民族旅游资源法律保护制度探析——以广西壮族自治区为例

刘 娴 廖 欣

（1.南宁市社会科学院 广西 南宁 530022；2.广西社会科学院 广西 南宁 530022）

民族地区以其独特的生态多样性、生物多样性和民族多样性等资源优势，为我国发展旅游业创造了得天独厚的客观条件。近年来，我国加快民族旅游资源开发，旅游产业的经济效益呈快速增长态势。在我国5 个少数民族自治区中，广西旅游业发展较快。2017 年，广西接待国内外游客5.23亿人次，同比增长27.9%，实现旅游收入5580.36亿元，同比增长33.1%，[1]旅游业正成为广西经济战略性支柱产业。民族旅游在极大地推动经济发展的同时，也产生环境污染和资源破坏等一系列问题。针对这些问题，最有效和最根本的解决方式就是加强民族旅游资源保护的法制建设，从法律制度层面来保护旅游资源，保护民族地区青山绿水，保护旅游生态环境，保障旅游业可持续发展，可持续共享。

一、广西民族旅游资源主要概况

广西是我国多民族聚集的少数民族自治区，境内除汉族外，还有壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬族等11 个世居少数民族。2015 年，广西常住人口为4796 万人，各少数民族人口为1781.23 万人，占37.14%，其中壮族人口1508.82万人，占31.46%。[2]这些少数民族主要聚居于山区，其居住地区占了广西面积的60%以上，呈现“大分散，小集聚”的分布。[3]少数民族地区山清水秀，环境优美，生态旅游资源十分丰富。壮族主要分布于桂西、桂西北、桂南和桂东北地区，一部分占据当地地理条件较好的盆地和宽谷，其余部分聚居在喀斯特峰丛峰林区。瑶族主要聚居在恭城、金秀、巴马、富川、都安、大化等6 个瑶族自治县，散居于各大山区，素有“无山不瑶”之说。苗族主要分布在融水、隆林、三江、资源、龙胜等县（自治县）。侗族主要分布在三江侗族自治县境内，其余分布在融水、龙胜等县（自治县）。仫佬族主要分布在河池罗城仫佬族自治县。毛南族主要分布在河池环江毛南族自治县，其余分散在附近各县、市。回族主要分布在桂林、南宁、柳州三个市。彝族主要分布在百色隆林各族自治县，其余居住在那坡、西林、田林等县内。京族主要分布在东兴市江平镇京族三岛。水族主要分布在南丹、环江、融水、宜州等地。仡佬族主要居住在隆林各族自治县内，其中以德峨乡最为集中。这些民族地区所拥有着丰富的自然资源和多彩的人文资源，共同构成了广西民族旅游产业的资源基础，不断地吸引着各地人们观光游览。

（一）自然资源概况

广西素有“八山一水一分田，还有一片海”之称，地形以山地为主。由于有山地重重阻隔，各山地之间的洼地、谷地、盘地的自然环境复杂多样，形成各自独特的生态旅游资源。在山体资源方面：大瑶山、猫儿山等山地景观，山体雄伟，气势磅礴；七星岩、白莲洞等峰林洞穴，造型独特，美不胜收；独特的地貌形成了一批景观各异的地质公园，截至2018 年6 月，广西世界级地质公园1 个，国家级地质公园（资格）11 个。在水体资源方面：广西河流众多，桂林的漓江举世闻名，融水的贝江、宜州的下枧河、大新的黑水河、宁明的明江等景色优美。中越边境的德天瀑布闻名遐迩，隆林的冷水瀑布、靖西的三送岭瀑布、上思的应天府瀑布等各具特色。同时，广西滨海景观引人入胜，北海涠洲岛、钦州七十二径、东兴万尾岛的金滩等滨海风光美不胜收。在生物景观方面：广西地处亚热带，自然生态环境优越，蕴藏着种类繁多、组成复杂的野生动植物资源。目前，广西共有23 个国家级自然保护区，其中以南宁大明山风景旅游区、桂林市猫儿山景区、广西十万大山国家森林公园、广西大瑶山国家森林公园、广西元宝山国家森林公园等较为著名。

（二）人文资源概况

广西历史悠久，古人类的早期活动留下了丰富的历史遗迹。同时，各少数民族在漫长的社会发展过程中, 各自的生活习惯、风土人情、民间艺术、工艺特产等共同构成了丰富多彩的民族文化。广西独特的民族风俗与古人类遗迹共同组成了广西丰富多彩的人文资源。在古迹与建筑方面：广西古人类遗址、古建筑、古文化遗址、石刻、墓葬等古文物及革命斗争纪念遗址众多，较著名的有南宁豹子头丘贝遗址、柳州白莲洞遗址、桂林甑皮岩遗址等古人类遗址，还有容县真武阁、柳州柳侯祠、兴安严关、恭城文庙、合浦大士阁等古建筑。同时，悠久的历史创造了广西独特的民族文化，由此诞生了许多特色村寨，例如南宁的扬美古镇、三江程阳风雨桥、三江马胖鼓楼、凌云岩流瑶寨等各具民族特色的建筑。

在民俗文化方面：长期以来，广西各少数民族生息繁衍在这块美丽富饶的土地上，共同创造了丰富的物质文化和精神文化，形成了各民族独具特色、风格迥异的民俗文化。一是民歌文化，广西素有“歌海”之称，特别是壮族等少数民族有唱民歌传统。上山唱山歌，下河唱渔歌，还有请客歌、送客歌、哭嫁歌、嘹歌、排歌等。农村群众有歌圩习俗，以壮族“三月三”歌圩最著名。二是民俗服饰文化。广西多姿多彩的民族服装构成了五彩斑斓的民族服饰文化。壮族的绣球和壮锦、瑶族的头饰、苗族的银饰、京族的长袖都是典型代表。同时，每个少数民族都有自己独特的民族节日。例如侗族的“花炮节”、苗族的“芦笙会”，仫佬族的“坡节”、瑶族的“盘王节”、壮族的“蚂节”、仡佬族的“拜树节”、京族的“哈节”等各民族节日，场面盛大，气氛热烈，民族风情浓厚。三是民族饮食文化。广西物产丰富，各民族茶酒饭菜风味独特。侗族和毛南族无酸不欢，侗族的酸鱼、酸鸭、酸肉，毛南族的三酸罗番，都是酸味佳肴。壮族的五色糯粑和沙糕，侗族的手抓糯米饭，瑶族的“三肴”（豆腐、猪红香肠、长寿汤）都各具特色。同时，苗、侗、壮、瑶族都喜爱打油茶。这些具有浓厚民族特色的餐饮，为民族旅游增添乐趣。四是民族工艺文化。广西各族人民心灵手巧，擅长手工制作。壮锦和侗锦色彩鲜艳，图案别致，在国内外享有声誉。苗族刺绣和瑶族挑绣，做工精巧，配色瑰丽。毛南族的编织和雕刻，具有独特的民族风格。这些手工艺精品开发成旅游商品，既能促进民族地区经济的发展，又能丰富旅游商品市场。

二、旅游资源开发对民族地区发展的影响

（一）积极影响

1.推进旅游产业的可持续发展。民族旅游能够体现现代旅游的文化性，满足人们对民族地区旅游产品文化价值需求，是极具生命力和竞争力的特色旅游。对一个国家和地区而言，能够激起游客旅游热情和兴趣的，除异域自然风光外，还有浓郁的民族风情和多元的民族文化。民族旅游能够将自然景观与人文景观交融，传统文化同现代文明结合，不仅增加了旅游资源的种类和数量，而且提升了旅游资源的内涵和品味，是我国旅游产业不可或缺的重要组成部分。但民族旅游发展带来经济的利益的同时，也产生了不少环境保护问题。因此，加强民族旅游环境的法律保护，促进旅游开发中经济发展与环境保护之间的平衡，有利于推动区域旅游经济可持续发展和增强区域旅游竞争力。

2.推动民族传统文化的弘扬和保护。旅游产业借助民族文化发展的同时，也推动了民族文化的传播。旅游开发加快了民族地区的开放程度，成为展示民族文化的对外窗口。通过这个窗口，旅游者可以综观少数民族的文化机体，亲身体验民族地区的文化差异。同时，旅游的介入不仅开拓了民族文化的市场空间，而且还丰富了民族文化的精神内涵，在某种意义上，旅游推动了少数民族文化的保护与传承。近年来，随着旅游业成为经济发展的重要引擎，各级政府日益重视民族文化的开发和利用。例如，随着广西富川凤溪瑶寨民族旅游的开发，那些逐渐淡忘的传统习俗和文化活动得到恢复和传承，传统的音乐、舞蹈和手艺等因市场需求也重新被整理和挖掘。这些富有民族特色的人文旅游景观的重组和再现，不仅提高了旅游者对少数民族文化的感知和认识，也增强了少数民族自身的民族自信心和自豪感，推动了民族传统文化的复兴。但是，民族旅游开发是一个长期的、持续的过程，有效的法律规范会对整个旅游发展起到重要指导作用，对于民族文化资源的保护是非常必要的，在旅游开发整体过程中需要加强法律调节民族旅游发展环境。

3.促进少数民族地区脱贫致富。当前，我国正处于全面建成小康社会决胜期。旅游业作为综合性产业，对贫困地区相关产业发展形成了强有力的带动作用，成为贫困地区经济发展的重要引擎。我国少数民族人口约占总人口的8.5%，大多数居住在中西部地区及边境地区。[4]由于受自然生态、历史、文化等因素的影响，民族地区大多是我国的欠发达地区，民族地区的贫困人口约占全国农村贫困总人口的1/3，成为我国扶贫攻坚的主战场。近年来，随着旅游精准扶贫的发展，越来越多的民族地区迅速脱贫致富。河池、百色、崇左和柳州是广西民族最聚集的民族贫困地区，依托丰富的民族文化资源，大力发展旅游产业，推动贫困地区经济社会快速发展。据国家统计局农村贫困监测调查数据显示，2012 年—2017 年，广西累计减少贫困人口709 万人，年均减贫118 万人。[5]发展旅游业正成为民族贫困地区脱贫致富的有效路径。

（二）消极影响

1.急剧增加的游客人数超过部分景区承载力。广西喀斯特地形区面积广大，约占广西总面积的40%左右，其旅游资源很丰富，但其生态系统也极其脆弱。[6]由于少数民族地区大部分经济基础较为薄弱，景区开发建设投入有限，旅游基础设施相对落后。近年来，随着广西旅游的快速发展，部分旅游活动的范围和强度逐渐超过当地自然环境的承载力，严重损害了旅游业赖以生存的自然环境，威胁了旅游业的可持续发展。譬如，作为世界知名长寿之乡的巴马瑶族自治县，以其良好的生态环境吸引着众多的旅游者慕名以来，旅游人数逐年递增，全县接待游客数量从2007 年的26.2 万人次，增长到2016 年的434.67 万人次，增长了16.6 倍。[7]由于配套处理设施不完善，大量生活污水直接排放到盘阳河里，造成作为当地居民水源地的盘阳河已不再适合饮用。

2. 民族地区环境风貌的破坏造成难以估算的损失。民族地区自然资源丰富多样，但由于旅游开发过程中管理不当，保护措施不到位，旅游过程中一些游客不文明现象仍然存在，导致生态资源环境受到不同程度的破坏。例如，隆安县龙虎山风景区灵芝洞的镇洞之宝石灵芝（灵芝状石笋）遭盗窃；涠洲岛国家级火山地质公园内的火山弹、震积标志、风瀑地质遗址均有部分遭破坏或者挖走；鹿寨香桥岩溶生态国家地质公园内养山羊致使景区遭受损坏。这些行为构成了对自然、人文景观不可逆的破坏，对当地旅游资源是无可挽回的损失，不利于民族地区旅游业可持续发展。

3. 现代化的生活方式导致民族传统文化悄然变异。少数民族的衣食住行、婚丧嫁娶、宗教信仰、工艺艺术等与其他地区强烈的差异性吸引着众多旅游者前往。但是随着民族旅游迅速发展，旅游者大量涌入，带来了各种文化介质慢慢影响着原有的民族文化特质，使得当地本土民族文化差异性逐渐模糊起来。[8]吊脚楼是苗族、壮族、侗族等少数民族传统民居，在广西桂北地区以龙胜、三江、融水等县最具代表。但是随着城镇化的发展，越来越多村寨的吊脚楼被钢筋混凝土楼房所取代。随着旅游市场的不断扩张，各地传统民族文化在发展中不停流失或者消逝，一部分地区甚至没有了自己民族原有的特色风貌，差异性的减弱直接影响着民族文化旅游的发展方向和速度。部分旅游开发者为迎合消费需求，民俗文化出现舞台化、商品化乃至庸俗化的倾向，渐渐失去其原有的特色和价值。

三、民族旅游资源保护问题的法律视角分析

（一）民族旅游资源保护的立法缺失

2013 年，《旅游法》正式颁布实施，为我国旅游业的发展提供了重要的法律基础和行为规范。但该法主要调整的是旅游法律关系，对于旅游环境保护的具体内容鲜有涉及，难以有效解决现实中发生的情况复杂的旅游环境问题。除此之外，我国《宪法》和《环境保护法》对民族旅游环境保护方面提供了法律依据和指导性意见，但一定程度上缺少地域性的可操作性。同时，现有法律对自然旅游资源和人文旅游资源立法保护不平衡，有关自然旅游资源保护的规定较为丰富，涉及森林、湖泊、野生动植物、矿产资源等多方面；而对于特色鲜明的民族文化旅游资源来说，立法保护工作则显得较为单薄，忽视民族特色的保护与传承,容易造成民族特性的“商业化”和“去民族化”,不利于民族文化资源的保护和开发。

（二）民族旅游资源保护的执法疲软

目前，我国旅游行业管理体制条块分割，旅游产业要素管理分散等现象依然存在。民族旅游资源涉及农业、林业、自然资源、生态环境等诸多部门管理，条块分割的管理体制，使各部门难以形成综合开发、合理利用、共同发展的整体性思维，不利于旅游产业的深度融合发展。同时，部分少数民族地区，旅游行政执法队伍中人员年龄结构不合理，专业结构单一化，人员学历偏低，基层执法人员数量较少而且素质不高等问题，制约了执法工作的有效开展。

（三）民族旅游资源环境监管乏力

目前，旅游监管存在着法定授权不足和统一市场规则缺位，导致旅游部门遭遇“大市场职责”与“小市场权限”的尴尬。近年来，国家不断完善旅游法律法规，持续深化旅游体制改革，但针对旅游发展各要素市场的监管，仅凭文化旅游部门监管能力有限，手段单一。同时，随着民族地区旅游业的迅猛发展，民族旅游资源监管队伍，无论在规模、数量上，还是能力、方式上，都不能满足旅游业快速增长的需求和旅游者日益提高的服务要求，旅游行业监管有效性有待提高。

（四）民族旅游资源保护守法意识不足

民族旅游资源的开发能够对当地地方经济的发展起着较大的推动作用，一些职能部门对旅游业的管理存在“重开发建设，轻保护管理；重外延式规模扩张，轻内涵式质量提升”的倾向，对旅游资源生态环境的保护不足，对环境污染的治理手段欠缺。一些旅游开发商从自身利益出发，注重企业经济利润，忽略旅游资源的稀缺性和易破坏性，忽视生态发展的规律，进行掠夺性开发和浪费使用，对民族地区生态环境造成了较大的破坏。一些民众对当前严峻的形势认识不够，缺乏主动参与和积极保护生态环境的思想意识，民族旅游生态环境保护的共建共治共享的社会治理格局尚未形成。

四、加强民族旅游资源保护的路径分析

（一）完善民族旅游资源保护的科学立法

地方立法是我国旅游法制建设的重要组成部分, 尤其是对于旅游资源丰富的民族地区而言,针对地方旅游资源特点，完善的法律制度是民族旅游资源的重要保障。一是依法清理和修订有关旅游资源保护的法律规范。目前，民族地区旅游业正处于快速发展阶段，新形势下新问题不断涌现。面对新形势下的新问题，地方立法机关有必要对现有旅游法规体系中不合时宜、存在冲突的条款及时废除清理或修订完善,使之符合旅游资源开发的现实需要。二是利用民族区域自治的有利条件加快旅游资源可持续发展立法。我国的《宪法》《民族区域自治法》《立法法》等法律,为民族自治地方制定符合本地区实际的旅游资源保护措施提供了有力的保障。在立法过程中，自治机关应充分考虑本区域少数民族的习惯及特点，针对本地具体的保护对象、范围和目标等作出具有较强操作性的法律法规，有效解决在旅游资源开发中存在的不同问题。三是建立旅游资源开发评价标准与评估体系。目前，我国旅游资源管理部门缺乏对民族地区旅游资源周期性的跟踪评估，不能及时发现民族旅游资源开发过程中存在的问题，不利于有效制定相应的资源保护措施。[9]从法律角度规定旅游资源开发评价标准与评估体系，将旅游资源开发项目的可行性纳入到评价制度之中，最大限度地分析和预测旅游开发对环境的影响，及时调整开发方案，以促进民族地区旅游业持续健康发展。

（二）理顺旅游资源保护的管理体制

党的十九大以后，我国继续推动旅游改革发展，加快旅游产业提质增效和转型升级。各级政府应以全面深化旅游业体制改革为契机，推进建立适合全域旅游时代与格局的管理体制，以适应新时代旅游发展的需求。一是构建多部门协作的综合旅游管理体制。适应现代旅游产业快速发展趋势，强化地方政府对旅游产业的领导协调，鼓励有条件的民族地区成立地方政府牵头，财政、发改、文化旅游、自然资源、生态环境等部门组成的旅游业发展领导协调机构，及时解决旅游资源开发中突出问题。优化旅游主管部门职能和结构，增强旅游部门综合协调和行业统筹能力促进旅游跨部门合作，推动民族旅游资源整合和产业融合环境。二是推进旅游景区“三权分离”改革。推动旅游景区所有权、管理权、经营权分离，构建合理的景区利益分享机制，实现权责相当。支持国有旅游资源经营权通过招标、拍卖等方式实行市场化经营，有效盘活国有旅游资源，提高景区运营的市场化程度，激活景区发展活力。三是完善旅游资源保护考核评价制度。转变民族地区政府部门考核方式，尤其是特色旅游名县（市、区）等旅游业条件较好的地区，加强生态环境、发展质量及社会综合效益等指标的权重，建立科学合理的民族旅游发展考核体系，实施动态管理和差别化考核。

（三）加强民族旅游资源保护的严格执法

严格执法是旅游法律保障体系中的重要环节，决定了旅游立法能否切实发挥有效作用。建立民族旅游环境综合执法机制，加强执法能力建设，规范执法行为，强化执法责任，对落实民族旅游资源法律保护至关重要。一是推进旅游综合执法改革。创新旅游市场监管机制，探索民族地区旅游综合执法模式。尝试组建观光警察，打造安全舒适的旅游景区。加强旅游执法领域行政执法与刑事执法衔接，促进旅游部门与有关监管部门协调配合。[10]二是加强旅游执法能力建设。针对民族地区环境的特殊性，不断完善执法人员培训制度，提升执法人员综合素质。加强旅游行政执法资格管理,规范旅游执法行为，提高执法效率及保证权责统一。三是完善旅游行政执法责任制。强化内部执法监督,明确执法责任与权限，严格执法奖惩措施，确保执法质量和效果。

（四）建立全社会参与的民族旅游资源社会共治模式

民族地区旅游资源能否得到有效的保护和开发，主要取决于民族旅游的开发模式。加强旅游主管部门、旅游企业、社会公众之间的合作, 建立政府内部、行业组织、公众和舆论监督机制，营造多部门协作、全社会参与旅游资源环境监督的良好氛围。政府部门定期或不定期地对旅游景区投资建设及环境整治工作情况排查和日常督查，利用现代信息技术建立旅游环境突出问题投诉举报快速反应机制，做到渠道畅通、反应迅速、处置及时。发挥行业协会商会的作用，推动会员企业诚信合法经营。建立旅游开发环境保护奖惩制度，引导企业在旅游开发中加强保护环境。建立违法违规旅游企业及从业人员“黑名单”制度，探索建立旅游景区开发退出机制。同时，建立旅游资源保护激励机制，激发企业保护旅游资源的积极性。健全信息公开制度，完善公众参与环境监管方式，拓宽监管途径，提高监管的有效性。

（五）建立旅游资源开发建设保障制度

完善旅游资源保护规划制度。科学有效的规划，是对旅游资源进行调控的重要手段。规划内容体现科学性，突出地方特色。根据环境保护状况与社会发展情况，因地制宜地编制各级旅游规划。在规划中综合考量民族地区资源环境状况、历史文化传统和生态发展环境，注重民族旅游资源的利用、生态环境承载力与当地经济社会发展平衡关系，合理设置旅游发展模式和效益分享机制，实现各要素协调发展。同时，针对民族地区非物质文化遗产的保护和开发，注重保持其环境景观完整性及生态性发展，避免商业性过度规划，保护其社区建筑、村落布局、园林山水的传统风貌和肌理格局，将环境生态的改造及适应权利交给地方群众，以“地方性知识”及“地方性审美”来指导完成环境的发展建设，[11]实现非物质文化遗产的“活态”传承与消费市场价值双赢的良好效益。

建立旅游资源的禁限制度。随着民族旅游的持续升温，部分地区产生旅游资源超负荷使用和旅游环境日趋恶化等问题，探索适度禁限制度对于旅游资源和旅游环境的保护十分必要。以法律的形式强制性地禁止或限制一定的资源利用方式，是旅游资源保护的重要内容。借鉴韩国等国外做法，探索在旅游景区内实行自然环境轮休制度，完善预约制度，有效将游客流量合理控制在生态环境容量范围内，为民族地区自然资源提供自我调节和自我修复的空间，避免对旅游资源的透支使用，有效保护旅游景区的自然资源。

健全民族旅游地生态补偿制度。加强民族旅游地生态补偿法制化建设，是实现旅游可持续的重要保障。加强对旅游地生态补偿的生态服务价值的评估，确立科学合理的生态补偿标准。转变旅游生态补偿方式，在补偿实践中引入市场机制，将被动“输血式”补偿转向“造血式”补偿，提高补偿利益相关者参与生态建设的能动性。积极引入社会各方力量，合理利用社会闲置资金，探索多渠道公共支付制度，建立政府、社会组织及个人等多方参与的融资渠道，有效缓解政府财政压力，实现社会公平正义。