关于行政事业单位预决算管理的思考

□张晶晶

随着我国经济体制的不断完善和财政管理体制改革的不断深入，行政事业单位预决算管理在整个财政管理体系中的地位和作用越来越突出。行政事业单位作为履行政府公共服务的主要载体，承载着利用财政资金为经济建设和人民生活提供社会服务的职能，而预决算管理是决定其发挥职能的基础因素。因此，建立规范的行政事业单位预决算管理体系，完善预决算的编制、执行、考核，不仅可以提升行政事业单位财务管理水平，而且对深化财税体制改革、推动政府职能转变有着非常重要的意义。

一、行政事业单位预决算简介

（一）行政事业单位预算

行政事业单位预算是指在上一年度预算编制、预算执行、绩效考核等一系列工作的基础上，根据国家有关预算管理政策规定，结合单位未来一定时期履行职能需要，对下一年度进行财务管理活动的综合财政计划。预算是行政事业单位各部门实施全年财政计划的开始，是各部门正常运行的核心和关键环节。加强预算管理不仅有利于实现行政事业单位财政资金的合理配置，更有助于提高行政事业单位的综合财务管理水平。

（二）行政事业单位决算

行政事业单位决算是指在年度终了时根据财政部门及本部门的相关要求，以会计核算的方式反映单位财务收支情况及资金管理状况的总结性文件。决算是行政事业单位各部门实施全年财政计划的总结，是检验单位开展各项财务收支工作和资金运行情况的重要依据。加强决算管理不仅有利于实现对行政事业单位财务状况的动态监测，更有助于地方政府和财政部门对经济发展进行宏观调控。

二、行政事业单位预决算管理存在的主要问题

（一）预算管理意识淡薄，管理组织体系不够健全

一是部分行政事业单位没有深刻意识到预算管理的重要性，单位领导管理意识淡薄，人员配置不足，参与预算管理的人员基本以会计为主，其他部门参与较少，导致预算管理与资产管理、采购管理、内部控制等管理活动脱节，管理流于形式。二是部分行政事业单位缺乏健全的预算管理组织体系，没有成立预算管理组织机构，缺乏健全的内部控制制度。

（二）预算编制尚需细化，项目和非税收支预算编制不够科学

一是项目预算编制方法需要完善，部分行政事业单位在编制项目预算时仍采用“上年基数+本年调整”的传统编制方法，一味追求资金的高投入，缺乏对项目的评估研究，导致实施过程中出现项目变更、建设期延长、资金缺口等问题。同时部分切块专项资金预算编制较为粗犷，没有按年初预算要求细化到具体支出项目，在执行中过程中往往进行二次分配。二是非税收支预算并未真正实现“收支脱钩”，存在“谁收谁用，多收多用”现象，造成部门间财力分配不公。

（三）预算执行过程缺乏严谨性，预算考核机制不够完善

一是预算执行过程缺乏严谨性，人治因素明显，部分行政事业单位预算资金在支出上与原有编制计划不符，预算执行过程进度偏慢或偏快，制约了预算执行的流畅性和规范性。二是部分行政事业单位缺乏完善的预算绩效考核机制，考核机制流于形式、机制运转不畅等因素直接制约了预算执行效果的评价，不利于预算管理工作的开展。

（四）决算管理工作重视程度不够，“重预算、轻决算”现象存在

一是部分行政事业单位对决算管理工作重视程度不够，对决算的编报、审核、监督投入的时间与精力都远不及预算，形成了“重预算、轻决算”的局面，影响了决算应有的权威性和有效性。二是在决算管理工作中，部分行政事业单位没有建立现代化的控制体系，无法针对财务管理结构进行合理的剖析。

（五）决算报表体系尚需完善，预决算数据未有机衔接

一是决算和预算未有机衔接，决算分析表中虽有部分涉及预算数据，但预算数据只是简单的按照支出功能分类科目体现，没有细化到具体的项目，报表中尚缺少一张按照预算口径对项目预算执行情况对比分析的财务报表。二是决算报告以收付实现制政府会计核算为基础，无法科学、全面、准确反映政府资产和负债成本，难以为有效防范财政风险、促进长期可持续发展提供可靠的信息支撑。

（六）决算数据质量不高，决算管理应用研究不够

一是部分行政事业单位为了编报公式编报决算，认为只要报表做平、公式审核通过就行，未有进行账表核实，导致决算数据质量不高。二是决算管理应用研究不够，对决算的开发应用上尚没有给予足够的重视。部分行政事业单位决算一旦编报完成就束之高阁，决算管理仅仅停留在报表编制的层面，未形成综合体系。

三、行政事业单位预决算的对策建议

（一）强化预算管理意识，健全预算管理组织体系

行政事业单位预算管理是一个系统工程，需要各部门、各责任人共同参与。首先，单位领导需要高度重视本单位预算管理工作，成立预算管理领导小组，形成“行政一把手负责”的预算管理议事制度，确保预算管理工作有序开展。其次，健全预算管理组织体系，建立包括财务部门、审计部门、人事部门等多部门在内的预算管理组织机构，明确各部门的职责权限，形成统一管理、协调运行、相互监督的工作机制。同时按照内部控制的相关要求，强化对财务管理活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位财务管理活动的全过程。

（二）改进预算编制方法，科学编制项目和非税收支预算

科学细化预算编制既是规范预算执行、提升政府效能的基础，也是实现依法理财、民主理财、科学理财的必然举措。首先，落实“零基预算”，打破基数加增长的传统编制方法，科学合理编制项目预算。事前遵循“科学论证、合理排序”的原则，对申报项目进行充分审查验证，按照保障优先级次安排项目支出预算；事中遵循“全程管理”的原则，对项目实行全流程动态管理，确保项目资金有效到位；事后遵循“追踪问效”的原则，对项目执行结果进行绩效评价，使预算安排与项目执行效果有机联系。同时细化项目预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，尽量减少财政资金的二次分配。采用柔性项目预算管理模式，实行项目滚动预算，将预算期和会计年度分开，伴随着预算的逐步执行，进行滚动测算，对目标值和行动计划不断进行调整，对补充预算不断进行延伸，使项目预算管理与日常管理紧密衔接。其次，全面统筹财政资金，做好综合财政预算编报。遵循“核定收支、全额管理、监督使用、综合平衡”的原则，将非税收入全部纳入财政国库并由财政统筹安排使用。同时强化财政部门对非税收入资金的管理，增强非税管理工作的公开性和透明度，实现对非税收入从征收到使用的全程监控，最终落实综合财政预算。

（三）加强预算执行管理，优化预算绩效考核评价体系

预算执行是预算管理中的重要环节，直接影响预算管理的质量和效果。首先，行政事业单位要加强预算支出管理，严格按照年初批复的预算和规定的财务开支标准科学、合理安排支出。增强预算执行的均衡性，降低预算支出的波动幅度，减少前松后紧、突击花钱的现象。同时建立预算执行通报制度，财政部门按月对各单位预算执行情况实施通报并公开各单位预算执行信息，加强对执行过程的监督，及时发现预算执行中的问题，实行预算执行公开化和透明化。其次，优化预算绩效管理评价体系，建立追踪问效长效机制。结合预算指标制定绩效指标，将绩效考评结果作为以后年度安排预算的参考，努力克服影响预算绩效发挥的不利因素，促使财政资金使用效益最大化。

（四）提高决算管理工作认识，强化决算主体责任

决算是预算的实际执行结果，是政府部门制定公共政策、进行公共管理的重要信息来源。行政事业单位要充分认识决算管理的重要性，切实加强组织领导，为决算管理工作营造良好的氛围和条件。首先，行政事业单位要提高决算管理工作意识，强化单位主体责任。严格按照财政部门要求组织本单位决算的收集、审核、汇总和报送工作，并根据决算工作的特点与要求，建立多元化的管理机制，创新决算管理工作方法，改进管理模式。其次，重视决算管理人员培训，通过多途径、多形式开展业务培训，通过培训提高决算编审人员整体素质和财务管理水平，为决算管理工作的顺利展开奠定基础。

（五）突出报表预决算可比性，建立政府综合财务报告制度

决算报表以数据形式综合反映了行政事业单位预算执行情况，是行政事业单位编制年初预算、实施科学收支管理的重要依据。首先，建立统一的预决算报表体系，将和预算相关的数据和内容加入到决算报表中。优化决算软件功能，增加能够导入当年预算数据的功能模块，使预算数据能够分类别、分项目、分科目对应导入决算软件，实现预决算之间的数据共享。其次，全面贯彻落实政府会计制度改革，建立政府综合财务报告制度。改革前政府财务报告制度以决算报告制度为主，主要反映行政事业单位年度预算执行情况，在反映政府资产负债和成本费用等方面不完善。按照财政部统一部署，行政事业单位于2019年1月1日起实施政府会计制度准则，明确了决算报告和财务报告的“双报告”政府报告制度，其中新增的政府综合财务报告可以综合反映行政事业单位的资产负债情况、运行情况和现金流量等信息，为决算管理工作提供有力的信息支撑。

（六）提高决算数据质量，加强决算管理应用

行政事业单位决算是一座金山，蕴含行政事业单位全部财务信息，而决算编审和应用是决算管理的核心内容。首先，提高决算数据质量，抓好数据的前期对账工作。对经费拨款、非税收入收缴、年度结余等重要指标实行行政事业单位与财政部门先行对账的方式，确保数据来源的真实性。同时改进决算报表会审工作，按照统一的标准和要求，采取一般审核和重点审核相结合等多种方式查找发现决算编审中的问题。其次，做好决算数据分析工作，加强决算管理应用。行政事业单位在编制决算报告后要对决算数据进行系统整理、分析，重点是对预算执行、单位收支情况、资产负债情况、“三公经费”支出情况等进行深入研究，认真查找问题并提出整改意见，以便提高财政资金使用效益、提高单位整体财务管理水平。

四、结语

新预算法的实施、现代财政制度目标的确立、政府会计制度的改革，对行政事业单位预决算管理工作提出了新的要求，所以必须深入研究、积极探索，使部门预决算管理更加成熟，更加完善。加强预决算管理意识，建立健全预决算监督与管理制度，提升行政事业单位预决算管理工作质量，使行政事业单位良性健康发展，这不仅是推动财税体制改革，建立现代财政制度的要求，更是全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的首要任务。