新形势下运用大数据提升税收征管质量的探索——以山西省税务系统为例

□王怀旭 宋佩航

国税地税征管体制改革是深化党和国家机构改革的重要内容。改革将更好地发挥税收职能作用，构建起优化高效统一的税收征管体系，能够有效提升税收征管质量。同时，大数据的广泛运用给提升税收征管质量带来巨大的机遇与一定的挑战。

一、山西省税务系统在运用“互联网+大数据”提升征管质量的实践与成效

（一）积极开展征管改革试点，为全面推进改革积累经验

2015年，山西省局批复了运城市局征管改革方案，在芮城县局率先启动了税收改革试点，通过“管户向管事转变”、实施风险管理、优化县局内设机构等措施，取得了初步的成效。2017年，省局又确定了省局综改示范区局和23个县（区）局开展转变征管方式改革试点，临汾市尧都区、朔州市右玉县等单位在“四个转变”方面进行了有益的探索，取得了一定的经验，为全省全面推进征管改革积累了经验。

（二）积极制定税收征管改革方案，为提升征管质量规划蓝图

2018年1月起，省局正式开展全省税收征管改革方案起草工作。一是依托金税三期大数据对征管现状进行分析，撰写《全省税务系统征管现状分析报告》和《全省税收征管现状汇报材料》，全面梳理当前征管运行中存在的问题和特点，以问题为导向，为《改革方案》顶层设计提供精准指向。二是全面掌握总局征管改革文件及方向要求，对运城市芮城县改革进行评估，撰写《征管改革模式比较分析报告》和《芮城县征管改革分析报告》，为《改革方案》起草对标对接依据。三是认真请教，多方考察。向国家税务总局征管科技司对接请教和问策，赴河南、广东、深圳向先行开展征管改革试点的单位学习考察，吸取先进经验。另外，在运城市召开“全省转变税收征管方式改革经验交流研讨”，听取各方面专家的意见建议。

（三）积极推进国税地税征管体制改革助力提升征管质量

一是制定出台了《税收管理员制度》（试行），共分为总则、工作职责、工作规则、工作创新和附则五个部分，共计29条，从2018年3月1日起开始施行。二是进一步明确了征管体制改革征管业务的有关事项。对“统一业务办理流程”、“统一涉税资料报送”、“统一征管档案管理”、“统一行政处罚流程”、“统一风险任务管理”和“建立快速响应机制”等六个方面，以晋税函〔2018〕27号文件形式下发，全力推进了征管质量的提高。

（四）全省部分市局积极探索开展税收征管改革试点并取得一定成效

全省税务系统积极开展征管改革，部分市局作为改革试点，先行先试，取得成效。比如：运城市税务局作为全省深化征管体制改革的唯一试点单位，自2015年起，按照“三步走”的战略部署，全面实施了以风险管理为导向，以“管户”变“管事”为核心的税收征管改革“变道并轨”工程。经过几年运行，改革全面推进，整体运行平稳，构建了适合运城地税工作实际的现代化税收征管体系，为征管改革趟出了一条新路。

二、山西税务运用大数据提升税收征管质量方面存在的问题和不足

（一）传统税收管理模式无法适应纳税人的快速增长

纵向看，我省面临纳税户的井喷式增长与工作量的成倍增加。以原地税部门为例，截至2017年底，全省管户比2011年增长一倍多；而同期，全省配备的税收管理员数量变化不大，管户数量的快速增长对传统的税收管理模式形成了倒逼态势。横向来看，我省人均管户146户、人均征税额0.16亿元，均远远低于先进发达地区水平，工作量、管理水平、管理效率与全国一流方阵还有很大差距。

（二）现代企业复杂架构及关联交易需要转变征管模式

大企业集团跨区域跨行业经营、规模庞大、层级多样、结构复杂，内部管理复杂，关联交易经常化，经营多元化，财务核算复杂化。在固定管户模式下，税收管理员“单兵作战”难以对大企业集团实施有效的税收监管与服务。而且，随着市场经济的发展，投资主体设立企业呈多元化、多样化趋势，同一投资主体企业间关联关系和业务往来比较复杂。在固定管户模式下单凭个人能力难以对这类企业进行有效监管。

（三）传统管户模式下税收管理事务多、执法风险大、廉政风险高

截至2017年底，从原地税部门来看，全省共设置税务所（含县级二分局）935个，共有管户80.02万户，人均管户约146户。从税务所管户情况看，管户5000户以上的税务所有17个，1000户至5000户的有218个。在管户数量如此多的情况下，同时传统管户模式下税收管理员从税务登记、纳税申报、税款入库、注销登记等事项都要进行一户式监管，工作量大，而且上级机关缺乏对税收管理员权力的有效监督和约束，容易滋生权力寻租的空间，增大了执法风险和廉政风险。

（四）外部信息共享机制尚不完善，第三方信息享用不够便利，大数据挖掘得还不够充分

虽然我省出台了《山西省税收保障办法》，但税务、工商、银行、国土、城建、财政、公安等部门信息共享机制尚未形成，无法共享第三方信息。各类数据平台尚未建立，大数据应用对税收治理起不到效应，无法有效发挥大数据在风险管理工作的基础性作用。

三、河南、江苏、广东、深圳等地提升税收征管质量的经验借鉴

（一）河南等地征管改革相同点分析

一是实施纳税人分级分类管理。取消了税收管理员岗位，明确划分省、市、县各级涉税管理权限，对税源和涉税事项进行科学分类，分级分岗承担涉税事项管理职责，赋予各部门不同的税收风险职责，建立并运行分类分级管理的专业化管理机制。二是全面推行税收风险管理，将优质征管资源配置于税收风险监控与应对部门，建立起立体化、全闭环、持续改进的风险防控网络。三是强化以省、市局为主的信息技术支撑。充分运用大数据、云计算等现代信息技术，构建以金税三期为基础，以电子税务局和大数据平台为支撑的税收信息化体系。同时，改革数据管理方式，建立新的数据质量管理机制，提高数据运用水平和支撑作用。

（二）河南等地征管改革创新及特点分析

河南税务的特点是全省执行统一的标准，顶层设计到位，相关配套比较完善，建立了省、市、县三级纳税服务、税源管理、风险管理、数据管理等“序列”的机构。江苏税务改革的特点是机构设置扁平化、机关职能实体化，省局明确原则性要求，各地市因地制宜制定改革方案。

四、运用大数据技术提升税收征管改革质量的对策研究

（一）从完善机构设置方面，改变征管力量配置、提升人员素质，提高征管质量基础

一是加强制度保障，构建便捷化政务管理体系。通过“制度+数据”，编织起一张“横向全覆盖、纵向一体化”的制度网格，进一步推动税收征管改革。大力推行“一门办”、“一网办”、“一次办”，实现网上办税为主、自助和其他社会办税为辅、实体办税服务厅兜底的办税格局，为纳税人提供高质量的涉税服务。二是强化人才保障，打造科学合理的税收管理队伍体系。科学的税收管理队伍需要专业、精干的核心队伍，这些人员首先要有上下一心的大局意识；其次要有不畏辛苦的敬业精神，再次要有熟练专业的业务知识，还要有一定的数据分析识别技术和技能。三是健全综合治税长效机制，构建协调化税收保障体系。实现内外部涉税信息有机整合和匹配，构建税务大数据，为后续税收征管综合利用和分析提供数据保障，切实提升征管质量。

（二）从转变征管方式方面，构建分类分级的专业化管理体系，着力提升征管质量架构

一是转变征管方式，构建立体化税收管理体系。积极实施纳税人分类分级管理，对企业按规模和行业、对自然人按收入和资产实行分类管理。积极构建以风险管理为导向，基础管理和专业管理相结合的专业化管理模式，有效提升征管质量。二是夯实管理基础，构建实体化层级管理体系。构建实体化层级管理体系，突出税收征管主业，发挥征管的核心统领作用。按照专业分工、监督制约、依法征管、科学效能的原则，横向以涉税事项和业务职能部门分类，纵向以省市县各级税务机关权责范围实行分级，实施立体化的分类分级管理模式。三是加强大数据分析，构建交互式税收管理平台。积极打造面向多级机构人员的一局式、一科式、一员式的税收业务全景导航平台，以数据信息分析应用为主线，着眼于用新理念、新技术升级改造纳税服务事项后续管理和基础管理的传统方式方法，让不同层级的人员都可以根据需要获取想要的信息，有效提升征管质量。

（三）从运用大数据技术方面，建立数据治理为中心的税收信息化体系，提升征管质量范式

一是积极推进智能税务建设，构建数据处理运行体系。搭建“大数据集中应用平台”，依托平台，陆续将所有税收业务打包上线，实现线上线下融合，前台后台贯通，让纳税人通过互联网就能轻松便捷办税。积极拓展部门间涉税数据获取渠道。积极争取地方党委、政府支持，部门协作依托地方“智慧城市”“数据城市”建设，努力拓展涉税数据获取渠道，扩大税收数据存量，为大数据应用提供强大数据保障。二是提升信息化集成水平，构建智能化信息支撑体系。以金税三期为核心，集中统一管理、规范运行维护、强化数据治理、深化分析应用，积极推进“互联网+税务”，打造智慧税务生态系统，将办公平台由税务专网和桌面终端向移动终端延伸，同时通过整合、优化和新建的方式，将传统基础设施体系的改造与云计算平台的建设结合，不断提升征管信息化建设水平。三是强化纳税信用综合应用，构建动态化信用管理体系。紧紧依托税收大数据，打造“实名办税制+信用积分+分类分级+风险管理”的闭环管理新模式，根据纳税人依法履行纳税义务情况进行，对纳税人税收信用进行动态信用积分评价，加强和完善事前事中和事后监管，有效提升征管质量。

（四）从完善风险防控模型方面，建立严密高效的税收风险管理运行机制，提升征管质量内涵

一是加强大数据运用，构建结构化风险管理体系。立足解决现代企业集团复杂架构及关联交易对传统模式的冲击加大、风险防控的模型没有有效建立等问题，构建结构化风险管理体系，建立运用风险防控模型。二是建立数据模型，构建大数据信息化平台。立足解决信息运用多头开发、信息系统碎片化的问题，构建智能化信息支撑体系，大力提升信息运用质效。三是实施智能化税收管理，构建数据化监控评价体系。立足解决传统税收管理员管户模式落后、管理员承担事务性工作多无法有效加强税收数据监管评价等问题，以电子发票、信息共享为两翼，加快推进理念变革和组织创新，全面实施数据化、智能化、效能化的税收管理。全面共享信息，以互联互通为保障，实现内外部各类涉税数据的多层次、全方位通用共享。通过深化“三证合一”、推进税银联网、建设税收大数据平台等途径，实施大数据支撑下的税收服务、管理、决策、监督。