地位并对租界章程进行修改，租界商户于1919年10月26日正式成立各路商界联合会总会，作为抗捐争权的合法组织。［17］12月1日，总会将内容包括减少房捐、保证市民权的请愿书送呈交涉公署提交各领事团，并实现取得租界商户的盖印支持。然而经过数周的商议与总会的妥协，双方仍未达成一致，工部局决定于1920年1月9日强行征收春季捐。商总联会一开始以强硬态度拒绝，但工部局通过强硬手段征收抗捐商家后，总会便开始态度软化，甚至于1月13日致函工部局，表示愿全力周旋，但仍为工部局所拒。1月15日，双方达成和解，商家表示愿意缴纳捐税，而工部局也同意进行修改租界章程的会议，并给予租界民众一定的权益。

此后，居民对特别房捐仍有不定时的抗议，但在工部局的镇压下并未起到明显效果。从中可以发现，在抗捐斗争中，无论是联合商户还是一般居民，都无法有效对抗租界当局，这既是工部局以暴力镇压的结果，也反映了租界民众的不彻底性和妥协性。

结语

目前由于房价高涨，越来越多的年轻人选择租房而不是买房，这便导致了房屋租赁市场的兴起，但与之匹配的立法却不曾跟上，从而导致了一系列问题，而最终承担损失的则是一般群众，故而对房屋租赁市场进行立法已是势在必行。而近代上海公共租界的房租，虽然由于政治、经济、文化、外交等因素影响，并不完全等同于当前社会，但我们仍可以从其各种情况中获得一定的启发。

首先，房租作为房捐的征收基础，二者关系密切，这一点与当下试行的房产税制度有一定的相似性。而作为租界工部局财政收入主要来源的房捐的上涨也会导致房租的上涨，从而引发群众运动。故而政府在运用房产税调节房地产市场高杠杆的同时，也应当对其负面影响做好准备，防止租户因房东转移房产税的行为而承受过高的房租。

其次，则是政府对于房租的管制。虽然目前社会不存在民国时期战乱动荡的局面，但通过立法手段遏制房租过快增长仍是必须的，并可以尝试限定房租最高金额和限制房东退租权，从而保障租客享有稳定可接受的房租。

最后，则是公益廉租房的保障。我们应当通过立法手段，要求政府在其辖区建造一定数量的租金低廉的廉租房，并保证其入住率和居住环境，使租房市场不会无限制的膨胀，同时也保障社会底层群众的基本生活需求。

从目前社会趋势来看，租房在不久的将来必将成为人民居住的首选，而党和政府为了国家安宁、群众安居、社会安定，必须尽快制定相关法律以保障民众利益，如此才能实现全面小康的目标。