信息需求视角下政府综合财务报告分析指标体系构建研究

宋达飞 丛树海

一、引言

运用有效的数据分析政府的运行情况，对政府财务状况和风险进行评估，始终是理论界和实务界研究的热点问题。长期以来，我国政府实行预算会计制度，由此生成的信息以财政性资金收支的流量数据为主，忽视了对资产负债的统计，报表框架不全，缺失了很多信息(郑春荣等，2014[1])，以这些流量数据为主做出的分析结论必然是存在局限性的。同时，以收付实现制为核算基础的数据一定程度上扭曲了财政资源的实际变动情况，为政府财务分析的结果带来偏差。

以权责发生制为基础的政府综合财务报告从本质上解决了上述两类问题。同时，由于有效合并了行政和事业单位等多个部门主体，以及财政总预算、土地储备资金等多个资金主体，向使用者完整地呈现了一级政府的总体财务数据，是开展分析工作理想的信息基础。在2014年国务院转批财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中，明确提出了研究建立政府综合财务报告分析指标体系的任务。2015年财政部印发《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》，提出以政府综合财务报表为依据，结合宏观经济形势，对政府财务状况、运行情况、中长期可持续性等内容进行分析，并提供了10个参考指标。总体来看，《指南》提供的指标偏重于偿债能力分析，内容重叠且缺乏系统性。

如何充分挖掘报告数据价值，构建科学的分析指标和体系，通过有效的加工和分析，为报告使用者呈现有用的信息，是摆在我们面前的重要课题。笔者尝试从不同报告使用者信息需求出发，有针对性地构建报告分析维度，同时对我国政府综合财务报告要素进行深度解剖，设计操作性强的分析指标，并在此过程中，针对指标的设计需要，对我国政府综合财务报告的编制提出优化建议。

二、我国政府综合财务报告分析指标体系的研究综述

近年来，出于防控政府债务风险，建立现代财政制度等需要，理论界围绕国家和政府资产负债表开展了大量的研究。2012年前后，由马骏、曹远征、李扬牵头的三个研究团队分别对国家资产负债表的编制进行了尝试，对政府各类资产负债的性质和确认范围做了深入探讨[2-5]，汤林闽(2017)[6]在估算我国2010—2015年政府资产负债表规模的基础上，对政府资产负债结构，尤其对不同口径的资产应债能力进行了分析，为政府综合财务报告要素的分析和指标设计提供了有益的思路。随着我国政府综合财务报告改革的启动和推进，围绕报告分析方法和指标的研究开始增加，根据分析指标构建逻辑起点的不同，笔者将其归纳为三类：

第一类，以政府财务报告目标为起点。北京市财政局课题组(2016)[7]主张指标体系应以评价受托责任和提供决策有用信息两个根本维度为起点进行设计；张曾莲和曹敏(2007)[8]认为对政府财务报告的分析在内容上应重点关注主体的偿债能力、预算执行和受托责任完成情况。

第二类，以我国政府财务报告中财政经济分析要求为起点。海南省财政厅课题组(2016)[9]在财务状况质量、财务运行质量和财务中长期可持续发展的基础上，增加了宏观环境和战略维度，根据财政经济分析的内容结构，将分析指标体系视为量化性的辅助手段。

第三类，以政府财务报告使用者需求为起点。广东省财政厅课题组(2016)[10]结合使用者信息需求和政府职能，认为分析指标体系可设计为财务稳健性、跨期公平性、资金绩效性和调控能力性五个维度；姜宏青和李科辰(2017)[11]将报告使用者分为核心需求者、中间需求者和松散需求者三类，认为分析体系应兼顾不同的使用者而设计，并提出了宏观经济分析、政府部门绩效分析、社会评价分析、多元与综合分析四个维度。

可以发现，由于政府职能的复杂性和评价视角不同，对财务报告可以从多个角度进行审视和解读，提出大量不同的分析维度。笔者认为，财务报告分析最根本的价值在于，通过加工处理原始财务信息，更为直接地满足报告使用者评价或决策的需要。作为使用者解读信息的工具，分析指标体系应围绕其核心需要来构建。忽视使用者需要，仅从财务属性出发来规划指标体系，或将其简单视为财政经济分析的量化辅助手段，往往会导致分析指标之间的关系模糊不清，失去分析工作的目标。不同的分析主体，分析的目的要求不同，分析的内容也有区别[12]，因此区别不同的报告使用者，清晰界定其核心需要是构建分析指标体系的前提。路军伟(2015)[13]对政府会计准则、公告等规范性制度进行国际比较后提出，我国政府财务报告使用者应包括广大人民群众、各级人民代表大会、公债投资人、媒体及专业评估人士四类。需要的信息包括预算执行情况、合法合规情况、政府财务状况、国有资产受托责任状况、财务业绩和经济影响几个方面。笔者认为，各级人民代表大会在本质上代表了广大人民群众，媒体及专业评估人士作为中间使用者，亦是围绕最终使用者的需要来提供服务，因此基于报告使用者与政府间利益关系的差别，可划分为社会公众与利益相关者两大群体。本文也将从两者与政府互动关系入手，进一步明确报告的核心分析需求，进而构建针对性更强分析指标体系。

在指标设计上，现有研究中往往存在两类问题。一是许多指标的设计停留在理想性的概念上，所使用的财务信息要素在当前的政府会计系统中难以生成或披露。政府综合财务报告的分析是一项实践性较强的活动，对分析指标的理论探讨虽有益于聚焦本质，但会在实践价值上大打折扣。二是指标数量过于庞杂，许多指标在本质上重叠或相似，难以突出核心问题，同时给分析工作带来了高昂的成本。诚然，通过对报告数据精细化的利用，并结合广泛的非报告信息，对报告的分析是可以不断细化，分析指标的设计是难以穷尽的，信息使用者可根据分析目标，结合获取加工信息的能力，构建个性化的指标方案。但笔者认为，作为一种通用指南，政府综合财务报告分析指标体系应有其边界，在确保满足主要使用者核心需要的同时，兼顾分析成本。本文将在这两类问题上寻求突破，在深入分析我国政府综合财务报告要素内涵的基础上，针对性地设计具有操作性的分析指标，同时优化指标体系，精简数量并把握关键。

三、社会公众核心信息需求及分析指标设计

政府在本质上是社会公众为解决公共问题而建立的一种资源运行机制，社会公众通过付出税款等代价，筹集公共财政资金，进而向社会公众提供公共产品和服务。在此互动逻辑下，社会公众与政府在本质上形成了一种宏观交易关系。从交易的视角出发，作为社会公众的报告使用者关心的根本问题是宏观交易的成本和收益的平衡性，其他分析需要本质上都由这一问题而衍生。

(一)当期交易平衡分析

在权责发生制下，由于债务性和资本性收支已不再确认为收入和费用，因此政府综合财务报告中的收入费用表可靠地反映了社会公众当期付出的成本，以及转化为各类公共产品和服务的财政资源。通过对比收入和费用的总体情况，可对当期公共服务宏观交易成本收益的平衡性进行初步的评价。当然，收入费用率只是一种粗略的估计。从财政资源属性和收益归宿的角度，还应对收入和费用项目做出进一步分析和界定。

1.对收入项目的分析。

在分税制背景下，税收收入在一定程度上可视为税收返还的转移收入，从宏观角度反映了社会公众在当期为获取公共服务而付出的成本。而行政事业性收费、事业单位的事业收入和经营收入往往伴有私人品或准公共品的提供，由于付费者在一定程度上获得了专属性的收益，将这类收入视为社会公众的宏观成本是欠妥的。此外，国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入和以土地出让金为主的政府性基金收入，虽然在形式上类似于微观交易，但政府获得此类收入是凭借开发和经营国有资本、自然资源以及国有土地等公共托管资产而产生，从收益权的角度来看，政府实际上向公众征缴了隐性的税收，因此这类收入也应视为社会公众付出的宏观成本。

据此，笔者将我国综合财务报告合并的各类收入划分为凭借公共权力获得的无偿收入、开发和经营国有资产获得的收益以及提供特定服务获取的有偿收入三类。其中前两类可视为社会公众与政府间就公共服务进行宏观交易的成本。根据这一逻辑，笔者对收入费用表中各收入项目所合并的主要收入内容做了进一步剖析，如表1所示。

表1 主要收入项目在报告中的合并方式及其属性分类

注：★代表凭借公共权力获得的无偿收入，☆代表开发和经营国有资产获得的收益，•代表提供特定服务获取的有偿收入。

如表1所示，我国政府综合财务报告在广度上较为完整地合并了各类财政收入。除非税收入外，其余收入项目都可以较为清晰地判定其宏微观属性，为公共服务的宏观成本收益分析提供了良好的基础。由于非税收入合并了一般公共预算和政府性基金中的多项收入内容，构成相对复杂，加上收入的依据也较为多元，因此在报告的深度上应做进一步披露。笔者建议，在报告附注部分应增加非税收入明细表，在权责发生制基础下，首先保证行政事业性收费、国有资源有偿使用收入、主要政府性基金收入三类明细的披露。同时，随着我国政府会计制度改革的深入，披露的信息应进一步细化。

2.对费用项目的分析。

费用项目反映了政府消耗的各类资源，在用于衡量公共服务的提供情况时，需要对各个项目做进一步的分析和界定。其中，政府间转移性支出反映了资源的对外流出，财务费用反映了政府有偿使用资金时发生的不应资本化的财务损耗，两者并不能为辖区内社会公众带来直接的收益。此外，与经营收入相对应，经营费用在宏观交易层面难以反映政府向全体社会公众提供的公共服务。因此，在评价成本收益平衡性时，以上费用项目应予以剔除。值得注意的是，我国政府综合财务报告中，费用项目按经济性质进行分类，并未披露其发生的部门和功能，导致报告使用者很难在收益范围上，对工资福利费用、商品和服务费用做更为细致的分析。因此，进一步在报告中披露费用项目的明细是十分必要的。

从对标收入费用项目的角度来看，事业收入大多发生在事业单位主体，因此获得事业单位发生的“事业费用”信息将使得对公共服务宏观交易成本收益平衡性的分析变得更为可靠。笔者建议，在现行编制办法的基础上，应继续按行政单位和事业单位两类主体，披露经同级抵消后的费用项目。这不仅有利于进一步评价政府服务的公共性，也有利于对不同类别主体的绩效进行分析。条件成熟时，可参照支出的功能类别，对各个费用项目进行进一步细化，甚至对专项收入、行政事业性收费所对应的项目发生的费用情况予以对标性披露。

基于上述分析，笔者将收入费用率做出优化，构建如下两个分析指标：

其中，调整收入费用率在现行报告编制办法要素下，剔除了纯粹性损耗，以及公共属性最弱的项目，更为可靠地评价了公共服务宏观交易成本收益的平衡性。理想收入费用率剥离了公共属性偏弱的项目，试图更为精确地进行评价，但受限于现行报告编制办法，部分信息有待进一步披露或借用其他来源数据予以替代。在上述指标基础上，可根据分析需要，通过引用其他统计数据，构建人均分析等多个扩展性指标，在此不再赘述。

(二)跨期交易平衡分析

类似企业会计中的“所有者权益”，政府综合财务报告中的净资产作为一种资本积累，某种程度上体现了社会公众凭借天然的政治权利，以及因过去纳税沉淀而产生的经济权利，在未来可以无偿地获取公共服务的能力。当然若净资产为负，则意味着存在公共服务的透支，需要用未来更多的税收来弥补。因此净资产与社会公众的跨期成本收益平衡问题紧密相关，可视为“公众净权益”。

净资产转化率衡量了当期社会公众向政府支付的成本中实际向未来续存或透支净权益的比重。该指标绝对值越高，表明代际不公平情况越突出。值得注意的是，由于我国社会主义公有制属性和相关社会经济制度安排，公众与政府间除了以税收为主的公共服务宏观交易关系外，也存在着广泛的资产托管关系，主要包括国有资本、土地和自然资源及社保基金。由于和财政收支高度相关，在评价社会公众实际的净权益时，这些政府实际控制的资产和承担的义务是不能忽视的。

1.国有资本的确认情况。

在我国政府综合财务报告中，国有独资、控股和参股企业根据《政府会计准则第2号——投资》采用权益法计入相应报表，即将期末企业的所有者权益、分配利润或应付股利，以及企业综合收益分别按国有权益比重调整长期投资、应收股利，并计入投资收益。由此可见，报告的资产项目不仅确认国有股权的起初价值存量，也确认了当期损益。但是，对国有上市企业由于市场估值带来的股权价值损益，在没有追加或回收投资时是并未确认的。笔者建议，我国政府综合财务报告应在原有会计确认基础上，增加对国有股权公允价值年复合增长率的列示，这不仅有助于更为准确地分析公众净权益水平，也可以更为全面地评价国有资本的运作情况。

2.土地和自然资源的确认情况。

在社会主义土地公有制度下，土地为全民或农民集体所有，政府作为代理人承担对土地的开发，使用权出让、回收等托管工作。我国政府综合财务报告合并了包括国有土地使用权出让在内的各类政府性基金主体，报表中也合并了土地储备资金财务报表、农业综合开发资金会计报表中的相关信息。从流量上看，当期的土地出让收益通过非税收入在资产项目中得到了确认。从存量上看，虽然土地价值与公众的净权益密切相关，但并未反映在资产项目中。笔者建议，我国政府综合财务报告应增加对土地储备情况的信息披露。报告使用者可通过政府土地中心持有的，在一定时期内可用于出让的土地数量，参考当期出让的净收益来估算政府托管的土地资产价值。当然，如果报告能够进一步披露土地出让的历史价格和开发征用成本方面的信息，可以帮助使用者更为准确地开展分析工作。

与土地类似，自然资源也可视为政府托管的一项公众资产。从流量上看，当期有偿使用的收益通过相应的税收和规费在资产项目中得到了确认。从存量上看，对于已探明的自然资源，由于其价格受市场波动影响显著，在储量估计上也往往存在争议，因此将其估算价值纳入公众净权益的分析中并没有实际的意义。

值得注意的是，从代际公平的角度来看，由于土地和自然资源在短期内的非再生性，出让和有偿使用收益理论上属于公众托管资产的转移，当期资产的增加必然会削减未来的收益。因此在评价跨期交易平衡时，应将当期的相关收入予以剔除。这也对资源税、国有资源有偿收入等细化信息的披露提出了更高的要求。

3.社保基金的确认情况。

与西方国家不同，我国政府综合财务报告并未将社保基金纳入报告主体，而是要求以报表附注的形式披露其收入、支出和结余情况(表2)。我们知道，政府在托管社保基金资产的同时，承担了未来的支出责任，其缺口现值反映了现行社保制度下的隐性负债，在相当程度上影响了跨期成本收益评价，因此在评价实际净权益时应将此类隐性债务予以计量。除社保基金外，政府也存在着类目繁多的隐性及或有负债，虽然我国政府综合财务报告要求对或有和承诺事项予以披露，但能否实现准确的量化估算，从目前政府财政信息公开的质量现状来看，仍面临很大的挑战。

表2 托管资产在政府综合财务报告中的主要确认方式

基于上述分析，笔者对净资产做出优化调整，从更为宏观的视角对净资产转化率做出分析。

调整净资产=净资产+扣除留存利润的国有股权公允价值变动+土地储备价值估计-社保基金隐性负债-其他可量化的隐性和或有负债

考虑到代际公平的因素，可在调整净资产转化率基础上构建理想净资产转化率指标，更为准确地衡量社会公众公共服务跨期交易的平衡性。

当然，受限于当前政府综合财务报告信息的广度和深度，上述分析指标仍是粗略和笼统的，许多分信息有待进一步披露或借用其他来源数据予以替代。围绕以上指标，可构建人均指标、经济总量的比率指标等，对分析公共服务均等化情况，评价政府对经济发展的保障能力等问题具有重要的意义。

四、利益相关者信息需求及分析指标体系设计

除了公共服务宏观交易关系与资产托管关系外，社会公众与政府间还存在着以资金或实物融通而形成的广泛的信用利益关系，其中以公债购买者最为典型。随着我国地方政府公债发行的深入推进，作为利益相关群体的政府财务报告使用者将更为普遍。作为一种固定收益产品，公债的名义回报率和回报速度由票面决定，除利率等外部因素影响外，基于政府财务状况而形成的政府信用是衡量公债投资价值的重要因素。如何通过政府综合财务报告评价政府财务状况是利益相关者的核心分析需求。

由于发达国家政府信息披露制度相对成熟，国外理论界对政府财务状况分析指标的研究起步较早，Groves等(1981)[14]提出对地方政府财务状况进行评价时应考察收支情况、债务结构、资产设备状况等财务因素，并罗列了36个分析指标，但未形成层次清晰的分析系统。随后，许多学者从不同角度开展了相关研究，有的从偿付能力角度，强调政府资产和收入对债务和费用支持程度的分析(Wang等, 2007[15])；有的从收入能力角度，强调对收入稳定性、独立性和灵活性的分析(Irwan Taufiq Ritonga, 2014[16])；有的从资产管理角度，强调对资产结构、资本收益和财务绩效的分析(Rivenbark等, 2011[17])。国内学者的研究也大多从债务偿付能力(陈穗红等，2015[18])、预算偿付能力、服务水平偿付能力(张曾莲，2011[19])等角度，构建政府财务状况分析的基本维度和分析指标。

在实务界，评级机构对政府信用的评级方法具有一定的代表性。通过对管理体制、经济环境、财务状况等多方面信息的定性和定量分析，帮助利益相关者对政府信用风险做出判断。结合我国政府综合财务报告内容，笔者将国内外具有代表性的六家评级机构对地方政府信用评级的方法中与财务状况定量分析相关性较高的内容进行分类整理，详见表3。

表3 国内外代表性评级机构对地方政府财务状况主要评级要素比较

续前表

注：√表示机构在评级方法中对该问题表达了明确的关注。

可以发现，由于我国政府财务信息披露体系以财政预决算报告为主，对资产和负债呈现不足，致使国内评级机构在实践中对政府资产状况，尤其对资产的应债情况分析较少。我国政府综合财务报表及其附表较为完整地披露了政府资产和负债信息，特别是根据其流动性，对资产和负债项目做了划分，为分析政府资产状况及其应债能力提供了有力的支持，对收入和费用的经济性质分类也有助于分析工作的开展。

虽然理论和实务界的探索实践提供了大量可以参考的分析维度和指标，但离散和庞杂的信息反而为政府财务状况的总体评价带来了困扰。理论上，分析指标的设计是难以穷尽的，层次模糊且过于庞杂的指标体系不仅考验着分析者加工信息的能力，增加了分析成本，对报告披露的信息质量也提出了更高的挑战。笔者认为，分析指标的设计应首先聚焦于使用者的核心分析需要，并以此为原点，从精度上对指标构成要素纠偏和调整，从深度上对指标构成要素进一步拆解，从而形成层次分明，脉络清晰，节点明确的指标体系，为分析者提供有效的引导。

杜邦分析法作为企业财务分析的典型指标系统，以净资产收益率为核心评价指标，并以此为起点，通过财务指标的内在关联逐级细化分析路径，形成了层次清晰、内容完整的分析体系，为构建政府财务状况分析指标体系提供了良好的思路。笔者认为，抛开外部冲击，政府的财务风险反映在报告中即是结构的失衡。因此，利益相关群体对政府综合财务报告的核心信息需求在于分析其平衡性。参照杜邦分析的设计逻辑，笔者以财务平衡性分析为出发点，参考上述国内外理论和实践成果分层设计，对分析指标体系进行了重构。通过梳理分析维度和代表性指标，为不同深度的分析需要提供路径引导。

(一)总量平衡分析

对政府财务平衡的总量分析可以从存量平衡和流量平衡两个维度展开，以资产负债率和收入费用率两个大口径比率为代表性分析指标。总量平衡分析简单易行，通过对政府总体杠杆水平和预算压力的粗略评估，可以识别较为显著的财务风险。

(二)分类平衡分析

分类平衡分析在总量平衡分析的基础上，增加时间和功能等受限性因素，对财务存量和流量要素进行更为精细化的对标性分析，帮助报告使用者进一步评估政府短期和长期的财务平衡性和风险。我国政府综合财务报告的资产负债表及明细附表中，根据经济属性对资产项目做了较为精细的划分和排列，按其应债能力依次递减。在评价资产长期应债能力时，虽然可以继续使用资产负债率作为分析指标，但可以通过剔除部分偿债性偏弱的资产项目，增强分析的稳健性。

此外，报告十分重视对资产负债项目的流动性划分，甚至对一年内到期的非流动性资产和负债也单独列示，为评价政府短期应债能力提供了良好的基础。因此，可构建流动比率、流动负债偿付率两个代表性指标，分别衡量流动资产和收入两项短期偿债来源对短期债务的保障水平。

值得一提的是，虽然我国政府综合财务报告从经济属性和流动性角度，较为理想地呈现了资产应债的受限性，但对政策受限性的披露是不足的。笔者建议，可借鉴日本政府财务报告的披露方式，增加各资产项目与负债项目之间对应关系，或既定支出安排的讨论，为使用者更为可靠地分析政府资产的实际应债能力提供进一步参考。

与流动负债相似，刚性费用也是形成政府短期财务压力的重要因素。我国政府综合财务报告按经济性质列示费用项目，为刚性约束分析提供了基础。根据政府会计准则和报告编制指南，可认为工资福利费用、对个人和家庭的补助、折旧和摊销费用具有较强的刚性。因此可以在收入费用率基础上进行调整，构建刚性费用保障率指标，用来评价收入对刚性支出保障的能力。

然而，由于缺乏对其他费用项目用途的详细披露，对转移性支出也未做一般性和专项性的区分，因此上述刚性费用保障率分析指标仍具有一定的局限性。

(三)结构平衡分析

结构平衡分析进一步聚焦于资产和负债、收入和费用的内部结构，从流动性、稳定性、弹性、潜在投入等角度做出进一步解读，为总量和分类平衡分析提供有益补充。

以上列举了结构平衡分析的代表性指标，当然也可以根据实际分析需要构建出种类繁多的分析指标，对报告信息披露的需求也进一步增强。例如通常可认为税收和一般性转移收入是相对稳定的，但由于我国政府综合财务报告并未要求列示税收明细以及转移收入性质等信息，因此上述的稳定收入率指标是较为笼统的，更为稳健的分析需要借用报告外信息来实现。

(四)扩展平衡分析

总体来看，充分运用现行报告披露的内容，以上三个层面的主要分析指标都可以得到较为完整的构建。但是对政府财务状况具有显著影响的诸多要素并没有纳入现行报告披露范围，对政府财务平衡更为深入分析需要借助于更为广泛的信息才能实现。

在广度上，政府实际控制的资产(如土地储备)，以及承担实际偿付义务的负债(如社保基金隐性债务)应纳入分析系统，从更为广义的角度评价政府财务的总量平衡。在深度上，对报表要素做进一步拆解，更为深入地分析其内部结构(如债务类型和税收类型)，也将有助于评价政府财务的结构平衡。在外延上，借助于宏观统计等非财务信息，构建扩展性分析指标(如税收负担)，可以对报告内容的潜在含义作出更为深入的解读，在此不再逐一列举。当然，也可在报表要素或上述比率指标的基础上，进行趋势分析，对报告做出动态解读。

五、结论与建议

本文从报告使用者与政府互动关系的角度出发，将其分为社会公众和利益者两类群体，并分析其核心信息需求。结合我国现行政府综合财务报告内容，构建了以公共服务交易平衡和财务平衡为核心的分析体系，并设计了代表性指标。基于前文的研究内容，可将分析体系整理如表4所示。

表4 政府综合财务报告分析体系和关键性指标

注：括号中内容为代表性分析指标。

该分析指标体系层次脉络分明，自左向右为报告使用者提供了清晰的分析引导。以报告要素总量的分析为起点，通过对指标的细化调整，或增加考察因素，对报告内容进行分类分析。结构分析作为分类分析的有益补充，更为深入地探讨报表存量和流量要素的内部结构。扩展分析通过借助部分尚未纳入现行报告披露范围的信息，对使用者关心的问题展开较为理想化的分析。在宏观分析层次，通过在横向上对非财务信息的广泛利用，以及在纵向上增加时间趋势的考察，可以对报告做出更为深刻的分析。报告使用者可根据不同深度的分析需要，层层推进式地对政府综合财务报告进行分析。但相应地，随着层次的递进，对报告披露的信息质量也要求更高。

从财政透明的角度来看，理想的政府综合财务报告应该能够提供尽可能丰富和细化的信息，为所有分析需要都能提供基础。但过于冗杂的信息不仅为非专业报告使用者带来困扰，也为报告的编制提出了巨大挑战。笔者认为，在我国政府财务报告制度建立之初，能否满足使用者的关键分析需要，是评价其信息质量的重要标准。从对本文构建的分析体系和代表性指标支持程度的视角，笔者对我国现行政府综合财务报告信息质量做出评价，并提出部分完善建议如下：

第一，报告在总体上能够满足使用者的初步分析需求。从范围上看，报告合并了各类行政事业单位主体，以及财政总预算等多个资金主体，较为完整地展现了一级政府的财务全貌。从列报方式上看，报告按经济属性和流动性对资产和负债项目进行了归类，在明细表中对资产和负债的内容、性质、期限做了进一步披露，为资产应债能力分析提供了良好基础。此外，报告对费用项目按经济性质划分，有利于对其刚性和运营绩效等问题进行分析。总体来看，报告的整体设计是较为理想的，本文构建的分析体系的17个代表性指标中，有14个可以直接提取报告披露的信息加以构建，总体上满足了使用者的基本分析需求。

第二，报告在信息广度上应做进一步扩展。国际会计师联合公会(IFAC)公立单位委员会(IPSASB)在其第十一号研究报告中，对政府财务报告主体范围提出了基金核准分配概念、法律主体概念、政治受托责任概念和控制概念四种界定方法。我国政府综合财务报告虽然没有明确说明主体界定方式，但从报表要素及其内涵来看，实际上选择了基金核准分配概念，即以财政性资金的分配作为报告主体，尽管这一标准使报表信息的披露更为审慎，不利于对政府受托和实际控制主体的分析。汤林闽(2017)[6]在构建我国政府资产负债表时，将土地等资源性资产作为财力性资产，将社保基金作为服务性资产纳入报表内容，更能评价政府真实应债能力，值得借鉴。但考虑到收入费用表等其他报表信息结构时，这种借鉴需要做统筹性处理，否则将给报表数据之间的关联逻辑带来混乱。例如，若将土地资产列入资产负债表，那么出让收益应视为资产形式的转化，如果在收入费用表中再次确认为一项非税收入便显得缺乏根据。笔者建议，在我国政府综合财务报告总体框架基本成型的前提下，通过附注等形式单独予以披露是更为可行的方式。当前，报告明确要求对社保资金的收入、支出及结余情况，以及对承诺事项的事由和金额在附注中提出了披露要求，但对财务状况同样具有重要影响的土地储备情况却未提出要求。此外，受限于当前政府会计准则，报告也未能对政府持有的国有资本权益公允价值变动动态地进行评估和披露。进一步完善表外资产信息质量，对全面分析政府财务状况，评价公众受托资产管理情况具有重要意义。

第三，报告在信息深度上应做进一步细化。高度合并的财务信息为总量分析带来了便利，但细化信息的披露仍是十分必要的。在资产负债表和收入费用表以外，报告还要求列报16项明细信息，并明确了19份明细报表的表式和信息结构。其中反映资产明细的9份，反映负债明细的7份，而反映收入和费用明细的分别仅有2份和1份。可见，报告对收入费用明细信息的披露是相对不足的，在一定程度上限制了对其弹性、稳定性以及财务效率的分析。笔者建议，在我国政府综合财务报告制度建立初期，应至少在四个方面做出信息深化。其一，对合并内容过多的非税收入作进一步拆解，至少保证行政事业性收费、国有资源有偿使用收入、主要政府性基金收入三项明细的披露。其二，在经济性质分类基础上，增加费用项目的披露维度，或者以费用发生主体加以区分，或者以费用业务性质加以区分。其三，增加对各类债务投入去向的明细信息披露。其四，增加主要税收来源以及转移收支性质的披露。此外，由于相关法规或财政管理制度约束，许多资产和收入项目存在着使用上的限制或既定的用途，进一步披露这些项目的详细受限情况，对更为客观地评价政府的财务状况具有显著意义。